355农民工返乡问题研究与政府行为关联度分析1Word文件下载.docx

355农民工返乡问题研究与政府行为关联度分析1Word文件下载.docx

《355农民工返乡问题研究与政府行为关联度分析1Word文件下载.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《355农民工返乡问题研究与政府行为关联度分析1Word文件下载.docx（7页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

有狭义和广义的区分，前者主要指跨地区外出进城务工人员，后者还包括在县域内二、三产业就业的农村劳动力。

在此所指农民工以狭义为主，兼顾广义。

　　2.农民工的特点

　　目前散见于各类文献中的归纳主要有六点：

第一，农民工基本是以初中文化的青壮年为主；

第二，农民工从业领域基本集中在制造业、建筑业和服务业；

第三，农民工从业区域以东部地区和大中城市为主；

第四，农民工工资待遇和工作环境一般低于非农民工群体；

第五，农民工对城市和农村的经济社会发展都具有卓越贡献；

第六，农民工是城乡间文化交融的实际载体。

　　农民工的特点还应当包括以下四点：

第一，劳动力离开农业成为农民工，并不等于农民离开农村。

农民外出务工成为农民工并不是因为农村劳动力过剩，而是农业的弱质性使然。

按照霍夫曼定理，劳动力离农流向属于工业化进程的必然，而不是因为农村劳动力过剩。

第二，农民工在城乡之间流动的时空转换中角色心理变换以及经济状况变化较为明显。

在城市，农民工处于劣势地位；

一旦返乡，与纯粹意义的农民相比，农民工则处于优势地位。

这种变化既有表面的经济原因，更有深层次的心理原因。

第三，农民工最后的出路都是市民化，包括进城市民化和返乡就地市民化。

根据我国城乡比例的实际现状，农民工返乡就地市民化的可行性更高。

第四，农民工的返乡不可一概而论。

从农民工自身返乡意愿划分，基本可以分为正常返乡和非正常返乡：

从农民工返乡的世界经济态势划分，又可以将农民工的非正常返乡分为：

世界金融危机前的农民工非正常返乡与世界金融危机后的农民工非正常返乡。

　　3.农民工返乡的分类

　　根据农民工返乡的阶段以及农民工返乡的影响因素，可以把农民工返乡分为正常返乡和非正常返乡。

农民工返乡，原本是伴随农民工的出现而出现的，但受经济社会发展总体态势的影响，农民工的返乡出现了正常与非正常的区别。

每年春节期间的“民工潮”，是受中国传统文化影响的、典型的农民工正常返乡，春节后农民工又会外出务工。

由于种种原因，非正常返乡也可能发生。

如2004年前后，直接导致沿海地区农民工的返乡属于非正常返乡；

2008年底，受世界金融危机冲击，大量农民工返乡也是非正常返乡。

　　2004年前后的“民工荒”，主要就是因为东部沿海地区企业用工原因所致。

因此，那一轮的农民工返乡，主要不是因为找不到就业岗位，而是“同工不同酬”，农民工是由于待遇问题而被迫返乡。

2008年底，受世界金融危机冲击，吸纳农民工就业人数相对较高的东部沿海地区以及外贸依存度相对较高的制造业，不再具备强大的吸纳能力，农民工是因为找不到工作而被迫返乡。

2008年年底返乡农民工总数占农民工总数的50%，达到7000万人，春节后仍然滞留农村成为真正意义的“返乡农民工”的比例占返乡总人数的10%，尚有700万人。

农民工返乡创业，原本是农民工对成本一收益比较后作出的理性选择，但是由于自身创业能力的不足、创业信心不足，以及政策和制度等创业环境因素的多重制约，即使返乡农民工带回了技术、管理经验，甚至市场订单和客户资源，仍然是当前农村经济发展和社会稳定不容回避的难题。

（二）农民工返乡态势备受各级政府关注

　　农民工一直以来是政府较为关注的群体，农民工返乡态势也备受各级政府的关注。

　　1.关注农民工是各级政府的理性选择

　　按照新制度经济学的基本理论，交易费用为零时资源的配置效率与初始权利安排无关，而现实世界交易费用不可能为零；

那么，为了提高资源配置的效率，就只有尽可能使交易费用最小化；

而制度安排是能最直接改变交易费用的方式。

政府担负着广泛的社会责任，同时，政府也还存在自身经济与政治利益，与自然人的行为有诸多相似，但比自然人的行为更具复杂多样性。

在我国，政府为提供公共服务以及承担其他社会责任所要支付的成本，构成了政府交易费用。

可以说，存在多少种与政府发生联系的行为主体，就有多少种交易费用发生，这些交易费用的叠加便成为影响政府行为的主导力，如何降低交易费用就成为政府行为的价值取向，而且也正是这种力争交易费用最小化的行为变迁方式，使政府顺应并推动了市场化改革，同时又主动地进行了政府机构改革和政府职能的转换。

　　在当前农民工返乡态势下，我国各级政府及时在政策安排上为返乡农民工就业和创业创造条件，才是经济发展和政治需要的理性选择。

世界金融危机导致的农民工返乡直接影响政府决策，农民工返乡创业或者就业都是政府必须面对的经济发展运行中的难题，政府不得不做理性的选择以破解难题；

同时，返乡农民工又为政府解决农村经济社会综合发展问题带来契机：

新一轮的农民工返乡潮中，这些带着经验、有一些资金的农民工，在一定的政策引导和资源平台上，必然成为推动农民市民化促进城乡统筹发展的主力军。

而且，农民工一旦在农村重新立足，必然有力提振内需，为我国经济发展注入新的生机与活力。

　　2.政府始终关注农民工生存与发展

　　我国涉及农民工的政策大致经历了从“自由迁移”到“严格控制”、从“离土不离乡”到“离土又离乡”、从“消极应对”到“积极引导”三个发展阶段。

　　一是针对民工荒，政府出台了系列相关文件，以期解决进城农民工待遇问题。

2003年1月，国务院办公厅“一号文件”、2003年9月国办转发教育部等部委文件、2004年中央“一号文件”，先后把农民工的职业培训、农民工子女教育、农民工劳动保障以及其他服务和管理经费，纳入正常的财政预算。

　　二是针对金融危机导致的农民工返乡潮，政府已经出台系列政策支持。

国务院最近就当前农民工工作召开的专题会议中，关于返乡农民工有四个方面的明确要求：

一要广开农民工就业门路；

二要加强农民工就业能力培训；

三要扶持有条件、有能力的农民工返乡创业，在用地、收费、信息，工商登记、纳税服务等方面降低门槛，搞好金融服务，落实小额担保贷款，符合规定的给予财政贴息；

四要切实保障返乡农民工的土地承包权益。

教育部、人力资源和社会保障部、国务院办公厅等已经先后就农民工教育培训、社会保障、土地流转等相关事项出台系列政策措施，以确保农民工及时顺利再就业甚至创业。

　　三是各地各级政府对农民工采取积极的政策。

针对不同阶段的农民工非正常返乡，我国各地各级政府采取了相应的政策措施而且有区别。

为应对当前农民工返乡的严峻形势，各地各级政府及时安排系列政策措施疏导农民工的非正常返乡，并充分利用农民工返乡，拉动我国经济发展的内需。

　　二、农民工返乡与政府政策的关联

　　返乡农民工是政府拉动内需的重要转机。

农民工是创业的生力军，既要加快发展，积极解决返乡农民工就业问题；

更要大力鼓励返乡农民工自主创业，以创业带动就业，以创业推动发展。

（一）政府积极引导农民工的非正常返乡是顺应经济发展的重要举措

　　选取2001－2008年可能影响外出务工农民工数量的部分数据嗍，通过灰色关联度分析方法以及相关分析方法，证实了农民工无论是外出务工还是逆向返乡，政府完全可以通过政策直接引导。

至于政府选择哪种方向，视当时的国际国内经济形势以及未来发展趋势而定。

当前局势下，政府宜顺应世界经济发展及时安排相关政策引导当前农民工的非正常返乡。

　　一是政府可以有效促进农民工外出务工。

通过社会保障的提高、私营企业发展水平的提高、城乡居民收入差距的扩大、区域经济的不平衡、资源环境的重视、外贸水平的提高和国家财力的提升，政府可以有效促进农民工外出务工。

　　二是政府可以逆向促进农民工返乡。

因为“农民工返乡”是相对于农民工外出务工而言，因此，与“外出务工农民工人数”高度负相关的因素，都反过来成为促进农民工返乡的重要因素。

研究发现，“中国利用外资实际增长率”与“外出务工农民工人数”高度负相关，正好印证了当前国际金融危机导致农民工大量返乡。

而“建制镇就业比例”与“外出务工农民工人数”高度负相关，也充分说明城镇化水平的提高能够促进农民工返乡。

（二）政府已经出台的系列政策支持是顺应当前农民工返乡态势的理性选择

　　教育部、人力资源和社会保障部、国务院办公厅等已经先后出台系列政策措施，以确保农民工及时顺利再就业甚至创业。

　　1.农民工返乡创业政策支持体系中教育部门已经先行

　　依据返乡农民工态势，教育部已经就返乡农民工学历教育与培训出台专门的教职成厅（2008）6号文件，并特别强调要加强与农业、劳动、财政等有关部门的协调与合作。

明确规定中等职业学校面向返乡农民工实施学历教育，招收具有初中学历的，学制原则上三年（含顶岗实习一年）；

招收具有高中学历的，学制为一年（含顶岗实习半年）。

凡经中等职业学校正式注册录取的返乡农民工，办理入学手续后即取得学籍，并纳入当地年度中等职业学校招生计划和年度招生统计范围。

要根据劳动力市场需要和返乡农民工的学习特点，开设专业和课程，突出培养的针对性、实用性和有效性。

实行学分制和学分银行制度，允许学员工学交替，分阶段完成学业。

学员取得规定学分的，毕业时颁发中等职业教育学历证书。

并且明确规定中等职业学校面向返乡农民工举办短期职业技能培训，要根据返乡农民工的实际需要，采取灵活多样的办班形式，帮助他们提高就业和再就业的能力。

　　2.农民工返乡创业政策支持体系中人力资源和社会保障部措施到位

　　人力资源和社会保障部已经出台有针对性的措施：

第一，狠抓已经出台的农民工的就业政策落实，充分发挥这些政策的效应，使农民工能够享受到这些政策。

当然这些政策也需要加强宣传。

第二，充分发挥政府投资和重大项目吸纳农民工就业的作用。

这些项目要尽量优先安排使用农民工。

第三，优先重点发展劳动密集型行业和企业，加强资金支持、金融信贷、社会服务等方面的扶持。

特别是要落实扶持中小企业的信贷政策，发挥这些企业吸纳农民工就业的主渠道作用。

第四，研究制定鼓励困难企业稳定岗位的扶持政策。

　　3.农民工返乡创业政策支持体系中土地保障问题得到强化

　　农民工是流动在城乡之间的特殊群体，耕地仍然是其基本保障。

国务院办公厅最近发出的《关于切实做好当前农民工工作的通知》要求，切实保障返乡农民工土地承包权益。

明确指出：

违法流转的农民工承包地，农民工要求退还的要坚决退还；

因长期占用不能退还的，要负责安排返乡农民工就业。

对依据口头协议等方式进行短期流转且农民工要求收回土地承包经营权的，原则上应退还农民工。

长期流转又有流转合同的，可依法由双方协商解决；

双方有纠纷的，可通过法律程序解决。

强调政府对农地管理的服务职能，重申农村土地流转要坚持依法、自愿、有偿的原则，任何组织和个人不得强制或限制，也不得截留、扣缴或以其他方式侵占返乡农民工的土地流转收益。

积极推进土地承包纠纷调解仲裁工作，切实保障农民工的合法权益。

国土资源部也特别强调农地农用，农地转用必须履行审批手续，为返乡农民工提供了基本的农地保障。

　　三、结论及对策建议

　　农民工因为有农地的基本保障，进退有据，能够及时退出外出务工的城市或者城镇，回到农村，可以理解为我国特殊的“城乡二元结构”制度设计带来的一种积极效应。

对农民工非正常返乡如果判断准确、引导到位，可以提振内需，促进我国经济的持续发展。

（一）尽快建立健全农民工返乡创业政策支持体系

　　政府对农民工的政策亟待进入“积极应对，逆向引导”阶段，各层级政府应积极作为，尽快建立健全农民工返乡创业政策支持体系，进而有效提振内需，促进就业。

　　1.当前的农民工返乡，是解决中国农村经济社会发展问题的重要转机

　　新一轮的农民工返乡潮中，这些带着经验、有一些资金的农民工是推动农民市民化、促进城乡统筹发展的主力军。

而且，农民工一旦在农村重新立足，提振我国经济发展的三驾马车中“内需拉动”，我国经济发展有望爆发出新的生机与活力。

　　2.政府对农民工的政策亟待进入第四个阶段，即“积极应对，逆向引导”

　　农民工是外出务工还是返乡创业，各级各地政府完全可以通过政策直接引导。

当前局势下的理性选择是把握发展机遇，及时安排相关政策正常化当前农民工的非正常返乡。

　　3.农民工返乡促进了政府各项政策支持体系的出台与实施，有利于加速城镇化和农民市民化推进速度

　　返乡农民工创业愿望强烈，但是受自身条件以及外部环境因素约束，返乡后的就业和创业都有相当难度，政府顺势出台与实施支持返乡农民工就业和创业的政策支持体系，既是当前城乡统筹的现实需要，也是国民经济持续稳定健康发展的长远需要。

比如农民工的教育和培训已经开始加速推进，社会保障的城乡全面覆盖也成为重点研究和解决的事项，农村产业结构调整也会因此而加速。

　　4.农民工返乡创业政策支持体系亟待建立健全

　　无论从国际环境还是国内实际，我国各级政府都不必再去探究农民工返乡创业的可行性。

事实上，当前我国政府不仅有能力建立健全农民工返乡创业的政策支持体系而且能把握住农民工返乡为我国经济发展带来的转机，成功应对世界金融危机的强冲击。

（二）构建引导农民工非正常返乡的政策支持体系

　　简化农民工返乡创业办事流程，缩短农民工返乡创业审批时间，落实农民工返乡创业对场地需求，建立农民工返乡创业园区，实行农民工返乡创业税收优惠，创新农民工返乡创业融资渠道，完善农民工培训体系，实实在在为正常化农民工的非正常返乡有所作为，是农民工返乡创业政策体系的核心内容。

　　1.确立政策支持体系的建立健全原则

　　政府应当抓紧清理、取消不利于农民工返乡创业的规定。

凡是国家法律法规没有明令禁止和限制的行业、领域，都应鼓励返乡创业者进入，不得自行设置限制条件；

凡是国家政策有新规定的，各级各地政策应根据实际情况能够跟进的则及时跟进：

要尽量简化农民工返乡创业办事流程，缩短农民工返乡创业审批时间。

　　2.落实农民工返乡创业对场地的需求

　　政府在政策支持体系中，应当鼓励返乡创业农民工通过租赁、承包等合法方式利用闲置土地、闲置厂房、镇村边角地、农村停办的中小学校舍、荒山、荒滩等场地进行创业；

允许通过村庄整治、宅基地置换等方式盘活集体建设用地存量，将置换出来的集体建设用地优先用于农民工返乡创业，适当减免集体非农用地规费。

　　3.建立农民工返乡创业园区

　　政府可以通过招商引资方式建立农民工返乡创业园区，发展特色产业园、小企业基地、乡村旅游业：

在规划小城镇建设中预留部分土地用于建立返乡创业特色产业基地、返乡创业小企业基地，在园区内建立标准厂房；

同等条件下，优先鼓励返乡创业农民工人住园区或者基地。

　　4.实行农民工返乡创业税收优惠

　　将返乡创业农民工纳入招商引资范围，与外地客商享受同样的优惠政策。

对符合条件的返乡创业农民工，按规定享受扶持发展中小企业、非公有制经济、现代服务业、高新技术企业、农产品加工业以及农业产业化龙头企业等优惠政策。

对农民工返乡创办的企业，在登记注册后，3～5年内适当减免按规定缴纳的企业所得税地方留成部分：

按照100%、75%、50%、25%、10%的比例逐年免除，即第一年全免，第二年免75%，第三年免50%，第四年免25%，第五年免10%。

这是一种典型的双赢的政策设计。

创业之处，起步阶段的企业本身特别需要资金，而且盈利微薄；

随着企业的发展，盈利越来越高。

政府最初免掉的税收部分，通过政策的支持，在后来几乎能够全部回收。

　　5.创新农民工返乡创业融资渠道

　　把抵押贷款与个人信用贷款有机结合，鼓励城市闲散资金向农村的流动。

第一，放宽贷款的抵押范围。

先确权，再贷款。

对返乡农民工的宅基地、土地流转经营权、商品林权、农业生产用房等，先行确权，然后再纳入贷款抵押范围，拓宽农民工返乡创业贷款范围；

同时，机器设备、大件耐用消费品和有价证券以及注册商标、发明专利等无形资产均可作为贷款抵押范围。

第二，适当使用个人信用贷款。

金融机构也可根据返乡农民工的资产状况和诚信度，对返乡创业农民工进行信用等级评估，根据信用等级发放个人信用贷款。

第三，鼓励城市闲散资金向农村流动。

允许返乡农民工联合城市资本入注农村，共同改造住房，发展乡村旅游、绿色订单农业等生产经营模式。