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　　二、制定防震减灾法有助于实现防震减灾的社会功能

　　防震减灾涉及到地震监测预报、地震灾害预防、地震应急、地震救灾与重建四个环节的各项工作和活动。

防震减灾法通过对防震减灾四个环节各个方面的工作和活动基本法律制度的确定，使得防震减灾的社会功能得到了法律的承认，并成为推动政

府和全社会认真搞好防震减灾工作和活动的法律保障。

例如，防震减灾法确认了防震减灾工作实行预防为主、防御与救助相结合的方针，是从法律上肯定了预防工作在减轻地震灾害给人民生命和财产造成损失方面的重要作用；

再如，防震减灾法规定国家对地震预报实行统一发布制度，任何单位或者从事地震工作的专业人员必须按照防震减灾法的有关规定处理地震预测意见，不得擅自向社会扩散，这样的规定就是通过法律手段来防止传播地震谣言和避免不负责任地向社会传播地震预测意见可能给人民生命和财产所造成的巨大损失。

所以，防震减灾法通过法律手段保证了防震减灾社会功能的有效实现。

防震减灾法第1条明确规定，“为了防御与减轻地震灾害，保护人民生命和财产安全，保障社会主义建设顺利进行，制定本法”。

可以说该条规定是防震减灾法在实现防震减灾社会功能方面作用的准确表述，是制定防震减灾法的根本目

第二讲防震减灾法的调整对象

　　《中华人民共和国防震减灾法》第2条规定，“在中华人民共和国境内从事地震监测预报、地震灾害预防、地震应急、震后救灾与重建等（以下简称防震减灾）活动，适用本法”。

该条规定明确地指出了防震减灾法的调整对象。

防震减灾法是由全国人大常委会制定的一部法律，它所调整的社会关系只是一定社会生活领域中发生的社会关系，而不是所有社会生活领域中的社会关系。

防震减灾法第2条明确了防震减灾法所调整的社会关系的范围，即是在防震减灾四个环节中所发生的社会关系，这些社会关系是由于开展防震减灾工作和从事防震减灾活动引起的。

　　防震减灾是防御与减轻地震灾害的简称，是对地震监测预报、地震灾害预防、地震应急、震后救灾与重建等活动的概括。

其中，政府部门在防震减灾活动中履行自身工作职责的行为是防震减灾活动的重要内容。

经过几十年的实践，我国的防震减灾工作逐渐形成了符合我国国情和适合地震灾害特点的工作内容和思路，已经从单纯采取震后救灾的消极被动状态转变为综合开展震前、震时和震后主动防御和减轻地震灾害的多项活动。

防震减灾的四个环节是相互补充、相辅相成，构成了我国防震减灾的基本特色。

　　地震监测预报包括预测未来地震发生的科学技术工作和向社会发布地震预报的法律程序。

就科学技术的内容而言，是指为获取与地震发生有关的信息而开展的对地震活动与地震前兆的信息检测、传递、处理和分析，以及在此基础上进行的地震危险区的确定和对未来可能发生地震的时间、地点和震级的预测。

地震预报的发布应按国务院规定的程序和权限进行，实行统一发布制度。

地震监测预报是综合防御与减轻地震灾害的基础环节，它为其他环节提供地震危险性的背景和三要素信息，以便采取各种针对性的防御措施。

成功的地震预报将可以大大地减少人员伤亡和财产损失，对维护社会安定起着重要的作用。

　　地震灾害预防是指震前所做的防御性工作，包括工程性防御措施和非工程性防御措施。

工程性防御措施主要是指根据地震区划和经地震安全性评价确定的抗震设防要求，对建设工程采取的抗震设防措施。

包括对新建工程按抗震设防要求和抗震设计规范进行抗震设计，并按抗震设计进行施工；

以及对已经建成的建筑物、构筑物所采取的必要的抗震加固措施。

非工程性防御措施主要是指各级人民政府以及有关社会组织采取的工程性防御措施之外的依法减灾活动，包括建立健全防震减灾工作体系，制定防震减灾规划，开展防震减灾宣传、教育、培训、演习、科研以及推进地震灾害保险，救灾资金和物资储备等工作。

做好地震灾害预防工作对增加全社会的防震减灾意识和提高抗御地震灾害的能力有着极其重要的意义。

地震应急是指为应付突发性地震事件而采取的震前应急准备、临震应急防范和震后应急救援等应急反应行动。

制定地震应急预案，落实保障条件是做好地震应急的关键。

高效有序的地震应急行动对减少和避免人员伤亡、防止灾害扩大、尽快恢复社会秩序是至关重要的。

震后救灾与重建是指紧接地震应急之后的全面救灾行动和恢复生产、重建家园的活动。

防震减灾是涉及全社会的一项综合性系统工程，从事地震监测预报、地震灾害预防、地震应急、震后救灾与重建等活动过程，必须遵守防震减灾法的规定。

第三讲防震减灾工作的方针

　　《中华人民共和国防震减灾法》第3条将我国防震减灾工作的方针确定为“实行预防为主，防御与救助相结合”。

上述规定准确地反映了我国防震减灾工作历史发展的特点，是对政府部门在防震减灾活动中工作中心的明确界定。

防震减灾法在确立政府部门在防震减灾活动中的工作职责时，是以“实行预防为主，防御与救助相结合”的工作方针为指导，确立政府部门在履行防震减灾工作中必须遵循的若干基本法律原则，如防震减灾工作必须与经济和社会协调发展原则、依靠科技进步原则、加强政府的领导原则和政府职能部门分工负责的原则；

同时，按照政府部门在防震减灾工作中必须遵循的方针和原则，设定了防震减灾的若干基本法律制度，如地震重点监视防御区制度、地震预报统一发布制度、地震安全性评价制度、破坏性地震应急预案制定与备案制度、震情和灾情速报和公告制度、地震害调查评估制度、紧急应急措施制度、紧急征用制度等等，并且围绕着上述一系列防震减灾基本法律制度，对地震监测预报、地震灾害预防、地震应急、地震救灾与重建中最重要的社会关系，通过确立政府部门工作职责和明确公民有关权利义务的方式予以法制化。

　　防震减灾工作方针是在总结几十年来我国防震减灾工作的经验和教训的基础上确立的，具有科学性，能够在实践中作为防震减灾各项工作的指导原则。

“以预防为主”的思想，是1966年河北邢台地震后首先由周恩来总理倡导的。

根据周总理当时的多次讲话和指示中所强调的基本要点，1972年正式归纳成“在党的一元化领导下，以预防为主，专群结合，土洋结合，大打人民战争”的地震工作方针。

1975年辽宁海城地震后，又作了一些修改，强调要“依靠广大群众做好预测预防工作”。

实践表明，这个方针的基本精神是正确的，它的“以预防为主”的核心思想，一直指引着我国地震工作健康地发展。

　　党的十一届三中全会作出了把工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策，随后，1982年中共中央和国务院提出了“经济建设必须依靠科学技术，科学技术必须面向经济建设”的科技战略方针，这就为地震部门确定新时期地震工作方针提供了基本出发点。

在总结海城地震、唐山地震经验教训的基础上，地震工作方针调整为“以预防为主，专群结合，多路探索，加强地震预报和工程地震的研究，推进地震科学技术现代化，不断提高监测预报水平，减轻地震灾害，发挥地震科学在国民经济建设和社会进步中的作用”。

1987年12月，联合国第42届大会审议通过了由87个会员国提交的关于《减轻自然灾害十年》提案（169号决议），决定20世纪最后十年为“国际减轻自然灾害十年”，旨在通过一致的国际行动以减轻由于诸如地震等自然灾害和其他自然因素引起的灾害对各国、尤其是对发展中国家所造成的生命和财产损失，以及由此产生的社会经济停顿等问题，号召所有国家的政府积极参与此项计划，并建立相应的国家委员会，以领导和协调开展减轻自然灾害的活动。

　　我国政府一贯重视减轻自然灾害，特别是对地震这类突发性灾害尤为关注。

唐山大地震的教训表明，一次大地震的发生可以造成巨大的人员伤亡和财产损失，要做到减少人员伤亡和财产损失，必须坚决贯彻以预防为主的指导思想，认真做好震前的防御工作。

但是地震是一种自然现象，地震的发生和造成灾害是不可避免的，所以在做好震前防御工作的同时，还必须有效地实施灾后救助，这种救助可以减少人员的伤亡和财产损失，又可以使灾后的人民生活得以尽快恢复。

防震减灾工作方针的制定，首先必须着眼于灾害；

其次，这个工作方针必须覆盖灾害的全过程。

所以，进入90年代，防震减灾工作方针调整为“实行预防为主，防御与救助相结合”。

防震减灾法肯定了为实践证明是行之有效的防震减灾工作方针，作为政府部门履行防震减灾工作职责的基本指导思想。

第四讲防震减灾的基本原则

　　防震减灾作为一项防御与减轻地震灾害，保护人民生命和财产安全，保障社会主义建设顺利进行的社会公益事业，不仅需要政府部门加强领导，而且也需要社会公众广泛参与。

为了提高防震减灾工作和活动的效率，在通过法律的手段来调整防震减灾领域的各种社会关系时，就必须认真地分析防震减灾工作和活动的特点，确定政府部门和社会公众在防震减灾中的职权职责、权利义务关系。

不顾目前防震减灾的现状，用法律对防震减灾工作和活动提出过高的行为要求，不仅不能对防震减灾工作和活动起到促进作用，反而还会束缚和限制防震减灾事业的发展。

为此，《中华人民共和国防震减灾法》对防震减灾工作和活动的规范化水平确立了总的原则，这些原则是防震减灾法所规定的各项具体法律制度和法律规范的基本出发点，，政府部门依法履行防震减灾工作职责和社会公众依法从事防震减灾活动都具有明确的指导作用。

　　防震减灾法确立的这些基本原则主要包括：

　　一、与经济和社会协调发展原则

　　防震减灾事业需要政府部门在人、财、物几个方面大力投入，才能发挥应有的社会功能。

在社会主义市场经济条件下，如何从经济和社会总体发展战略上处理好减灾投入与发展投入的关系，是国家在制定经济与社会发展规划时必须加以解决的问题。

光顾建设，不注意减灾，一旦发生地震灾害，就很容易使建设成果遭受重大损失；

脱离实际，投入巨大的人力、财力、物力用于防震减灾也不现实。

所以，对于防震减灾事业必须进行总体规划，使防震减灾事业的发展与经济与社会协调发展。

1993年6月25日，江泽民同志在致中国灾害管理国际会议的贺信中提出：

“我们将继续坚持经济建设同减灾一起抓的指导思想，把减灾纳入国民经济和社会发展的总体规划中去，继续贯彻以防为主，防、抗、救相结合的基本方针，增加投入，加强防灾建设，提高抵御自然灾害的能力”。

为了将防震减灾的重要性提到应有的高度，使防震减灾工作和活动中的重要事项成为人们必须遵循的基本法律制度，防震减灾法在总则第4条明确规定：

“防震减灾工作，应当纳入国民经济和社会发展计划”。

　　二、依靠科技进步原则

　　防震减灾工作和活动的实效在很大程度上是与科技水平结合在一起的。

因此，防震减灾法第5条明确规定：

“国家鼓励和支持防震减灾的科学技术研究，推广先进的科学研究成果，提高防震减灾工作水平”。

由于受到目前科技水平的限制，地震监测预报虽然起到了作为防震减灾工作和活动的基础的作用，但是存在一定的局限性，尤其是地震短期预报和临震预报成功率还比较低，对多数地震还不能作出准确的预报，所以，加强地震监测预报的科学技术研究在防震减灾工作中具有特殊的意义。

同时，为提高地震应急抢险的效率，尽早尽快尽可能多地抢救出被压埋人员，减少死亡率研究适用的地震应急救助技术和装备十分必要。

因此，防震减灾法第5条和第27条分别规定，国家对加强地震监测预报、地震应急救助技术和装备等等方面的科学技术研究和开发采取鼓励、扶持的政策，体现了防震减灾必须依靠科技进步的原则。

　　三、加强政府的领导原则和政府职能部门分工负责的原则

　　在传统的计划经济体制下，防震减灾工作和活动基本上是由政府统包统揽的。

政府有关职能部门主要是通过行政管理的手段和政策的手段来解决防震减灾领域中出现的各种问题。

在社会主义市场经济条件下，防震减灾作为一项社会公益事业必须加强政府的领导，这是政府的一项法定职责。

与传统计划经济体制下政府职能部门在防震减灾工作和活动管理中的作用不一样的是，政府职能部门是通过法律手段，依照法律所规定的职权和职责从事防震减灾工作。

政府职能部门所实施的任何超越法律规定或者是不履行法律所规定的职权和职责的行为都是不合法的，必须予以纠正。

防震减灾法第6条确立了政府在防震减灾中的基本法律地位，即各级人民政府应当加强对防震减灾工作的领导，组织有关部门采取措施，做好防震减灾工作。

同时，防震减灾法第7条还对政府有关职能部门提出按照职责分工，各负其责，密切配合的要求。

上述这些规定从法律的角度保证了政府对防震减灾工作和活动的领导作用和政府职能部门作用的发挥。

　　四、社会公众积极参与原则

　　防震减灾作为一项社会公益事业，与每个公民的切身利益紧密相关，同时，防震减灾又是一项由公民直接参与的活动，公民的行为与减灾效果有密切的关系。

所以，除了政府部门在防震减灾中具有义不容辞的管理职责之外，公民都应该具有参与防震减灾活动的法律义务。

防震减灾法在第8条、第14条、第16条、第23条、第25条、第39条和第40条对公民在防震减灾中的权利与义务都作了明确规定，主要内容一是确立了社会公众有积极参与防震减灾活动、服从政府部门管理的法律义务；

二是对组织和公民规定了若干禁止性法律义务，如任何单位和个人不得危害地震监测设施和地震观测环境等等。

第五讲防震减灾的基本法律制度

　　《中华人民共和国防震减灾法》根据防震减灾工作方针和防震减灾基本法律原则的精神，围绕着防震减灾工作和活动中已经形成制度的一些比较成功的经验和做法，设定了一系列法律规范。

这些防震减灾的基本法律制度是以防震减灾工作和活动的客观性和科学性为基础的。

为了保证这些基本法律制度得到实现，防震减灾法确立了政府部门和社会公众在实现这些基本法律制度方面应当承担的职责和义务。

　　防震减灾法主要确立了地震重点监视防御区制度、地震预报统一发布制度、地震安全性评价制度、地震灾害保险制度、破坏性地震应急预案制定和备案制度、震情和灾情速报和公告制度、地震灾害调查评估制度、紧急应急措施制度和紧急征用制度等等。

　　一、地震重点监视防御区制度

　　防震减灾法在第11条、第20条和第24条对地震重点监视防御区的确定权限、程序，地震重点监视防御区在防震减灾中的主要任务作了明确规定，包括加强地震监测预报工作，对建筑物、构筑物采取必要的抗震加固措施，抗震救灾资金和物资的储备等。

这些规定目的在于体现“突出重点、兼顾一般”的原则，将地震重点监视防御区的防震减灾工作和活动作为我国防震减灾工作和活动的重点予以高度重视。

　　二、地震预报统一发布制度

　　防震减灾法在第16条规定了地震预报实行统一发布制度，建立这一制度的目的一是加强发布地震预报的权威性，为防震减灾服务；

二是可以防止地震谣言的肆意传播，避免不实的地震发生信息的传播给正常社会秩序造成破坏。

　　三、地震安全性评价制度

　　地震安全性评价是对工程场地所进行的地震烈度复核、地震危险性分析、设计地震动参数确定、地震小区划、场址及周围地震地质稳定性评价、场地震害预测等工作，是工程性抗震设防措施的重要内容。

防震减灾法对重大建设工程和可能发生严重次生灾害的建设工程、核电站和核设施建设工程等要求必须进行地震

　　安全性评价，并根据经过审定的地震安全性评价结果，确定抗震设防要求，进行抗震设防。

第18条第1款规定，由国务院地震行政主管部门负责对地震安全性评价结果的审定工作。

这是防震减灾法对上述重要建设工程的抗震设防所提出的特殊要求，目的在于确保重要建设工程的抗御地震灾害的能力。

　　四、地震灾害保险制度

　　地震灾害的成灾面和成灾数量巨大，一旦成灾，人民生命和财产会受到严重损失。

为了增强公民在震后的自救能力，防震减灾法在第25条规定：

“国家鼓励单位和个人参加地震灾害保险”。

从法律上确立了国家发展地震灾害保险的政策。

　　五、破坏性地震应急预案制定和备案制度

　　防震减灾法第26条规定，应该制定“国家破坏性地震应急预案”、“国务院有关部门的破坏性地震应急预案”、“县级以上行政区域的破坏性地震应急预案”，并明确了预案应包括的主要内容、制定权限、批准和备案程序等。

建立这一制度的目的是，确保政府和社会能高效、有序地做好地震应急抢险救灾工作，防止次生灾害的发生或者扩大，迅速恢复社会正常生产和生活秩序，最大限度地减少地震灾害造成的人员伤亡和减轻经济损失。

　　六、震情和灾情速报和公告制度

　　震情和灾情是地震应急和震后救灾中，政府有关职能部门采取各种应急和救灾措施以及组织社会公众参与应急和救灾活动的依据，因此，能否及时、准确地掌握震情和灾情事关地震应急和地震救灾的效率。

防震减灾法第31条第1款对于震情和灾情的报告制度以及向社会发布制度作了明确地规定，这就为地震应急和地震救灾提供了最基本的决策信息依据。

　　七、地震灾害调查评估制度

　　地震灾害损失的实际情况对于地震灾区的震后救灾和重建具有重要的指导作用。

因此，地震灾害损失的结果必须由权威的政府部门作出评估。

否则，对于地震灾区的救援措施就可能发生各种矛盾和问题。

防震减灾法第31条第2款确定了地震灾害调查评估只能由国务院地震行政主管部门或者地震灾区的省、自治区、直辖市人民政府负责管理地震工作的部门或者机构进行。

这一规定，从制度上保证了地震灾害损失结果评估的客观性、科学性和权威性，避免了盲目评估、重复评估以及不真实评估给地震

救灾与重建工作造成的混乱和麻烦。

　　八、紧急应急措施制度

　　地震应急的紧迫性和集中性要求政府在地震应急时期必须具有高度集中的行政管理权力，这种高度集中的紧急行政权力是以限制公民的权利和要求公民承担义务为前，同时又要符合依法治国的要求。

防震减灾法第32条肯定了紧急应急措施制度的合法性，并对政府可以行使的紧急行政权力作了法律上的明确规定。

　　九、紧急征用制度

　　征用制度是国家行政机关对于行政管理相对人采取的一种行政措施，它是为了保证某种公益目的或者是行政管理目标的实现，由国家行政机关对行政管理相对人实施的提供自己的物资为国家行政机关使用的行政措施。

在地震应急时期，因应急和救灾之需，人民政府可以征用行政管理相对人的物资，这是符合征用制度实施的法定条件的。

防震减灾法第38条肯定了地震救灾需要作为实施行政征用制度的一个法定条件，并且还规定了相应的征用补偿制度，既保证了人民政府有效地组织社会力量参与救灾，又较好地保证了行政管理相对人的合法权益。

　　防震减灾法所确立的上述几项基本法律制度，是防震减灾工作和活动的基础和核心内容，也是制定相关防震减灾法规、规章的前提，防震减灾法律体系正是建立上述各项基本法律制度之上来为防震减灾工作和活动的规范化和制度化服务的。

第六讲政府部门在防震减灾工作中的职责分工

　　《中华人民共和国防震减灾法》第7条规定：

“在国务院的领导下，国务院地震行政主管部门、经济综合主管部门、建设行政主管部门、民政部门以及其他有关部门，按照职责分工，各负其责，密切配合，共同做好防震减灾工作”。

“县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构和其他有关部门在本级人民政府的领导下，按照职责分工，各负其责，密切配合，共同做好本行政区域内的防震减灾工作”。

　　防震减灾法突出了国务院和县级以上地方各级人民政府在防震减灾工作中的领导地位。

并根据我国防震减灾工作的实际情况，对有关政府职能部门的职责分工作了明确的法律规定。

在众多的负有防震减灾管理职责的政府行政部门中，地震行政主管部门、经济综合主管部门、建设行政主管部门、民政部门等在防震减灾工作管理中具有重要的作用，其中，地震行政主管部门在防震减灾工作的管理中处于举足轻重的地位。

这些政府行政管理部门按照防震减灾法各章所规定的具体职权，分工负责，同时

必须密切配合，在各级人民政府的统一领导下，共同搞好防震减灾工作。

　　根据防震减灾法的规定，地震行政主管部门在防震减灾工作管理中的职责和职权涉及到：

国务院地震行政主管部门负责制定全国地震监测预报方案，并组织实施；

省、自治区、直辖市人民政府负责管理地震工作的部门，根据全国地震监测预报方案，负责制定本行政区域内的地震监测预报方案并组织实施；

国务院地震行政主管部门根据地震活动趋势，提出确定地震重点监视防御区的意见，报国务院批准；

地震重点监视防御区的县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构，应当加强地震监测工作，制定短期与临震预报方案，建立震情跟踪会商制度，提高地震监测预报能力；

　　国务院地震行政主管部门和县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构，应当加强对地震活动与地震前兆的信息检测、传递、分析、处理和对可能发生地震的地点、时间和震级的预测；

国务院地震行政主管部门负责制定地震烈度区划图或者地震动参数区划图，并负责对地震安全性评价结果的审定工作；

国务院地震行政主管部门和县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构，会同同级有关部门编制防震减灾规划，报本级人民政府批准后实施；

国务院地震行政主管部门会同国务院有关部门制定国家破坏性地震应急预案，报国务院批准，可能发生破坏性地震地区的县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构，应当会同有关部门参照国家破坏性地震应急预案，制定本行政区域内的破坏性地震应急预案，报本级人民政府批准；

造成特大损失的严重破坏性地震发生后，国务院应当成立抗震救灾指挥机构，国务院抗震救灾指挥机构的办事机构，设在国务院地震行政主管部门；

对于违反防震减灾法的规定，新建、扩建、改建建设工程，对地震监测设施或者地震观测环境造成危害，又未依法事先征得同意并采取相应措施的，破坏典型地震遗址、遗迹的国务院地震行政主管部门或者县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构，责令停止违法行为，恢复原状或者采取其他补救措施，情节严重的，可以处五千元以上十万元以下的罚款；

对于违反防震减灾法的规定，有关建设单位不进行地震安全性评价的，或者不按照根据地震安全性评价结果确定的抗震设防要求进行