用地审批与耕地保护Word文档下载推荐.docx

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大家知道，无论搞什么建设，都首先涉及到规划的问题，规划有很多种，有城市建设规划，有土地利用总体规划，有新农村建设规划,有工程详细规划等等，但涉及土地管理的重要规划就是土地利用总体规划，土地利用总体规划是土地利用和土地管理的“龙头”。

1、土地利用总体规划的内涵

土地利用总体规划，是在一定区域内，根据国家经济社会可持续发展的要求和当地自然、经济和社会条件，对土地的开发、利用、整治、保护在时间上和空间上所作的总体布局和战略安排。

土地利用总体规划是统筹城乡发展、协调各业用地的主要依据，是调控用地总量、结构和布局的主要手段，也是支持社会主义新农村建设的基础工作。

2、土地利用总体规划的作用

土地利用规划的任务是在一定时期内，对土地利用进行控制、协调和监督，对土地利用结构和土地用途进行合理配置，为国民经济建设服务，为创造良好的土地生态环境服务，为促进社会经济可持续发展服务。

规划具有权威性，任何项目建设必须符合土地利用总体规划。

3、土地利用总体规划的编制

（1）规划体系。

土地利用总体规划分为国家、省、市、县、和乡镇五级。

国家、省级规划是宏观性、战略性、规划，县级、乡镇级规划是具体实时性、操作性规划，市级规划是宏观性与实施性之间的过渡性规划。

《全国土地利用总体规划纲要》（2006－2020年）已于2008年10月正式发布，《安徽省土地利用总体规划大纲》（2006－2020年）也已获得批准，《六安市土地利用总体规划》（2006－2020年）已获批准实施，各县区的《大纲》也已通过省级评审，规划正在审查阶段。

（2）指标体系。

《全国土地利用总体规划纲要》提出土地调控指标包括总量指标、增量指标和效率指标三大类，按指标性质分为约束性指标和预期性指标两类。

约束性指标是规划期内不得突破、必须实现的指标，预期性指标是规划期内应该努力实现的指标。

在15项指标中，耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、新增建设占用耕地规模、整理复垦开发补充耕地义务量和人均城镇工矿用地规模等６项指标为约束性指标，园地面积、林地面积、牧草地面积、建设用地总规模、城乡建设用地规模、城镇工矿用地规模、交通水利及其他用地规模、新增建设用地总量、新增建设占用农用地规模九项指标为预期性指标。

（3）建设用地空间管制。

重点是三界四区的划定。

城乡建设用地规模边界。

按照土地利用总体规划确定的城乡建设用地面积指标，划定城、镇、村、工矿建设用地边界。

城乡建设用地扩展边界。

为适应城乡建设发展的不确定性，在城乡建设用地规模边界之外划定城、镇、村、工矿建设规划期内可选择布局的范围边界。

扩展边界与规模边界可以重合。

禁止建设用地边界。

为保护自然资源、生态、环境、景观等特殊需要，划定规划期内需要禁止各项建设的空间范围边界。

建设用地边界划定后，规划范围内形成允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区4个区域：

允许建设区。

城乡建设用地规模边界所包含的范围，是规划期内新增城镇、工矿、村庄建设用地规划选址的区域，也是规划确定的城乡建设用地指标落实到空间上的预期用地区。

有条件建设区。

城乡建设用地规模边界之外、扩展边界以内的范围。

在不突破规划建设用地规模控制指标的前提下，区内土地可以用于规划建设用地区的布局调整。

区内土地符合规定的，可依程序办理建设用地审批手续，同时相应核减允许建设区用地规模。

有条件建设区的规模，原则上不超过新增建设用地规模的20%。

限制建设区。

辖区范围内除允许建设区、有条件建设区、禁止建设区外的其他区域。

禁止建设区。

禁止建设用地边界所包含的空间范围，是具有重要资源、生态、环境和历史文化价值，必须禁止各类建设开发的区域。

4、土地用途管制制度

要深刻领会土地利用总体规划在土地管理中的“龙头”作用，就需先理解好用途管制制度。

土地用途管制制度是指国家为保证土地资源的合理利用以及经济、社会和环境的协调发展，通过编制土地利用总体规划，划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，使土地的所有者、使用者严格按照国家确定的用途利用土地。

土地用途管制制度是目前世界上土地管理制度较为完善的国家和地区广泛采用的土地管理制度。

土地用途管制制度由一系列的具体制度和规范组成。

其中，土地按用途分类是实行用途管制的基础；

土地利用总体规划是实行用途管制的依据；

农用地转为建设用地必须预先进行审批是关键；

而保护农用地则是国家实行土地用途管制的目的，核心是切实保护耕地，保证耕地总量动态平衡，对基本农田实行特殊保护，防止耕地的破坏、闲置和荒芜，开发未利用地、进行土地的整理和复垦；

强化土地执法监督，严肃法律责任是实行土地用途管制的保障。

实行土地用途管制制度，可以严格控制建设用地总量，促进集约利用，提高资源配置效率，有利于建设用地市场的正常化和规范化；

可以严格控制农用地流向建设用地，有利于从根本上保护耕地。

同时，通过增设农用地转用审批环节，为土地利用总体规划的有效实施提供保证。

其社会目标是维护社会公共利益，保护耕地，控制建设用地；

限制不合理利用土地的行为，克服土地利用的负外部效应，提高土地利用率；

保护和改善生态环境，防止土地资源浪费和地力枯竭，实现土地资源的可持续利用。

土地利用总体规划是实行用途管制的依据，是用途管制的前提和基础。

但土地利用规划在我国起步较晚，起点较低，规划制定缺乏科学性、规划执行缺乏严肃性和现势性，相关规划与土地利用总体规划协调不够，一些地方对土地利用规划不重视，认为是一种摆设，认识不到规划的严肃性，进行建设不依据土地利用规划。

舒城县上一轮土地利用总体规划，尽管编制科学性不强，但近年来，我们一直在依据这个规划，一些建设项目，甚至是重点项目，因不符合土地利用总体规划，占用基本农田，而不能上马。

这说明规划具有权威性，一旦批准，必须执行。

（二）土地利用计划

《土地管理法》第24条规定，“各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。

”这就赋予了土地利用计划的法律地位，同时规定了各级政府进行土地利用计划管理的责任。

土地利用计划管理就是国家通过编制计划和下达控制指标，对土地资源的开发、利用、整治和保护进行统筹安排，宏观地指导和约束人们有计划地合理组织土地利用的一项行政调控措施。

土地利用计划管理的主要内容是确定各类用地的计划指标和调整土地利用结构的规模与速度，促进国民经济快速、持续和协调发展。

土地利用计划指标体系主要包括农用地转用、耕地计划指标、耕地保有量指标，土地开发整理计划指标等类型。

2004年以前,土地利用计划实行指导性管理,许多指标都在从指令性计划逐步转向市场，但2004年以来,土地利用计划却从指导性转向实行指令性管理,可见,土地利用计划的重要程度。

（三）建设项目用地预审

《土地管理法》和《建设项目用地预审管理办法》规定：

国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。

1、预审权限

需人民政府或有批准权的人民政府发展改革等部门审批的建设项目，由该人民政府的国土资源管理部门预审；

需核准和备案的项目，由与核准、备案机关同级的国土资源管理部门预审。

（关于项目审批、核准、备案，根据国务院关于投资体制改革的决定（国发［2004］20号，企业不使用政府投资建设的项目，不再实行审批制，其中重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准，其他项目无论规模大小，均改为备案制）

2、预审审查内容

①建设项目选址是否符合土地利用总体规划，是否符合国家供地政策和土地管理法律、法规规定的条件；

②建设项目用地规模是否符合有关建设用地指标的规定；

③建设项目占用耕地的，补充耕地初步方案是否可行；

④征地补偿费用和矿山项目土地复垦资金的拟安排情况；

⑤属《土地管理法》第二十六条规定情形，建设项目用地需修改土地利用总体规划的，规划的修改方案、规划修改对规划实施影响评估报告等是否符合法律、法规的规定。

二、用地审批

（一）用地报批分类和原则

1、报批分类

建设用地审查报批分为批次建设用地和单独选址建设项目用地两类。

批次建设用地是指在土地利用总体规划确定城市（含城镇，下同）、村庄、集镇建设用地规模范围内，需要进行建设的土地。

也称圈内用地。

单独选址建设项目用地是指能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目用地，在确实需要的情况下，在土地利用总体规划确定的城市、村庄、集镇建设用地规模范围外，需要进行建设的土地。

也称圈外用地。

2、报批原则

一是建设项目用地必须符合土地利用总体规划；

二是建设项目用地必须纳入年度土地利用计划；

三是建设项目用地占用耕地必须实行占用耕地补偿制度，依法履行耕地占补平衡义务；

四是征收农村集体土地，必须依法进行补偿，妥善安置被征地单位群众的生产和生活；

五是占用林地已经有权一级林业主管部门审核同意。

六是符合建设用地供应政策。

七是建设项目用地报批需要按照有关规定缴纳相关税费（如耕地占用税、耕地开垦费、征地管理费、水利建设基金、新增建设用地有偿使用费等）。

（二）审批权限

1、国务院审批权限

转用或征收基本农田；

征收耕地35公顷以上；

其他土地70公顷以上。

2、省级政府审批权限

征收土地70公顷以下，其中耕地35公顷以下；

使用国有未利用土地4公顷以上。

3、市级政府审批权限

征收土地外的农用地转用，主要是指使用农村集体土地。

4、县级政府审批权限

使用农村集体建设用地、未利用地，使用国有未利用土地4公顷以下。

（三）征地程序

1、征收土地概念

征收土地是国家因社会公共利益需要，依照法定程序强制将集体所有土地转为国有，并给被征地的农民集体和个人合理补偿和妥善安置的法律行为。

2、征地行为的特征

（1）统一性。

征地是国家行为，由政府代表国家统一行使。

征地主体一般是市、县人民政府，国土资源管理部门是政府行使征地权的职能部门，其他任何单位和个人均无征地权。

（2）控制性。

征地行为和范围受到严格控制，必须依照法定程序报国务院或省级人民政府批准。

（3）补偿性。

征地涉及集体土地所有权转移，农民的基本生产资料被占用，失去了基本的生活保障，因此必须依法对被征地农民集体和个人进行合理补偿和妥善安置。

省政府皖政【2009】132号文件公布了征地补偿标准，市政府六政【2010】号文件公布了集体土地青苗和房屋等附着物补偿标准。

（4）强制性。

征地是“国家为了公共利益需要”，在目前社会条件下，往往带有强制性。

前不久，国务院590号令《国有土地上房屋征收与补偿条例》。

新拆迁条例规定取消行政强制拆迁，被征收人超过规定期限不搬迁的，由政府向法院申请强制执行。

拆迁补偿价格不低于市场价；

征收补偿方案需开听证会征求公众意见。

3、征地报批程序

（1）征地情况调查。

在征地报批前，对拟征地村、组的土地的权属、地类、面积和地上附着物权属、种类、数量，以及被征土地的承包户的二轮土地承包合同面积、被征地时在册农业人口、年龄等进行实地调查，同时进行土地勘测定界，填写“征地情况调查确认表”；

征地、拆迁涉及到的农户在确认表上签名，以示对征地面积、地类、地上附着物的认可，被征地单位负责人签名、加盖集体经济组织公章。

（2）拟定征地、拆迁补偿标准和安置途径告之书并告知征地情况。

主要是拟定被征土地的各地类前三年平均年产值，土地补偿和安置补助倍数，各类房屋及地上附着物的补偿标准，对被征地农民失去土地后拟采取的安置办法，被征地社会保障的参保对象、参保项目、保险标准、保险费用筹集办法等以及书面申请听证的时间等。

拟定征地告之书并发放到被征地农村济组织和农户。

被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，要举行听证。

不要求听证的由村民委员会出具并有村民代表签名的不要求举行听证的回证。

在告之后，凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。

（3）拟定征收土地方案。

按程序和审批权限逐级审查报有批准权的人民政府审批。

4、征地批后实施

（1）征收土地公告

征收土地方案经省级以上人民政府批准后，被征地所在地市、县人民政府应当在收到建设用地批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，公告由市、县国土资源管理部门负责具体实施，在被征土地所在地的村、组内指定地点以书面形式公告。

征收土地公告内容：

批准机关、批准文号、批准时间、批准用途；

被征地的所有权人、位置、地类和面积；

征地补偿、拆迁安置费用标准和农业人员安置途径；

失地农民社保情况；

办理征地补偿登记的期限、地点。

（2）征地补偿登记

被征地的农村集体经济组织、农户和其他权利人，应当在征地公告规定的期限内，到指定地点办理征地补偿登记手续。

有关被征地的农村集体经济组织、农户或其他权利人未能如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以“征地情况调查报”载明的数量为准。

（3）征地补偿安置方案拟定及公告

市、县国土资源部门会同有关部门根据依法批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内拟定以村或村民组集体经济组织为单位的征地补偿安置方案；

征地补偿安置方案由市、县国土资源部门在被征地所在村、组指定地点以书面形式予以公告。

征地补偿安置方案公告内容：

本集体经济组织被征收土地的地类、面积、地上附着物和青苗的种类、数量，需要按置的农业人口的数量；

土地补偿费、安置补助费的标准、数量、支付对象和支付方式；

地上附着物和青苗的补偿标准、支付对象和支付方式；

农业人口的具体安置途径；

其他有关征地补偿安置的具体措施以及书面申请听证的时间等。

（4）征地补偿安置方案征求意见

征地补偿安置方案公告后，有关农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿安置方案有不同意见的，应当在征地补偿安置方案公告之日起10日内向市、县国土资源部门提出。

市、县国土资源部门对不同意见应认真研究；

对当事人要求听证的，应当举行听证会；

确需修改征地补偿、安置方案的应当依照有关法律、规定修改征地补偿安置方案，对意见是否采纳应及时告之提意见者。

（5）征地补偿安置方案批准及实施

市、县国土资源部门将修改后的征地补偿安置方案报市、县人民政府审批（应当附具有关农村集体经济组织、农村村民或者权利人的意见），由市、县国土资源部门组织实施。

对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调，协调不成的，由批准征地的人民政府裁决。

征收土地的各项费用应当自征地补费安置方案批准之日起3个月内全额支付。

被征地的土地所有权人和使用权人应当自征地各项费用付清之日起30日内交付被征收的土地。

违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上国土资源部门责令交出土地；

拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。

进入供地报批和实施阶段，直至国土资源部门发《建设用地批准书》、市、县政府颁发《国有土地使用证》等。

5、征地补偿准备金

为避免在征地过程中出现截留、挪用、拖欠被征地农民征地补偿款的问题，安徽在全国首创征地补偿准备金制度。

征地补偿准备金主要包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、房屋等地上附着物补偿费等。

省厅要求，申请用地单位必须在征地报批材料报送之前，将应缴纳的征地补偿费用足额存入征地补偿费用预存专户，确保征地补偿费用能够及时、足额兑付给被征地农民。

此外，安徽将更加严格的执行“先补偿后拆迁、先安置后拆迁”的征地政策，杜绝直接将属于被征地农民个人所得土地补偿费和安置补助费划转到被征地农民养老保险账户。

6、批而未征土地调整

年初，省厅下发了规范批而未用土地使用的文件，规定经省政府批准后满一年未实施征收的土地可以申请报经原批准机关调整使用。

（四）用地报批途径

近年来，国家实行宏观调控，严格保护耕地，采取世界上严之又严的土地审批制度，通过五项调控措施严控地根：

①计划控制；

②权力上收；

③经济调控；

④体制改革；

⑤加大惩处。

当前，我市正面临快速发展的战略机遇期，经济发展势头强劲，用地需求较大。

为此，我们采取多项措施，充分利用政策空间，挖掘建设用地供应潜力，拓展土地利用空间，千方百计地保障经济发展用地需求

1、城镇村建设占用用地计划。

根据土地利用年度计划管理办法，由国家逐级下达年度土地利用计划。

今年省下达我市城镇村建设占用农用地计划1815亩，其中耕地1307亩。

2、独立选址用地计划。

独立选址用地计划今年分为两部分，一部分由省统一掌握，项目需省级正式立项，符合独立选址用地条件，即项目性质是能源、交通、水利、军事、矿山及其他特殊用地，同时项目前期工作达到可研深度，具备开工条件，先报先用、用完为止。

另一部分下达到市，由各市按照独立选址用地的条件自行安排，今年省下达我市独立选址占用农用地计划1054亩，其中耕地759亩。

3、城乡建设用地增减挂钩。

城乡建设用地增减挂钩是指采取建新拆旧和土地整理复垦等措施。

国务院2010年12月28日，国务院《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》国发【2010】47号明确“严禁擅自开展建设用地置换、复垦土地周转等搭车行为，防止违规扩大城镇建设用地规模”，安徽停止了建设用地置换，将向城乡建设用地增减挂钩转轨。

4、建设用地和未利用地。

项目建设占用宅基地、空闲地等建设用地地类不受用地计划的控制；

未利用地计划由省统筹掌握，根据近年来未利用地占用审批情况，全省未利用地计划每年都使用不完，剩余较多。

5、点供用地计划指标。

2011年7月5日，省政府办公厅印发了《安徽省重大项目点供用地计划指标管理办法》（皖政办[2011]48号），规定对省预留城镇村建设用地计划部分，实行重大建设项目用地计划点供制度，申报点供用地计划指标条件：

（1）项目符合土地利用总体规划和城乡规划；

（2）我市寿县、霍邱县区域内的项目总投资需达到1亿美元或5亿元人民币以上；

其他地区的项目总投资需达到1.5亿美元或10亿元人民币以上；

（3）寿县、霍邱县区域内项目投资主体的注册资本达到1500万美元或1亿元人民币以上；

其他地区项目投资主体注册资本达到3000万美元或2亿元人民币以上。

其中，项目投资主体的实际到账资金应超过注册资本的70%（高新技术类项目超过50%）；

（4）项目位于市区的，其每亩土地的实际投入应超过300万元；

项目位于县（区）的，其每亩土地的实际投入应超过200万元；

寿县、霍邱县每亩土地的实际投入，不低于上述标准的80%；

（5）项目建筑容积率不低于1.0，建筑系数不低于40%；

（6）项目已经省级以上人民政府或其投资主管部门批准（核准或备案），并完成初步设计审查等前期工作；

（7）项目的环评文件已经省环保主管部门审批；

（8）项目所在地的县级以上人民政府承诺在农用地转用（土地征收）批准后半年内实施供地，且主体工程能够开工建设，并确保征地后被征地农民社会保障费用得到落实。

6、争取奖励计划指标。

《安徽省耕地保护工作先进集体和先进个人评选方案》规定：

先进市政府奖励300亩农用地指标，先进县政府奖励100亩农用地指标；

《安徽省补充耕地指标调剂奖励暂行办法》规定：

提供省补充耕地交易平台调剂补充耕地用于重点项目，按调剂数的10%奖励用地指标，20%奖励增加挂钩指标；

同时，省厅创建国土资源执法模范、先进县区规定：

执法模范县区奖励200亩农用地指标，执法先进县区奖励100亩农用地指标。

（五）农村集体建设用地

1、农村集体建设用地使用范围

（1）乡镇企业用地

乡镇企业是指农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的各类企业。

从投资主体来讲，乡镇企业包括乡（镇）出资设立的乡镇企业、村出资设立的乡镇企业、村民小组出资设立的乡镇企业。

乡镇企业经批准后可以使用国有土地和本集体经济组织所有的土地。

有三种请况可以使用本集体经济组织农民所有的土地。

一是乡镇企业包括乡（镇）出资设立的乡镇企业应使用本乡镇农民集体所有的土地；

二是村出资设立的乡镇企业应使用本村农民集体所有土地；

三是村民小组出资设立的乡镇企业使用本村民小组农民集体所有的土地。

（2）乡（镇）村公共设施、公益事业用地

乡（镇）村公共设施是指乡（镇）村的道路、行政办公（村委会办公室）和为生产、生活服务的基础性设施等；

公益事业是指学校、幼儿园、敬老院、医院等。

乡（镇）村公共设施、公益事业建设经依法批准可以使用农民集体所有的土地。

（3）农村居民建住宅用地

农村农民建房经依法批准可以使用农民集体所有的土地。

2、农民集体建设用地使用的原则

一是必须符合乡镇土地利用总体规划；

二是必须取得县级以上人民政府批准；

三是严格控制占用耕地。

3、规模化畜禽养殖用地

国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知（国土资发〔2010〕155号）进一步界定设施农用地范围，依据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007），设施农用地是指：

直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。

根据设施农用地特点，从有利于规范管理出发，设施农用地具体分为生产设施用地和附属设施用地。

生产设施用地是指在农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。

附属设施用地是指农业项目区域内,直接辅助农产品生产的设施用地。

要求严格把握设施农用地范围，在以农业为依托的休闲观光项目以及各类农业园区，涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场