中国社会保障制度.docx

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中国社会保障制度

中国社会保障扩面相关问题研究报告

中国人力资源和社会保障部国际劳动保障研究所李明甫

社会保障是现代国家最重要的社会经济制度之一。

建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系，是经济、社会协调发展的必然要求，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。

扩大社会保障覆盖面是完善社会保障制度的重要环节，由于中国是世界上最大的发展中国家，人口众多，经济发展起点低，地区之间、城乡之间发展不平衡，扩大社会保障覆盖面的任务十分艰巨和繁重。

《中华人民共和国宪法》明确规定，国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。

中国政府从中国国情出发，坚持以人为本，高度重视并积极致力于社会保障体系的建立和完善。

中国政府把发展经济作为改善民生和实现社会保障的基本前提。

社会保障制度是维护劳动者合法权益、保障劳动者基本生活的重要措施，是合理平衡用人单位负担、化解企业经营风险、促进企业公平竞争的重要手段，对完善市场经济体系、促进社会经济发展、增进国民福利、维护社会稳定具有重要作用。

2006年十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，把民生与社会保障提高到战略地位，将其作为和谐社会的主要特征和指标，确定到2020年建立基本覆盖城乡的社会保障体系。

改革开放以来，中国社会保障制度取得了长足的进步。

以城镇职工基本养老、医疗、失业、工伤和生育保险为主要内容的社会保险体系基本建立，农村养老保险制度和新型农村合作医疗制度逐步建立。

2008年底中国城镇养老、医疗、工伤、失业四大险种的参保人数分别为21891万、31822万、13787万、12400万，都已超过1亿，生育保险的参保人数也达到9254万，但是覆盖比例并不高，城镇养老、医疗、工伤、失业四大险种的参保比例分别为72.%、52.5%、45.6%、41%、30.6%；2008年末城镇低保的覆盖人数为2335万，仅占城镇户籍应保人数的3.8%。

而中国农村社会保障的覆盖率更低，待遇水平较差。

面对这种局面，中国正在加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系。

在《社会保险法》这部与13亿中国人的幸福安康密切相关的法律前年进入立法程序之初，中国总理温家宝就曾这样表述这部法律的立法目的：

“让全体人民共享改革发展的成果”，中国正朝着国际劳工组织倡导的“人人享有社会保障”的目标前进。

胡锦涛同志在党的十七大报告中提出了“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的民生理念，将民生与社会保障作为全面建设小康社会的五大目标之一。

温家宝总理在2008年的《政府工作报告》中，用近四分之一的篇幅谈及民生与社会保障问题，足见中央政府对此问题的重视程度。

2009年，保险法草案、新医改方案、事业单位养老保障改革、农村新型养老保险试点酝酿出台。

2009年《政府工作报告》进一步明确加快完善社会保障体系，推进制度建设，扩大社会保障覆盖范围，提高社会保障待遇，同时多渠道增加全国社会保障基金，中央财政拟投入社会保障资金2930亿元，要求地方财政也要加大投入，这些都表明我国社会保障体系建设进入了关键时期。

可以肯定地是，随着社会保障制度改革不断加大力度、扩大覆盖面，将会有越来越多的民众从中受益，对于改善民生、扩大内需将起到不可替代的作用。

当前，在经济面临困难，财政收入增长受阻，各方面又都需要巨大投入的情况下，更要注意保持社会保障事业的正常发展，因为完善社会保障体系才能稳定居民消费预期，才能实现扩大内需、促进经济增长的目标。

1.中国社会保障制度的简要回顾

要了解中国社会保障覆盖面的情况，首先应该回顾中国社会保障制度的历史。

1.1中国社会保障发展

新中国成立后，社会保障制度可以划分为四个时期。

1.1.1传统计划经济时期（1949－1978年）

这个时期社会保障制度的特点是和计划经济相联系，根据保障费用来源和受保人身份的差异划分为三个独立的部分，即国家保障、单位保障和农村集体保障三个独立运行的板块，尤其以单位保障为主。

1.1.21978至1992年改革探索时期

这一时期，我国经济体制改革的核心是转变企业经营机制，增强企业活力，实行以承包为主的多种形式的经济责任制。

在这一改革背景下，社会保障改革的指导思想定位于服务企业改革的需要，把社会保障改革作为企业改革的配套措施来进行，以单项制度改革为突破口。

在改革步骤上，首先从改革城镇企业养老保险制度和建立失业（待业）保险制度入手，再随着有关企业改革政策的出台，陆续制定了其他相关的社会保障改革措施。

在养老保险方面，1984年，国家在全民和集体所有制企业开始了退休费用社会统筹的试点，对市、县一级的国有企业按照“以支定收、略有结余”的原则，实行保险费的统一收缴、养老金的统一发放；1991年，国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，实行基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的养老保险制度，费用由国家、企业和个人共同负担，并明确规定养老保险费实行社会统筹，先由市、县级统筹再逐步过渡到省级统筹。

在失业保险方面，1986年，为了配合国营企业实行劳动合同制，国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，首次在我国建立了企业职工待业保险制度，为企业实行劳动用工制度改革，稳定劳动合同制工人队伍创造了条件；1993年，为了配合《全民所有制工业企业转换经营机制条例》的实施，落实国有大中型企业在劳动、人事、分配方面的自主权，国务院对1986年发布的《国营企业职工待业保险暂行规定》进行了修订，发布了《国有企业职工待业保险规定》，进一步扩大了待业保险的覆盖范围，提出由企业缴费建立待业保险基金，用于保障待业职工的基本生活。

1.1.31993年至2004年制度框架初步形成时期

1992年，中国提出经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。

1993年，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，把建立社会保障制度作为社会主义市场经济基本框架的五个组成部分之一，明确了中国社会保障体系的基本内容。

之后，城镇社会保障制度改革按照党的十四届三中全会确定的目标、任务和基本原则进行，重点是改革养老保险、医疗保险和失业保险制度。

在养老保险方面，1995年，国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，决定建立社会统筹与个人账户相结合的制度模式，明确基本养老保险费用由企业和个人共同负担，并决定在全国进行社会统筹与个人账户相结合制度模式的试点。

在医疗保险方面，1995年，在江苏省镇江市、江西省九江市进行试点，开始探索建立社会统筹与个人账户相结合的医疗保险制度；1996年，国务院办公厅转发了《关于职工医疗保障制度改革扩大试点的意见》，医疗保险制度改革试点扩大到38个城市。

在工伤保险方面，1996年，原劳动部在总结各地经验的基础上，发布了《企业职工工伤保险试行办法》，规范了工伤保险的认定条件、待遇标准和管理程序，开始建立工伤保险基金。

1994年，劳动部颁布了《企业职工生育保险试行办法》，对生育保险的实施范围、统筹层次、基金筹集和待遇支付等进行规范，推动了生育保险制度改革。

1997年以来，根据党的十五大和十六大的要求，我国社会保障改革步伐加快，国务院于1997年发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，统一了我国企业基本养老保险制度；1998年发布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，明确了我国城镇职工基本医疗保险制度的模式和改革方向；1999年发布了《失业保险条例》，进一步明确了覆盖范围、筹资办法、缴费比例、享受条件和保障水平。

同年，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》和《社会保险费征缴暂行条例》，进一步规范了城市贫困居民社会救助和社会保险费征缴工作；2004年颁布了《工伤保险条例》，进一步明确了覆盖范围、筹资办法、缴费比例、享受条件和保障水平。

为配合国企改革，妥善安置分流下岗人员和保障城镇贫困人员基本生活，1998年后逐步建立“一个中心、两个确保、三条保障线”的政策体系。

为探索社会保障制度建设从单项制度推进向系统建设转变经验，2000年国务院颁布了《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》，同年在辽宁省试点，开始以覆盖国有企业为主的单一制度建设向以覆盖城镇从业人员的系统性制度建设试点，系统地完善城镇职工基本养老、基本医疗、失业等社会保险制度和城市居民最低生活保障制度，2004年国务院在总结辽宁省试点经验的基础上，将试点省份扩大到黑龙江、吉林两省，通过试点，三省的社会保障体系不断完善，在制度建设、政策体系完善、解决体制性转轨和探索建立社会保障长效机制方面取得了初步成效。

这一期间，我国也进行了农村社会养老保险制度、新型农村合作医疗制度的探索，部分地区还开展了农村最低生活保障工作。

到2004年底，以养老保险、医疗保险、失业保险和城市居民最低生活保障制度为主要内容的、适应社会主义市场经济基本要求的社会保障体系框架初步形成。

1.1.42005年以后进入城乡社会保障制度统筹发展时期

2004年以前，我国城镇社会保障制度改革以城镇为重点。

2005年以来，《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》、十六届五中全会《中共中央关于制定“十一五”规划的建议》、十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》、十七大《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》等文件的出台，标志着我国经济社会进入以人为本、落实科学发展观和统筹城乡发展的时期。

在这一大背景下，我国社会保障制度发展进入统筹城乡、全面覆盖、综合配套、统一管理的阶段。

2005年国务院颁布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，实现养老保险覆盖范围由职工向城镇灵活就业人员的拓展，改革养老金计发办法，强化激励约束机制，建立长效机制；2006年，国务院《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，国务院办公厅转发《劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》，我国开始推进农民工群体社会保障制度建设，妥善城镇化过程中被征地人员保障；2007年国务院颁布了《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》、《国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，建立兜底性的城乡最低生活保障制度，同时将医疗保险由职业人群拓展到城镇非职业人群。

到2008年，社会保障制度改革已经进行了30年，推动了市场经济体制改革，促进了经济发展，维护了社会稳定。

目前，社会保险覆盖面日益扩大，待遇水平逐年提高，基金收支规模快速增长，制度运行平稳。

以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以补充保险、慈善事业、商业保险为补充的多层次的社会保障体系已经初步形成，不断满足人民群众的社会保障需求。

社会保障覆盖范围逐步由国有企业向各类社会经济组织，由单位职工向灵活就业人员，由城镇居民向农村居民扩展，以就业人员保障为主的单位福利制度转变为覆盖城乡居民的社会保障制度。

不久前，国家又决定建立新型农村养老保险制度，这是继取消农业税，建立农业直补、新农合之后的又一个重大的惠农政策。

1.2社会保障实践上的创新与理论上的突破

社会保障扩面有赖于实践上的创新和理论上的突破：

制度、机制和体制方面的创新。

通过多年的改革，保障制度适应市场经济体制的需要，实现从企业保障到社会保障的转变。

创新了养老保险、医疗保险制度，实行了社会统筹与个人账户相结合的制度模式，五项主要的社会保险项目全面实现了社会统筹，建立了用人单位、劳动者共同缴费、政府给予补助的筹资机制。

成立了社会保险经办管理机构，实行政策制度与管理分开，推高统筹层次，推行属地管理和社会化管理服务。

创新了具有中国特色的下岗职工基本生活保障政策。

为转换国有企业经营机制，减员增效，为市场竞争中的弱者----下岗和失业人员等建立了最低生活保障、失业保险、下岗职工基本生活保障，实现了4000多万国有企业下岗进入再就业服务中心，平稳地退出国有企业，进入劳动力市场，未造成大的社会震动，创造了世界奇迹。

理论上的突破。

针对上世纪九十年代末养老保险差额