我国债券市场发展的立法完善与制度创新Word文档下载推荐.docx

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　　一、我国债券市场经历了几个不同的发展阶段

　　债券在我国出现最早可以上溯至清朝时期经过了一个多世纪的发展历程但是真正的发展还是在改革开放以后大致可以分为三个阶段

（1）我国债券市场的萌芽阶段（1949年以前）我国历史上首次发行债券是1894年清政府为支付甲午战争军费由户部向官商巨贾发行“息借商款”发行总额为白银1100多万两甲年战争后清政府为交付赔款又发行了公债（时称“昭信股票”）总额为白银1亿两自清政府开始发行公债以后旧中国历届政府为维持财政平衡、都发行了大量公债从北洋政府到蒋介石政府先后发行了数十种债券

（2）我国债券市场建国以后的初步发展阶段（1949-1981年）新中同成立后我国中央人民政府曾于1950年1月发行了人民胜利折实公债实际发行额折合人民币为2．6亿元该债券于1956年11月30日全部还清本息1954年我国又发行了国家经济建设公债到1955年共发行了5次累计发行39．35亿元至1968年全部偿清此后20余年内我国未再发行任何债券

　　（3）我国债券市场在改革开放后较快发展阶段（1981年至今）为平衡财政预算从1981年开始财政部开始发行国库券发行对象是企业、政府机关、团体、部队、事业单位和个人到2006年已连续发行了25年其中1987年为促进国家的基础设施建设为大型项目筹集中长期建设资金我国发行了3年期的国家重点建设债券发行对象是地方政府、地方企业、机关团体、事业单位和城乡居民1988年为支持国家重点建设发行了2年期国家建设债券发行对象为城乡居民、基金会组织、金融机构和企事业单位同年为弥补财政赤字、筹集建设资金我国又发行了财政债券发行对象主要是专业银行、综合性银行及其他金融机构1989年我国政府发行了只对企事业单位、不对个人的特种债券该债券从1989年起共发行了4次期限均为5年同年银行实行保值贴补率政策后财政部开始发行国有保值贴补的保值公债

　　我国从80年代中期开始发行人民币金融债券1985年中国工商银行、中国农业银行开始在同业内发行人民币金融债券此后各银行及信托投资公司相继发行了人民币金融债券1991年中国建设银行和中国工商银行共同发行了100亿元的国家投资债券1994年随着各政策性银行的成立政府性金融债券也开始诞生1996年为筹集资金专门用于偿还不规范证券回购债务部分金融机构开始发行特种金融债券

　　我国80年代初开始在国际资本市场发行债券1982年当年中国国际信托投资公司在东京发行了100亿日元的武士债券此后财政部、银行与信托投资公司、有关企业等相继进入国际债券市场在日本、美国、新加坡、英国、德国、瑞士等国发行外国债券和欧洲债券去年外国公司和机构开始在我国发行熊猫债券国际金融公司和亚洲开发银行分别获准在我国银行间债券市场分别发行人民币债券11．3亿元和10亿元

　　目前我国债券市场正日益走向成熟和壮大市场规模迅速扩大一级市场和二级市场均取得了长足的发展债券品种与期限结构进一步多样化到2005年债券市场中的产品创新取得了突破性进展市场存量规模不断扩大债券交易日益活跃交易主体迅速增加市场制度和基础设施进一步完善截至2005年末我国债券市场债券余额为7．26万亿元比2004年增长40．61％是1997年末的14倍其中国债余额为35,568亿元；

银行间债券市场成交量为20．63万亿元与2004年同比增长78．58％占我国债券市场总成交量比重已达90％；

债券市场机构投资者从1997年的16家商业银行增加到5,227家其中非金融机构投资者近3,500家

　　但是我国债券市场发展也存在不少问题一是对企业债券的发行额度、发行企业的个数等进行计划分配而不是遵照市场经济规律决定企业债的发行如企业债的发行额度是由政府逐级分配的国家分配到省一级然后再逐级往下分配在对企业债的发行额度进行行政分配时往往按“济贫”原则把企业债额度作为一种救济分配给有困难、质量较差的企业二是没有完善的债券信用评级制度无法给投资者一个准确的风险程度考量不能向投资者提供可供分析的信息披露三是行政性定价和对价格限额的管制行政性要求企业发债必须要有银行担保而一旦银行进行了担保就不成其为典型意义上的企业债了四是债券发行面向散户而不是像国际上公司债的做法一一主要面向有分析能力的机构投资者散户往往缺乏足够的市场分析能力风险承担能力也较差没有建立有效的市场约束应该是由市场决定哪些企业的债发得出去哪些企业的债发不出去价格应该怎样违约会有什么样的后果等没有进行足够的投资者教育很多投资者在很大程度上把企业债券当作储

蓄产品的变种五是在处理发行人违约问题上行政干预更严重对发行企业的违约行为通常不是通过市场约束原则来解决没有正确定位承销商的角色过去在承销兑付方面计划色彩和行政干预也比较严重承销商必须代管兑付而且兑付不了还要承担责任六是法律法规不健全如缺少一个完善的《破产法》目前的《破产法》不能够在企业违约的时候由“破产”这个最后的威慑手段来对其产生约束债权人在《破产法》中的权利也往往得不到正当保护

　　凡此种种目前根本上影响我国债券市场发展最突出的问题之一还是法制规范的问题虽然立法体系初具规模但缺乏立法的系统性；

各种法律法规相互制肘不能协调互动；

现有法律法规成为制约债券市场发展的障碍；

已出台的法律法规不能适应经济全球化的时代要求这些问题不解决好我国债券市场发展就难以获得实质性的发展

　　二、债券市场对我国经济社会发展意义重大

　　党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出建立统一互联的证券市场完善交易、登记和结算体系《国务院关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》也明确指出逐步建立集中监管、统一互联的债券市场其目的就是要积极拓展债券市场扩大直接融资比例建立多层次资本市场体系这对我国债券市场发展指明了前进的方向也进一步明确了债券市场发展的目标和任务意义十分重大

　　第一发展中国债券市场是全面建设小康社会和现代化建设的需要到2020年我国要建成惠及十几亿人口的全面小康社会现代化建设和各项社会事业都要有一个大的发展而要实现这些目标必须进一步完善社会主义市场经济体制建立统一、开放和高效的全国大市场在全国大市场中起着重要金融支撑作用的资本市场的完善成为当务之急一个统一高效、监管完备的债券市场对我国资本市场的建立发挥着不可替代的作用因此发展和规范我国的债券市场具有重要的现实性和紧迫性

　　第二发展中国债券市场是我国金融改革、创新和提高货币政策效率的需要要进一步认清我国债券市场的重要作用和定位把债券市场的发展提升到促进我国金融根本改革和全面转型的重大举措之一的战略高度来认识债券市场进一步发展对改变我国金融生态解决传统存贷款业务在金融业务中占比过大和对金融发展的梗阻问题改善投融资体制促进利率市场化强化金融资产流动性和风险识别能力增加金融风险透明度分散金融风险等方面都具有举足轻重的地位

　　第三发展中国债券市场是政府提供更多更好的公共服务的需要政府要大力加强财政对基础教育、基础科研、医疗、环保、失业、养老、农村建设等社会福利事业的投入充分体现党中央以人为本的精神仅靠财政的当期收入是不够的而国债等债务工具就是很好的选择同时进一步发挥债券市场的筹资功能还可以增加对交通、能源、原材料、农田水利等基础设施的投入通过政府在合理范围内的举债为政府对社会提供更好的基础设施和公共服务创造有利条件

　　第四发展中国债券市场是我国企业发展的需要统计数据显示2004年我国新增银行贷款占全社会融资总量的比例达72％股票、国债、公司债券等直接融资新增规模占比只有28％其中公司债券比例更是微手其微而西方发达国家直接融资基本都在50％以上美国更是高达88％长期以来我国公司债券市场强调“零风险”逻辑要求企业发债需要由银行来担保在发债额度管理模式下企业债每年只有几百亿元的规模近3年来每年也就只有300多亿元的企业债面世这显然不符合企业发展巨大的筹资需求

　　第五发展中国债券市场是投资者拓展投资渠道的需要从1996年开始我国金融机构整体上已经出现存款总额大于贷款总额的情况存差规模急剧增大这些资金需要寻找投资渠道从债券市场的功能看其中之一就是管理风险管理风险需要多样化的金融工具特别需要债务性工具在一个只有股票市场而没有债券市场的市场上要有效管理风险是很困难的

　　第六发展中国债券市场是全球经济一体化深入发展的需要随着经济全球化进程的加快以及全球金融市场的日益融合任何一个国家都不可能在这场全球化进程中独善其身尤其是作为金融资本市场重要子市场的新兴的中国债券市场无论从债券发行体、债券投资者、还是发行币种来看都还只能算是一个相对较为封闭的市场因此与时俱进坚持“引进来”和“走出去”相结合稳步推进开放水平逐步按照国际通行规则办事就成为中国债券市场前进过程中的一个必然选择

　　三、我国债券市场基础性制度建设是当务之急

　　债券市场的发展无论从债券市场的发行人、中间人、投资者还是市场监管等任何一个角度看健全的法律规范都是债券市场正常发展的重要前提离开了这个制度背景债券市场就不可能正常运转和有效发展

　　随着债券市场的迅速发展我国债券市场的监管和法制建设取得了明显进步先后颁布了《企业债券管理条例》、《中华人民共和国国库券条例》、《禁止证券欺诈行为暂行办法》、《中华人民共和国国债一级自营商管理办法（试行）》《可转换公司债券管理暂行办法》等法律和法规初步形成了债券市场监管制度与法规体系框架但是现实情况表明由于债券市场法律法规建设的滞后已经严重影响到我国债券市场的规范和发展

　　在政府债券方面我国政府债券的立法现状决定了完善政府债券法律制度的必要性如90年代起我国建立国债市场以来相继颁布了很多规范国债市场的法律规定主要有国务院颁布的《国库券条例》、《特种国债条例》；

财政部、中国人民银行、中国证监会颁布的《国债一级自营商管理办法》、《国债一级自营商资格审查与确认实施办法》；

财政部每年颁布的《国库券发行工作若干具体事项的规定》、《到期国债还本付息办法》；

中国证监会、财政部颁布的《国债期货交易管理暂行办法》；

财政部颁布的《国债托管管理暂行办法》；

国务院证券委员会颁布的《证券交易所管理办法》、《中国证券交易系统有限公司业务规则》、中国人民银行颁布的《跨地区证券交易管理暂行办法》等等但这些法规仍存在许多不完善的方面一是行政规章性质居多法律地位低法律效力层次低同时也不系统、不规范目前规范国债市场的规定往往以“条例”、“通知、”“办法、”“规则”等形式发布这些规定针对性很强缺乏法律规范应具备的稳定性、严肃性、普遍性、权威性和规

范性二是法律空白很多政府举借债务的目的、原则、发行额以及发行主体的职权范围以及筹集资金的使用和偿还、交易市场的交易规则和违反交易规则应承担的法律责任、国债市场信息公开制度、国债交易市场体系及交易方式的有关法律规定、国债市场监督管理机构及其职责、监管权力等方面都欠缺明确、完备的法律规定这导致国债市场的违法行为得不到有效制裁权益纠纷由于无法可依法规之间存在着一些不协调之处使司法部门无所适从不能给国债市场上的违法违规行为和过度投机行为以有效打击国债市场参与者的利益得不到有效保护再如作为政府债券性质的地方债立法尚处于探索之中；

以国家信誉作为担保的国际债券立法和制度建设也刚刚起步这些都应该通过对政府债券的立法和立法完善来解决制度本身存在的问题

　　在企业债券方面目前企业债券依据的法律法规主要有1993年国务院出台的《企业债券管理条例》（简称《条例》）和修订后实施的《公司法》前者由于出台时间较早适用性已大大降低某种程度上已经限制了我国企业债券市场的有效发展如在对企业发债规模的限制上《条例》规定“未经国务院同意任何地方、部门不得擅自突破企业债券发行的年度规模并不得擅自调整年度规模内的各项指标”；

在对企业发债条件的限制上规定累计债券总额不得超过净资产的40％这是一个过低的数量界限；

在对企业债券利率的限制上《条例》规定“企业债券的利率不得高于银行相同期限居民储蓄定期存款利率的40％”等等同时境外没有“企业债券”的概念只有“公司债券”的概念发行公司债券的主体只能是股份有限公司和有限责任公司（应达到规定的条件）独资企业、合伙制企业等不拥有这一权利内在原因是后类企业一般实行无限责任制度其资本金、净资产等难以确定财务关系、信息披露等受到所有者取向的明显制约缺乏必要的社会公众性另一方面在境外股份有限公司、有限责任公司等基本属民营企业公司债券也基本由民营企业发行；

国有企业因所有权归地方政府地方财政是其债务的最终承担者所以其发行的债券主要纳入“地方政府债券”或“市政债券”范畴与此相比我国法律法规的规定与国际惯例差别甚大这种差别突出反映了计划经济的思路和运作机制也不符合市场经济的基本规则

　　在金融债券方面我国现在债券交易量最大的银行间市场目前主要的规定是《全国银行间债券市场债券交易管理办法》和《商业银行柜台记账式国债交易管理办法》这两个办法已经跟不上现实市场的发展形势了在交易所市场现行《证券法》明确指出政府债券发行交易的法律、法规另行规定所以交易所市场有关的法律、法规对国债的约束力比较弱对国债比较适用的法律、法规仅有1992年国务院颁布的《中华人民共和国国库券条例》这个条例已经严重地滞后于市场发展对市场的适用性非常有限而刚刚修订并公布的《证券法》对已经发展8年多的我国债券市场主体一一全国银行间债券市场和债券市场的登记托管机构等中介服务机构没有明确的描述和行为规定

　　上述问题的存在从许多侧面凸显了我国债券市场发展中制度建设的紧迫性和必要性如果对这些问题视而不见债券市场的发展也犹如沙上建塔迟早会出现问题进而延缓我国债券市场的大好发展机遇

　　四、我国债券市场制度创新的路径选择

　　从我国债券市场发展的前景看债券市场的制度创新和法律法规的完善显得尤为紧迫和重要我们应该认真吸取股票市场发展中由于制度设计产生的先天缺陷导致股票市场发展走了很多弯路、付出昂贵学费的深刻教训在债券市场获得大的发展的起步阶段就要搞好债券市场发展的制度设计进一步明确债券市场的法律地位建立健全比较完善的法律法规体系用法律武器保证债券市场的健康、规范和可持续发展

　　第一夯实制度基础一要着眼于建立我国统一债券市场发展的立法长期以来我国的债券市场一直呈现割裂的局面不但流通场所分为银行间市场、交易所市场以及柜台交易市场就连投资主体、交易品种、托管体系以及监管主体也都是割裂的债券市场的割裂对债券市场乃至整个金融市场都产生了很大的影响我国债券市场的割裂主要表现在交易主体的割裂、交易品种的割裂、托管的割裂以及监管主体的割裂而改变这种现状的最佳选择就是推动《中华人民共和国债券法》立法进程这部法律应该成为债券市场发展的“宪法”其他的法律和法规都应以此为据二要对现有法律进行修改、完善和补充例如根据《中华人民共和国预算法》第28条明文规定“除法律和国务院另有规定外地方政府不得发行地方政府债券”但现在事实上地方债变相发行的例子已经很多与其转弯抹角发行地方债券倒不如加快制定《地方政府债券法》明确规范地方公债的发债主体、债务收入的使用途径及偿债机制可以明确规定地方公债发债收入不能用于平衡财政而只能用于发展公用事业和地方基本经济建设三要加强现有法律法规的协调解决法律法规之间相中突的问题如《公司法》与《证券法》、《担保法》与《预算法》、国内法律和国外法律等等都存在一个相互协调问题必须统筹考虑相互兼顾

　　第二改革发行审批制度改变债券发行的审核方式变行政审批制为核准制如我国企业债券市场发展比较慢原因之一是当前债券发行仍采用行政审批制推行企业债券发行核准制提高发行核准中的市场化程度增强核准工作的公开性和透明度逐步实现注册发行管理

　　第三培育信用评级机构根据国际经验具有公信力的信用评级制度是企业债券市场发展的基础信用评级结果成为投资者做出投资决策的重要信息目前我国信用评级机构的发展还比较落后企业信用评级观念淡漠缺少公认的信用评级标准和权威信用评级机构

　　第四完善监管体系促进我国债券市场的发展应该转变监管理念调整监管定位明确债券市场监管以功能监管为主债券市场运行规则的制定、市场准入和市场日常监管由相应的市场监管部门负责避免出现多重监管或监管盲区同时为了提高监管效率应该在目前的监管框架下加强市场各监管部门之间的协调与沟通实现监管协调机制的制度化与规范化

　　第五大力培育机构投资者具有较强市场风险识别、承担能力的机构投资者是债券市场的投资主体要发展债券市场应该大力培育保险公司、商业银行、养老基金、投资基金等机构投资者以提高市场的流动性降低市场风险个人投资者可以通过投资保险、基金等集合型投资工具间接投资于债券市场

　　总之我国政府债券市场要在规范中发展在发展中规范市场发展是制度创新的前提制度创新是市场发展的动力法制规范是一切的保障债券市场发展必须立法先行依法治市我国政府债券也只有在规范的法制环境中才能获得长足发展同时又通过制度的创新推动政府债券市场的进一步发展