史鉴篇讲座中国古代政治制度的变化与选官制度的发展Word格式文档下载.docx
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保管制度，从而使政务的操作具有规定性和严格性。
国家的官吏，主要是受过法律和文
书训练的文法吏。
在政治体制上，秦和汉初在中央政府中，皇家事务和国家事务没有分开。
在汉代九
卿中间，太常、光禄勋、卫尉、太仆、宗正等都是掌管皇帝或者皇家事务的。
在政府机关
中，有的是管皇家事务，有的管国家事务，有的则混为一体。
国家还保持着古老的家国
不分、家国一体的传统和形式。
从人们的观念上说，天下就是皇帝的天下。
另外一个方
面，当时皇权本身，还是要依托当时最有势力的集团或阶层进行统治。
西汉初年依托的
是功臣集团，西汉末年依托的是外戚集团，东汉到魏晋，是世家大族和士族门阀。
皇帝
总是要依靠他们来进行统治，让他们担任宰相和高级官吏。
在行政的运作上，西汉初年，皇帝主要依靠丞相处理国事。
由丞相提出奏请，皇帝
批准，下诏实行。
随着社会经济的发展，中央需要处理的问题越来越多，而且有许多不
是按照原来的制度就能解决的。
皇帝需要亲自处理的政务和文书越来越多。
汉武帝时，
出现所谓中朝官，就是在官员中找一些人做皇帝的顾问，另外，成立相当于皇帝秘书处
性质的尚书。
东汉时尚书权力越来越大，尚书机构称台。
到了魏晋，正式成为宰相机构。
这是政务范围扩大以及决策、行政逐步合理化的过程。
汉朝初年那种家国不分，仅依靠
丞相简单处理政务的办法发生了变化。
尚书成为宰相机构以后，社会事务不断地变化，
很多事情还是需要皇帝来处理，特别是很多尚书的奏章需要皇帝批准。
为保证质量和
效率，出现更高档次的秘书、咨询机构：
门下和中书。
门下和中书主要是帮助皇帝审批
决策。
政府机构在政务运行和处理过程中，层次增加了。
从东汉至魏晋，官僚政治制度的发展进入一个特殊的阶段。
随着社会经济的发展，
豪强大族势力有了很大的发展，逐步控制了从中央到地方的大权。
他们世代担任地方
佐官，在中央四世三公、外戚专权。
这些都是豪强大族在发展过程中利用原有制度实现
的，并没有形成制度，更没有取得法律上的认可。
西晋时，九品中正制为豪强所利用，形成门阀政治。
它跟古代封建贵族政治不一
样。
封建贵族政治来源于氏族贵族转化为国家贵族，是基于一种宗法血缘关系。
而门阀
政治则来源于豪强士族形成了稳定的、强大的经济势力和政治势力，逐步控制政治，世
世代代做官，成为门阀。
门阀政治实际上仍然是官僚政治的变形。
尽管门第逐步成为了
做官的前提条件，但构成门第、门阀等级的最基本因素还是当朝和累世担任高官。
南北朝时期，随着北方的统一和南北政治形势的稳定，社会经济重新走上了恢复
和发展的道路。
江南士族、山东士族和关陇贵族先后开始衰落。
这些变化也反映在国家
体制的变化上。
这个变化的最后完成是在隋朝。
（二）隋和唐初的政治制度
隋唐处于中国中古社会转型期，也是经济社会大发展时期。
盛唐时期，人均粮食达
到７０
００斤。
唐朝所以能够出现那样一个辉煌时期，就是建立在这样一个丰厚的物质基础
之上。
隋唐以后，土地所有权转移相对加速。
农产品商品化在唐朝逐渐有了发展，工商
业和城市也有了很大发展，整个社会面貌和社会生活发生许多变化。
这种变化在盛唐
时期，或者说是开元、天宝时期表现出来，但其起点更早，是南北朝以来社会经济发展
的结果。
适应这种发展，隋唐以来在政治制度和选官制度方面，有很多积极的创新的东西。
而宋朝以后，有的制度就处在一种维持状态。
所以了解隋唐历史，会给我们许多启发。
隋朝摆脱家国一体的国家体制。
在整个政府机构中，皇家事务和国家事务已经完
全分开。
同时原来作为皇帝秘书咨询机构的中书省、门下省移到皇宫外，成为国家政权
机关。
在皇宫外，形成由中书省、门下省和尚书省组成的决策、审议和行政机关，一般称
为“三省制”或“三省体制”。
随着三省体制的建立，皇帝在国家中的地位也发生了变化，成为国家最高领导人。
隋炀帝在修建东都洛阳的诏令中说：
乃一人以主天下也。
这和
“是知非天下以奉一人，”
高祖天下”“夫朝廷者，
西汉初年的“天下者，，高皇帝之朝廷也”有很大不同，从观念上
讲是一个很大的变化。
中国历史上有两个皇帝最辛苦，秦始皇和隋文帝。
秦始皇不管大事小事，都要亲自
决定。
秦朝时文书写在竹简或木简上，秦始皇给自己规定，每天一定要读１２０斤的竹简
或木简的公文，不达到这个数字，就不休息。
隋文帝时期，社会事务更多，尚书省和各部
门向皇帝的报告大量增加，甚至营造细小之事，出给轻微之物，也要向他报告。
他只好
早起晚睡。
儒生侯生、卢生说秦始皇“贪于权势
”，唐太宗则说隋文帝不肯信任臣下。
这
有一些道理，但也不完全是。
不论是秦始皇还是隋文帝，他们都是不得已而为之。
比较
这两个皇帝，有很多相同之处。
第一，他们都是统一全国的皇帝。
秦始皇是第一次，隋文
帝是第三次。
西晋的统一，规模很小，跟这两次不能比。
第二，秦始皇时刚刚建立皇帝制
度，而隋文帝时刚刚完成或是正在完成政治体制转变。
秦始皇时各种制度都处在草创
阶段，没有建立起正常的政务运行机制。
即使建立起来一些制度，也还需要磨合，比方
说丞相制度，汉朝的皇帝就没他那么忙，就已经开始能够利用丞相制度。
后来又设立尚
书，通过制度变化，使政务运行更加合理。
而隋文帝是处在三省制度刚刚建立的时候，
政务的审批机制还不完善，只好亲自动手。
他的儿子隋炀帝在门下省设立“给事郎”，负
责审读尚书省的奏案，这个问题就解决了。
从隋文帝到隋炀帝三省体制逐步完善，形成
了一种分层决策的政务运行机制。
具体事务由负责事务的各个部门提出处理意见，报
尚书省各有关部门。
尚书省对政务提出处理意见，报门下省审核。
门下省给事郎审读
后，门下省的首长侍中做出决定，小的事情报告给皇帝知道，即“上闻”；
大的事情，呈报
给皇帝批准。
门下省对一般小事情有事实上的决定权。
皇帝具有最后决定权和否决权。
政务根据政事的性质、大小，由各个不同层次决定。
唐朝政治机构基本跟隋朝一样。
唐朝的宰相由三省长官及其他皇帝指定参与政
事、参与机密的大臣组成。
中书省主要起草法令，帮助皇帝决策；
门下省不仅要审核中
书省起草的诏令，而且要审议尚书省给皇帝的报告；
尚书省掌行政，但不是严格意义上
的最高行政机关，因为其行政权不完整。
尚书省下设六部，每个部有四个司。
九寺是一
些具体事务机关。
三监也是一些具体职能部门。
国子监是管学校的，少府监是管手工业
的，将作监管建筑。
御史台和中书省、门下省、尚书省并列，是一个独立机构，是国家监
察机关。
这和秦汉以来监察制度不一样。
秦汉的监察由御史大夫负责，而御史大夫是副
丞相。
秦汉的监察是行政监察，而不是国家监察。
御史台成为独立的国家监察机关是从
南北朝开始，但是当时权力时大时小，不很完善。
从唐朝开始，就发展完善起来。
唐朝的决策也分成几个层次，大事情由皇帝和宰相商量决定，这是国家的最高决
策，有时候还增加一些其他官员。
第二层决策是政事堂，即是宰相会议。
唐朝的宰相跟
以前以后的宰相都不一样。
从秦汉到南北朝，宰相是最高行政首长，同时负有一部分决
策任务。
而唐朝宰相主要进行决策，在政事堂议决“军国之务”。
第三层由尚书省作出决
定，由门下省审核，大事要由皇帝批准，一般政事由门下省决定。
第四层，由九寺三监来
宰相上午在政事堂商讨国家大事，下午回本部门办公。
政事堂讨论的很多决定，
由中书省和门下省通过一定程序报告皇帝，起草诏令来付诸实施。
这一套政府机构和决策系统，隋朝就已经形成，到了唐朝进一步完善。
贞观四年唐
太宗与大臣谈到隋文帝不肯信任百司，每事皆自决断时说：
以天下之广，
“朕意则不然。
四海之众，千端万绪，”的思想出自《易经》，《周易·
系辞上》有
须合变通。
“变通”“变通配
四时”，系辞下》有变则通，通则久”。
是《周易》中的一个重
《周易·
“穷则变，“以变得通”
要思想。
但是在周易中“变通”和“穷则变，变则通”还没有联系起来。
唐初孔颖达对“变
通”作了新的解释：
是变中最大也。
唐太宗正是在这个意义上使用
“谓四时以变得通，”
“变通”。
唐太宗认为，天下情况是很复杂的，任何决定都需要符合变化的情况。
这是一
个总的指导思想。
在唐朝，思想影响很大，
“变通”而且成为后来政治改革中一个强有力
的思想武器。
那么如何？
“皆委百司商量，宰相筹画，于事稳便，
“合于变通”唐太宗说：
方
可奏行。
”就是碰到事情，“百司商量”，具体事务由九寺三监来商量，一般政务由尚书省
六部来商量。
以后，由政事堂讨论决定，这样“于事
“百司商量”上报到门下省和政事堂，
稳便，方可奏行”。
唐太宗的这一段话从理论上对当时政治运行做了一个很好的总结和说明。
特别值
得注意的是，唐太宗认为政事无大小，
断十事，五条不中”“乖谬既多，”
“日，不亡何待！
把政务处理中间的错误和国家的兴亡直接联系起来。
一件事两件事好像不是什么问
题，但是“以日继月，乃至累年
”，积累下来以后就不得了。
皇帝应该广任贤良，高居深
视，法令严肃。
应该调动大臣们的积极性，调动各个机关的积极性，严格法令，使得政务
处理中间错误减少。
他还说：
必须执奏，”
“若诏敕颁下有未稳便者，不得顺旨便即施行。
即使诏敕已经颁布，如果有不合适之处，也要执奏，不能因为是皇帝的诏令就必须照样
执行。
前面所引的这一段话，出自《贞观政要》卷一。
日本有学者说，《贞观政要》是当代主
管阶层最需要研究的一本“领导学”著作。
《贞观政要》作为“贞观之治”的一个比较原始
的记录，包含了丰富的内容。
贞观年间君臣努力学习古代经典和历史，通过他们对古代
传统文化中政治理论精华的吸收，结合历史上的经验教训和当时的现实情况，在理论
上有许多创造，把中国古代政治学说提到一个新的高度。
贞观年间创造出来的理论以
及实行的政策措施，非常实际，非常具有可操作性。
唐以后，《贞观政要》就成为历代帝
王和士大夫的一本政治教科书。
不仅在中国，在韩国、在日本也是这样。
唐朝政治制度中最大的特点就是制定了一整套制度来保证政府机构的正常运转：
第一，制定有关法令，对各个部门组织机构、职责范围和编制作了明确规定。
第二，规定公文处理程序和限制办事天数，并设立专门官员负责监督检查。
一件公
文到一个部门，由负责收发和监督检查的官员注明日期，并且注明几天之内完成。
事情
办完后，又由该官员进行审核，首先是不是按期完成，其次是处理是不是符合法令。
超
过天数多的，要追究刑事责任。
规定公文处理程序和办事天数对提高行政效率非常重
要。
第三，按照在政务处理过程中地位和作用的不同，把官吏分为长官、通判官、判官
和主典四等。
主典是对文案进行一些先期准备工作，把有关档案都调齐，而且提出初步
处理意见。
这在很多部门是由一些还不是官的吏来负责。
判官是经办的官员，是要帮助
长官做最后决定的。
通判官一般指副长官。
长官们做最后决定。
在政务处理过程中地
位和作用不同，发生差错所负责任也不一样。
现在是首长负责制，就是追究首长责任。
当时是追究负主要责任的人，就是问题出在哪一级，就由哪一级负主要责任。
第四，对官吏失职、违法乱纪、贪赃枉法从法律上规定具体处分办法。
特别是对于
贪污，在唐朝整个法律中都是很重视的。
在《唐律》中，有关贪污受贿的条文一共有１４
条。
不仅对贪污受贿官员追究刑事责任，而且对主管官员家人在管内收取贿赂，或向别
人索要财物，也一样处以刑罚。
第五，加强对政务运转过程中各个部门及有关官吏的监察。
监察是多层次的。
各个
部门专门负责检查的官员，要负责监察。
另外，御史台也要负责监察。
唐初的这些制度，尽管到后来还有很多变化，但它规划了以后政治制度的一个基
本框架和运行模式。
其基本内容是政府机构按职能分工而不断调整、政务处理的程式
化、四等官制的确立（四等官，只是《唐律》的提法，以后就没见这一提法，但长官、通判
官、判官、主典这样一个模式是没有变化的）、吏系统的完善、各种制度和法令的规范。
从隋朝开始，在官员之外建立了一个吏系统。
一些文书工作、档案工作都是由吏来承
担。
吏尽管不是官，但是都具有一定的文化素养。
这些制度从唐朝开始，以后各朝代都
没有大变化。
唐朝初年的制度奠定了唐朝到清朝政治制度的基础。
（三）唐宋以后官僚政治制度的变化
唐朝初年的制度建立在小农占据社会大多数人口的基础之上，社会经济还处在恢
复阶段，社会事务也不太多。
三省制本身有合理之处，但对政府职责规定很具体，缺少
弹性。
随着社会的变化，随着经济的发展，出现了很多新问题，超出了原有各个部门的
职责范围，在原有的法律中也找不到相关规定。
因此，从高宗、武则天以后，唐朝的政治
法律制度就处在一个不断调整变化的过程中。
其中一个很重要的变化，就是临时设立
使职，派一些人担任临时职务，处理新出现的各种问题。
而这些职务，后来慢慢也就成
为常设。
另外一个，就是宰相、中书省、门下省等机构也逐步发生变化，就是宰相机构逐
步变成一个兼管行政的机构。
宋朝政治制度最大的一个变化，就是宰相权力进一步分化，成立了枢密院。
枢密院
是军事指挥机关，同时也具有过去兵部的某些职能。
成立一个独立的军事指挥机关，这
在以前是没有的，在中国政治制度史，乃至于在世界政治制度史上是一件大事。
秦汉尽
管有太尉掌军事，但跟枢密院不一样。
宋朝财权也分了出来，成立了三司。
金元作为少数民族政权有其特殊性，就不细说了。
元朝有一件事情值得提出来，就
是行中书省，也就是行省的设立。
现在的省，是从元朝开始的，当时全称是行中书省。
中
央有中书省，是最高政权机关，各省设立行中书省，是各个省的最高军政机关。
汉、唐一
直到宋，都希望在县、州郡之上再设立一级行政机构。
因为随着国土开发，人口增长，经
济发展，州、县两级已经难以控制。
但是由于害怕尾大不掉，害怕地方权力过大，都没有
敢于迈出这一步。
到了元朝，才终于成为现实。
但是明朝又有所后退，保留行省编制和
区划，但机构分开，民政、军政、财政都是独立的，而且都直属中央。
清朝，巡抚、总督成
为军政首长以后，省一级才有真正的最高首长。
明朝政治制度最大的一个特点就是取消丞相。
一般认为明朝皇权太大，其实，是其
权力更加分散，分层管理有进一步发展。
总的来说，唐宋以后，官僚政治制度的发展有这样一些趋势：
一是行政权的扩大和分化。
特别是六部的行政权越来越大。
唐朝六部没有直接的
发令权，到了明清，六部就有了直接发令权。
它所管辖的范围也扩大了许多。
而宰相的
很多权力，下放到行政部门。
明太祖所以能够取消宰相，就是因为行政权扩大以后，宰
相所要决定的事情跟皇帝所要决定的事情差不多。
取消宰相，从政治制度发展上是很
自然的。
二是中央决策、立法群体的扩大和决策立法的制度化。
汉朝也有廷议，是皇帝临时
召集的，人员和时间不固定，决定的事情仅供皇帝参考，不是一个法定程序。
唐朝宰相
在政事堂议决政事，这是一个法定程序。
到了宋朝，宰相以外还有执政，就是副宰相，这
个人数比唐朝要多。
宋朝是由宰相和执政议决大政。
到了明朝，实行朝议制度，这是沿
政事堂和宰相执政议决朝政的路子走。
参加朝议的人数，进一步扩大，是决策中不可缺
少的程序。
所以说唐宋以后，尽管皇帝的权力好像更加集中，但是由于行政权的扩大，
皇帝本身要管的事情其实并没有那么多。
在决策中，他虽然是最高负责人，但也都是建
立在集体讨论议决的基础上。
学者对唐宋以后皇权是加强还是削弱，有不同意见。
依我
看，表面上是加强，实际上是削弱。
三是在行政权力扩大的同时，国家对行政的监察也随之加强。
四是地方政府职能的转变。
在中国古代，地方政府的基本职能主要是控制农民和
土地，保证国家的税源与兵源；
维持社会治安，实现社会保障和生产保障，并且进行教
化，以维持社会的稳定与发展。
这些职能从秦汉到明清基本没有变化，变化的主要是对
农民的政策。
西汉初年，农村小农人口为主，控制和保护小农是地方政府的基本职能，
要防止小农分化。
唐宋以后，土地集中已经达到相当高的程度，大部分土地都集中在地
主手里面。
国家一方面要控制小农，同时要协调地主、农民和国家关系。
另外在社会职
能方面，秦汉以后，地方政府很多事情都要直接管。
唐宋以后，很多事情地方政府不直
接管了，往往是由政府出面号召而由民间操办。
比方赈灾，修水利，有些由官督民办，有
些由地方上或者宗族来办。
地方政府主要从事各项政务，政府成为纯粹的政务机关。
对于中国古代政治制度，有几点认识：
一是政治制度发展变化的主要原因，是社会经济的发展。
各种事务日益增加，原有
的机关已经不能适应这种需要，这时候就需要设立新的机关，这是政治制度变化最根
本的原因。
有些学者把内廷、外廷，决策、执行这样一些矛盾以及皇帝跟宰相、官僚之间
的矛盾，作为古代政治制度发展的主要原因。
我不同意这样一些看法。
这些政治斗争对
政治制度的变化，可以起一些推动作用。
有些制度迟早是要变，但因为政治斗争需要，
可能提前或推迟出台，也就是起一种加速或延缓的作用。
而制度的变化是不以人的意
志为转移的。
当然制度变得好不好，又受到制定制度人的素质的影响。
二是政治制度的发展走势是决策行政的合理化、分层决策的发展和行政权的不断
扩大。
它的目标是要不断扩大政府部门职责的弹性，以提高政府的工作效率，更好地应
对日益复杂的社会问题和各种经济政治军事问题。
三是从历史上看，政治制度的调整不是一帆风顺的。
首先是任何政治体制变化，都
会受到旧的体制下既得利益者的反对。
各个利益集团有的反对，有的支持。
比方说，北
魏实行三长制，就是一个鲜明的例证。
其次是祖宗之法的影响，或者说传统思想的影
响。
王安石变法的反对者就提出“祖宗之法不可变也”。
再次是即使在不存在任何阻力
的情况下，也需要有一个认识过程。
在这个过程中，人的因素有很大作用。
我们经常看
到，有的制度好，比较切合实际，能够顺利实行。
有的则不太好。
这决定于制定制度的官
员对现实是否有广泛和深刻的了解以及他们的素质，如马克思主义的理论水平、历史
知识与思维方式以及基层实践经验等。
任何重大的理论问题，如果没有高的马克思主
义水平、广博的历史知识、基本的文化知识，以及对现实情况的深刻了解，是不可能很
好解决的。
制度的制定也包含了大量的理论问题，制定者如果没有以上的素质，也是很
难制定出切合实际的推动社会发展的制度。
从历史上看也是这样。
唐朝为什么很多制
度比较好，这和唐朝初年官吏的素质有很大关系。
而唐朝初年官吏素质的形成，是有它
特定历史条件的。
不是我们正常的选官和培养官吏的问题。
但是从中间也可以得到一
些启发。
最后，还要看条件是否全部成熟。
从刚刚出现变革的需要，开始提出变革的设
想，到条件成熟并实现变革，是一个很长的过程。
四是制度不是万能的。
有些制度颁布以后，由于理念上的不同，素质上的差异，实
行的结果也会出现很大的差异。
唐太宗就注意到这个问题。
他认为一要破除私心，二要
有责任心，要从国家兴亡的高度来看待这个问题。
另外，不同的集团，不同的利益的代
表者，还可能利用原有制度来达到他们自己的目的。
像九品中正制、察举、辟举，都有过
这种历史遭遇。
二、中国古代选官制度的发展
官员的选拔任用是随着社会的发展、政治制度的变化而不断发展的。
古代选官制
度包括官员的培养、选拔、任用，官员的考核、管理和卸任后的重新任用两个主要方面。
官员的选用西汉时有时称为选举。
但是把官员的选任制度称为选举，则是在唐朝
以后。
秦汉的选官主要是几个系统。
一个是郎官，郎官由两部分人组成，高级官吏子弟
可以送到朝廷做郎，“郎
”既服一些勤务，同时也是见习官僚。
还有“赀选
”，有十万钱家
产而又不是商人的，可以候选为郎。
做了郎以后也可以做官。
另一个是“辟举
”，主要是
一些下属的官吏，比方说中央丞相、太尉的属官，可以由他自己来辟举。
地方的长官由
中央任免，下面的佐官，如郡的功曹、州的主簿由长官来辟举。
一般的平民可以通过辟
举这一途径进入官僚系统。
汉武帝时期，有两个重大举措。
一是开始实行察举制度。
察举制度分两种：
一种是
特科，由皇帝临时下诏举行。
一些杰出人才往往可以通过特科脱颖而出。
一种是常科，
主要是察举孝廉，是由地方举荐。
常科孝廉一开始不需要考试，到东汉以后才需要考
试。
二是设立太学，有博士、博士弟子，这可以说是中国最早的官立大学。
太学生学成以
后，也可以做官。
东汉以后，豪强大族已经成为势力，在地方经济上占主导地位，地方的
政权也就逐步地由他们控制。
辟举、察举慢慢地都和门第挂钩，逐步成为豪强大族的一
种工具。
东汉末年，曹操提出“治平尚德行，有事赏功能
”的选官原则，就是乱世用人可以不
拘其德行，只要有才能就行，到了治世就必须要有德行。
这个话实际上是有片面性的。
光有德行，是办不了事的。
曹操的儿子曹丕建立魏国，实行九品中正制，即九品官人法。
由中央官任中正，察访本郡士人，评为九品，作为吏部选任官员的依据。
魏时九品官人
之法是按人才优劣以定品第，与门第无关。
这与“唯才是举
”是相通的。
但是，发展到西
晋，随着豪强大族势力的恢复和发展，中正官为他们所把持，成为他们世代担任高官、
垄断政权的工具。
南北朝时期，随着豪强士族的衰落，军功、才学等原则逐步被提出来。
南齐末年萧
衍提出“唯才是举”。
西魏苏绰提出选举要“不限资荫”。
隋朝建立后，在选官制度上迈出了几大步：
第一，正式废除九品中正制。
其意义就是选官不限资荫，不看门第。
只要有才能，就
能做官。
在隋文帝、隋炀帝一些诏令中间，明确提出才学标准。
第二，创立科
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