中央集权是一种国家政权的制度Word文件下载.docx
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随着自由资本主义向垄断资本主义发展，资本的集中要求政治权力的集中，更趋向于中央集权。
采用单一制的资本主义国家，多实行中央集权；
采用联邦制的资本主义国家，地方政府虽有相当的权力，但国家大权仍集中在中央政府手中。
随着19世纪中期后大批的中央集权国家半殖民半封建化的开始，中央集权制遭到近代民主制度的强烈冲击。
尤其是要求行政、立法、司法三权分立的近代民主政治制度，其理念正是对中央集权的全面否定。
中华人民共和国建立后，实行中国共产党宣称代表了民主集中制的人民代表大会制，中央集权和地方分权相结合，既保证中央统一领导，集中处理国家事务，同时又充分发挥地方的主动性和积极性，使地方享有一定的自主权。
在当今世界近200个国家中，虽然只有20多个联邦制国家，可是，它们的人口总数在22亿以上，而且占了世界大约二分之一的土地。
其中，领土最小的是拉美的圣基茨――尼维斯联邦，267平方公里，最大的是横跨欧亚的俄罗斯，1700多万平方公里。
据笔者最近的核查，面积在200多万平方公里以上的国家中，绝大多数是联邦国家。
而在亚洲、欧洲、北美、南美、大洋洲、非洲面积最大的国家中，除了中国以外，俄罗斯、加拿大、巴西、澳大利亚、苏丹无不实行联邦制。
亚洲第二大国家——我们的邻邦印度，也是联邦国家。
这样多的大国选择了联邦制，其中是否有某种不可抗拒的规律值得我们研究呢？
100多年前，当孙中山等前人致力于推翻帝制、创立共和时，曾率先提出了建立联邦共和国的主张。
今天，当许多有血性的中国人渴望完成前贤未竟的自由大业时，联邦主义的呼声再度浮出了水面，这似乎并非偶然。
那是一种与我们的传统迥然不同的国家结构形式，是一种我们不熟悉的建构政治社会的方式。
无论是赞成还是拒绝，都必将是一个深刻影响中华民族命运的抉择。
所以，不能不深思熟虑，慎之又慎。
选择联邦制是否会导致国家分裂？
联邦制对于未来中国的自由、和平、稳定、安全与发展，到底意味着什么？
中国有条件推行联邦制吗？
在联邦制与以中央集权为特征的单一制之间，是否有某种中间道路可走？
事实上存在的尖锐的民族矛盾、一些边疆地区人士的分离主义要求，应如何对待？
有的人漠视国家统一的重要性，甚至扬言“独立一块活一块”，对此我们应持什么态度？
也有人说，“国家大小并不重要，只要人民幸福就行”，他们的话包含多少真理呢？
联邦制可以为国家的统一与人民的自由提供最佳可能性吗？
这些问题已尖锐地摆在我们面前，思考它们不仅是我们的自由，也是我们不可挥却的责任。
眼下并不是没到思考这些问题的时候，而是思考得还远远不够。
我写这篇文章，就是为了推进思考与讨论。
那么，联邦制是什么样的制度，它与我们所熟悉的单一制有什么区别？
虽然国内许多宪法教科书对此不无涉及，但都流于皮毛。
为了清楚明白起见，我们这里还是从最初步的地方开始。
此外，我们也有必要简略地追溯一下联邦制产生的原因与历程，以便对其蕴含的观念、精神与价值追求有一个基本认识。
在将联邦制与中国联系起来讨论之前，让我们先做点这一基础工作。
概而言之，联邦制是一种多中心的复合共和制，
（1）是关于自治、非集权、多样性的宪制安排。
它有两个基本的建构原则，第一，制定一部有严格修改程序的宪法，在全国政府与各构成单位（州、省、邦）之间分割国家权力。
全国政府管理国防、外交、统一大市场等与全国人民密切相关、需要集中管理的特殊事项，其他与各构成单位人民密切相关、能够分别管理的一般性事项，都由各构成单位政府管理。
第二，各构成单位人民有自治或自组织权。
（2）各构成单位议会议员、政府首长，由当地人民选举产生。
（3）绝大多数联邦国家的构成单位并且有自己的宪法，规定自己的政府组织形式。
（4）此外，联邦制还有两个并非不重要的原则：
联邦议会一般实行两院制，其中一院按人口比例选举产生，另一院由各构成单位选举或任命的代表组成；
（5）当联邦与各构成单位发生权力冲突时，由独立的司法机构——联邦最高法院或宪法法院依据宪法裁决。
联邦制国家各构成单位政府，不同于单一制国家的地方政府，它们在国家中具有很高的、独立的地位。
国内许多研究外国政府制度的学者往往将两者混为一谈，这实在是出于本土成见的一种严重误解。
从性质和功能上说，单一制国家的地方政府是实现全国政府目标的手臂，（6）联邦制国家各构成单位政府却并非如此。
根据联邦制原则，全国政府与构成单位政府并不是核心与边缘、上级与下级的关系，而是具有不同权力、职能范围的政府之间的关系。
它们彼此独立，权力都有限制。
各构成单位也是国家主权的组成部分，因为它们与联邦在不同范围内分别行使统治权。
当然，它们也不是国际法意义上的独立、主权国家。
并且，联邦是全体人民建构的永久性共同体，是任何构成单位或群体无权随意取消的主权国家。
（7）
现今世界上的联邦国家，多数是在原来就存在的小型共和政治体基础上联合而成，也有的是通过政治改革将以前的单一制国家解构或者说重组成联邦共和国。
而联邦制就起源于过去的小共和国为增强军事力量和谋求共同发展的深切需要，它的历史渊源可以追溯到古希腊的城邦同盟，甚至遥远的《圣经》时代。
据《圣经》记载，以色列诸部落为了摆脱埃及法老统治和对外帮作战，曾结成紧密的同盟（公元前12世纪——722年）。
（8）古希腊的城邦国家结成过著名的安菲替温尼同盟，进行了与波斯的战争，在希腊晚期，又出现了名垂青史的亚该亚同盟、埃托利亚同盟。
同盟的名称叫sympoliteia,意思是“共同的公民生活与政治生活”。
（9）这种结盟传统，在中世纪和近代的欧洲，仍绵延不绝。
始于9世纪的德意志邦联，是当时存在时间最长、规模最大的同盟。
1291年，为了抵抗哈布斯堡王朝的进犯，中欧的三个自治市签署永久联盟条约，结成了后来发展到有13个成员的瑞士同盟。
16世纪宗教改革时代，面对天主教会和世俗政权的双重迫害，新教徒在荷兰境内组成了尼德兰联省，它迅速强盛起来。
但这些同盟并不是现代意义上的联邦国家（federation）,与后者相比，是松散、脆弱的，学者们称之为“邦联”（confederacy）以示区别。
这一点非常重要，下面将进一步说明。
历史上的邦联，首要目的是共同防御，其次才是共同发展。
作为国家之间的联盟，邦联实际上是指挥加盟成员采取共同行动、协调彼此关系的政府间组织。
它们的组织形式一般都很简单，最重要的机构通常是一个由各成员邦代表组成的议会，没有行政和司法部门。
邦联在对外方面也没有完整的权力，加盟成员握有军事实力，外交上的独立性很高。
这是一种以主权国家政府为管理对象的“政府”，不可能是不脆弱的。
翻开它们的历史，虽然可以看到联合所带来的显著好处，甚至战胜强敌的辉煌篇章，但也到处写着猜忌、不公、争斗、内乱、分裂，并不乏被外部势力离间和征服的悲剧。
（10）联邦制正是在吸取了过去邦联制的教训后，通过制度创新而形成的一种紧密的、现代的新型共同体。
它的发明权属于美国。
美国1787年宪法运用主权共和国组织政府的原则，来设计共同的政治组织，并明智地划分了共同体与构成单位的权力，赋予共同体足够的手段追求联合起来的好处，建立了一个直接对公民行使权力、三权鼎立的完备的共同政府，从而在历史上第一次将邦联改造成了联邦——联合而成的国家。
（11）
西方联邦制的产生与一种特殊的政治学说密切相关——著名的契约论。
英语federal一词，来源于拉丁文foedus,意思是“契约”、“协议”。
但英语中牵涉“契约”的词不止一个，为什么偏偏选择了它来描述一种复杂的政制呢？
这是因为federal有独特的宗教和历史含义。
foedus与《圣经》中的brit（希伯莱语）同义，与上帝有瓜葛，因而是一种非常“神圣”、“严肃”、“重大”的契约。
federal还与fuadal（封建）相似，而封建是与中央集权对立的一种前现代政治结构。
（12）据《圣经》记载，上帝曾与其“选民”以色列人立约，承诺帮助他们，以色列人之间也有一个附属协议，承诺共守“十戒”等上帝的约法。
到了16世纪，阿尔色修斯等信奉新教的思想家（13），为了反对君主专制，将源于神学的契约观念与中世纪封建（fuadal）制中的自治精神结合起来，宣扬以契约（同意）而不是暴力为基础建立政治组织的学说，主张一种不同于中央集权、包含着自治精神的国家结构形态或者说建国道路。
（14）两个多世纪后，美利坚、加拿大等地的人民在封建制已没落的历史背景下，继承了其自治精神，运用契约即宪法建立了多中心、非集权而又统一的现代国家。
联邦制作为多中心、自治、非集权的制度安排，是一种有着巨大包容性的政治体。
自其诞生以后，人们不仅用它来将分散的政治体结合成统一的国家，还用它来在统一的国家中实现不同种族、民族、语言、宗教、文化、习俗的人民和平相处。
虽然人们的联邦制实践有成功也有失败，但实行联邦制或引进其某些制度安排，是迄今在统一的国家中处理高度差异性问题的最佳选择。
最早的现代联邦国家之一瑞士，就是这方面的著名典范，在她的境内，生活着具有不同民族身份、宗教信仰，分别讲着法语、德语、意大利语三种语言的人，但他们却结成了一个和谐的统一国族。
在联邦制下，分权、自治、多中心的制度安排，为不同种族、民族、宗教、文化、社会利益群体，提供了表达政治愿望的最充分渠道。
在这种情境下，人们常说的“统一性”（unity）与“多样性”（diversity），并不是两个相互对立的东西，而是分别与“解体”（disunity）、“同质性”（homogeneity）相对。
（15）由于存在多个政治中心，政治生活不像单一制共和政体那样由一个全国性的单一多数（singlemajoritarian）所决定，而是由许多个多数或者说“复合多数”（compoundmajoritarian）所决定。
（16）这种制度可以为防止多数人的暴政、保护少数人的权利提供有力的保障。
联邦主义也为人类自由所不可缺少的共和政体，开辟了非常广阔的适用范围。
大家知道，古希腊的城邦共和国，以直接民主为其特征之一，无不是蕞尔小国,人口、土地甚至还不及当今中国一个普通的县。
所以，人类长期以来一直为这样一个问题所苦恼：
共和政体似乎只能适用于小国，较大的国家则需要君主或君主专制统治。
代议制为人们解除这一烦恼作出了巨大贡献，而联邦制也功不可没。
虽然迄今的历史已经证明了人们可以通过代议制在较大的国家成功地运用共和政体，但并没有证明一个巨型国家如果不借助于联邦制是否能建立稳固的共和政体，从而成为持久的自由国家。
还是让我们倾听历史的声音——早在1748年以前，现代共和主义的卓越奠基人之一孟德斯鸠，就敏锐地意识到了联邦制对于小国获得安全、大国实现自由的价值，他的话今天仍然非常值得我们铭记于心：
“一个共和国，如果小的话，则亡于外力；
如果大的话，则亡于内部的邪恶……这种弊害出自事物的本性，不是任何法制的形式能够医治的。
要是人类没有创造出一种政制，既具有共和政体的内在优点，又具有君主政体的外在力量的话，则很可能，人类早已被迫永远生活在单人统治的政体之下了。
我说的这种政制，就是联邦共和国。
”（16）
有必要大致概括一下联邦制的诉求。
缔造现代第一个联邦共和国的美国1787年宪法，在其简洁而庄严的序言中说道：
“我们美利坚合众国人民，为了组成一个更完善的共同体，以树立正义，保障国内的和平，安排共同的国防，增进全民的福利，并确保我们自己及我们的后代永享自由的生活，特为美利坚合众国制定本宪法。
”法国19世纪政治家和思想家托克维尔，对于美国联邦制所产生的政治效果称赞不已，认为美国人民自立自强、进取创新、关心公益的精神得益于其自治和分权制度，说联邦“既像一个小国那样自由和幸福，又像一个大国那样光荣和强大”。
（17）美国当代著名政治学家爱拉扎尔（DanielJ.Elazar）这样评价联邦制：
“人类，因而也是理论家对于政治的关注，聚焦在三个普遍性问题上：
追求政治正义以获得政治秩序；
探明政治权力及其运用的真实经验；
利用能够将这两个问题统一起来而造就良好政治生活的文明社会与文明社群，来创造一种适宜的公民环境……而说明和包纳了上述三个问题、反复表现出生命力的重要政治原则之一，就是联邦主义。
”（18）
是的，概而言之，寻找适当的政制安排，将小国的优点与大国的优点结合起来，使小国得到安全，大国实现自由，这就是联邦主义者的一贯追求。
多中心、自治、非集权，尊重多样性，保护少数，以及维护国家的统一，这就是联邦主义者的基本主张。
“正义”、“自由的生活”、“国内和平”、“安全”、“全民的福利”等醒目字眼，就是联邦主义者的价值谱系。
从200多年前现代第一个联邦制国家诞生到今天，联邦主义者在世界五大洲都留下了成功的足迹，发生了一场悄然的“联邦主义革命”，不是没有深刻而重大的原因的
联邦制引发空前血腥残酷的内战
美国建国初期实行联邦制，各州有各自的主权，有权决定自已是否退出或加入联邦。
如果各州认为联邦政府的政策法令不利于自已的州，通常就会以退出联邦来要胁联邦政府，这是联邦制的固有毛病。
但由于美国国父们在美国人民心中享有崇高威望，国父们在世的时候，从来没有哪个州敢挑战联邦政府，所以美国在建国后数十年的时间里，保持了和平。
但美国的国父们不可能长生不老，再长寿的人也会有去世的一天。
到美国建国70年，所有国父均已经逝去后，州与联邦政府之间的斗争因奴隶制的存废问题逐渐公开化了，最后到了势不两立的地步。
于是，一场北美历史上最血腥残酷的内战就不可避免了。
根据《美国内战与重建》所说，美国内战——南北战争不仅仅是一场联邦军队对南部邦联军队的战争，也不仅仅是解放黑奴的战争，他的实质是美国联邦军队对南方人民的征服战争。
其中最著名的征服者就是谢尔曼将军，他对南方人民的打击和伤害最为沉重。
现在来看看《美国内战与重建》所记载的史实：
谢尔曼对这场战争的性质和目的反复思考，得出的结论是：
“我们不仅在同敌对的军队作战，而且要同敌对的人民作战。
”打败南部军队还不足以赢得这场战争，必须摧毁支持和供养他们的铁路、工厂和农场，必须粉碎支持南部军队的平民的意志。
谢尔曼比任何其他人都更直率地表达了全面战争的意义。
他对心理战的理解走在了他那个时代的前面，并且能将它付诸实践。
“我们不能改变那些南部人的心脏，但我们能把战争搞尽可能残酷……，从而使南部人从此害怕战争，使得今后几代人的时期内不会再有人企图挑动分裂战争。
”谢尔曼的部队在田纳西和密西西比时，他们所到之处焚烧和破坏了一切具有军事价值的设施和许多没有军事价值的东西。
北军于11月15日离开亚特兰大，临走前烧毁了这座城市的一切具有军事价值的东西。
火势不可避免地蔓延开来，烧毁了许多商业区，使亚特兰大的三分之一的地区化为灰烬。
谢尔曼站在一座山丘上俯视烈火燃烧中的亚特兰大，检阅从他身边通过的部队，军乐队奏起了《约翰·
布朗之歌》，士兵们都跟着唱了起来。
谢尔曼指挥62,000名北军士兵每天以10英里的速度从容不迫地向前推进。
他们拥有充分时间，一路大肆破坏，使一条50英里宽，贯穿邦联心脏地区的地带造成满目疮痍。
谢尔曼的军队造成的破坏被编成了神奇的传说，而这些传说大都确有事实依据。
虽然谢尔曼的命令只授权给正式的征粮队征收粮食，并禁止毁坏平民的房屋地产，然而这些命令经过逐级传达，到了士兵的耳中时已走了样，完全失去了权威性。
人们处在随遇而安的心境；
他们了解谢尔曼的全面战争的哲理；
从下至最低级的中尉到上至他本人的军官们执行纪律不严，为大家所公认。
一位士兵写道，“这次战役打得痛快极了……我们摧毁了我们不能吃掉的一切东西，抢走他们的橡胶，烧毁他们棉花和轧棉机，倒掉他们的糖浆，烧毁和扭弯铁路，到处喧闹。
”
在谢尔曼向南卡罗来纳进军之前，总参谋长哈勒克曾给他打过一封电报，告诉他：
“如果你夺下了查尔斯顿，我希望会有一场灾祸把这个地方彻底毁掉，然后再在那块土地上撒盐，就能让那个地方永远长不出庄稼来供养那些叛逆联邦的居民，让他们从此统统死绝！
这样就可以让这个州从今往后再也没有胆量拒绝执行联邦法令和想要退出联邦。
”
谢尔曼在南卡罗来纳下达命令：
没收所有的粮秣和一切具有军用价值的物品，只留下平民的私人财产。
但是士兵们根本无视他的命令，比在佐治亚尤甚，而谢尔曼也没有采取措施去制止他们。
士兵们根本不管什么是军用物资，什么是私人财物，肆意抢掠。
一位家遭洗劫的妇女这样写道：
“联邦军队官兵有时会停下来告诉我，他们感觉对不起南方各州的妇女和儿童，但是南卡罗来纳必须被摧毁！
”一名参与掠夺的士兵直截了当地表示：
“叛乱是从这里开始的，它也将在这里结束！
到1865年，联邦军队摧毁了南部十一州资产总值的三分之二，牲畜损失五分之二，20岁到40岁之间的白人男子有四分之一被杀。
在战后最初几个月里，南方人在愤怒之前先是震惊，再是绝望，只要南部白人总是处在这种绝望的情绪之中，他们就很可能接受政府认为合适的任何重建条款。
一位北方记者写道：
“他们对什么都不抱希望，他们作好了最坏的准备，对一切都会感恩不尽……。
他们不提要求，不讲条件。
他们打败了，毫无办法了——只好顺从了。
”当然，在许多情况下，这种顺从几乎掩盖不住心底的仇恨。
不管怎样，就连南卡罗来纳州的居民都承认，“占领者有权提出条件，而我们必须服从。
1865年5月29日，约翰逊总统发布文告宣布，对所有宣誓效忠联邦的南方白人都实行大赦并归还财产，但有几类人不能得到赦免。
这几类人包括邦联文职人员和外交官；
陆军上校军衔以上的军官，海军上尉军衔以上的军官；
所有辞去议员、联邦法官或军官之职而参加叛乱者；
南部邦联各州州长；
虐待战俘者或因其它军事罪行而被捕者；
所有估价超过2万美元以上的纳税财产的拥有者。
这是约翰逊的目的是要屈辱一下那些南方各州的达官贵人和富人。
但约翰逊的文告也给那些不在赦免之列的人一个获得赦免的机会——他们必须亲自向联邦政府提出公开的书面申请，请求联邦政府宽恕。
实行中央集权至今已经给美国带来了150多年的和平
美国的中央集权是怎样产生的呢，《美国内战与重建》是这样说的：
“南北战争使美国的国家性质发生了彻底的改变。
联邦作为各个主权州的自愿同盟的概念已被永远地埋葬了。
‘联邦’这个词的概念已逐渐被‘国家’的概念所代替。
‘合众国’与其说是一个复数名词不如说是单数名词。
战争以牺牲各州为代价加强了中央政府。
“1861年以前，在联邦的办事机构中只有邮政部门直接同大多数美国人的生活发生关系。
公民们向地方或州政府交纳税金，并在州法院解决他们所遇到的纠纷。
说到钱，他们使用经由州立法机关授权的银行发行的钞票。
1861年战争开始时，总统首先动员全国的民兵。
由州长负责征兵、装备并亲自率领志愿军的团队。
但是战争的重压改变了这一切。
到1863年，如果各州不能凑足征兵名额的话，陆军部便直接确定各州的征兵名额并将这些州的男子直接征入军队。
总统获得在任何州宣布实行军事管制法，在那些拘留权取代州法院权力的州里驻扎军队。
“联邦政府规定大量征收直接税，并成立了国内税务局去征收赋税。
它发行纸币，建立全国性的银行体系，并用征税的方法把州的钞票征得绝迹。
政府没收南部人的财产，解放他们的奴隶，并建立了一个社会福利机构——解放奴隶管理局以废除各州管理自由奴隶的州法。
“最初的第11条宪法修正案限制了联邦政府的权力，而第13条宪法修正案开创了一个先例，以后的六个修正案根据这个先例限制了州权，并扩大了联邦政府的权力。
中央集权制给美国带来的好处是明显的，从此以后，尽管美国联邦政府与各州也时常发生各种矛盾，但是都通过和平途径协商解决。
美国从此进入快速发展的黄金时期，再未发生过内战，国力在和平的环境里空前大发展，到了1945年之后，终于成为全球超级大国。
当今世界的两大制度，联邦制与中央集权制。
联邦制就是地方政府权力大，不同的国家，地方政府的权力大小不同，由这些小的“国家”组成一个大的联邦制国家。
中央集权制是地方政府权力比较小，国家的主要权力集中在中央政府手里，在中央集权制的国家不会出现任何一个小的“国家”，也不允许出现。
下面我们就来先回顾下中国五千年所经历的这两大制度。
中国的联邦制最早显现在周朝，比中央集权制还要早。
周朝由大大小小的诸侯国组成，周朝的诸侯国一度达到71个，这些诸侯国有自己的军队，管理自己的财政，彼此分争摩擦不断，由此导致了中国进入春秋战国时代，开始了长达五百多年的混战分裂局面。
公元前２２１年秦始皇统一中国，建立了世界上首个中央集权制国家。
公元前202年汉朝建立，开始再次采用联邦制，汉初分封诸侯王，诸侯势力一天天壮大，出现了著名的“七国之乱”，汉武帝继位后实行“推恩令”，正因为这一政策的实施，使汉朝在汉武帝时期由联邦制转为中央集权制，自此，中国开始了几千年的中央集权制。
公元1912，中华民国终结了清王朝二百多年的统治，建立共和制国家，虽然号称共和制，其实本质上是联邦制，主要体现就是各地军阀林立，中央对地方不能做到令行禁止，尤其是对边疆地区更是有心无力，这种情况一直持续到民国结束也未能好转。
军阀林立的后果导致了军阀间的混战，长达十数年的混战，其对中国的破坏不下于日本对华的侵略。
公元1949年，中华人民共和国建立，中国再次实行中央集权制，至今已维持了60年的和平与安定......
纵观历史我们看到，中央集权制最大的功绩就是让中国在五千年的历史长河中始终能保持大一统，而联邦制最大的弊端就是一旦那些小“国”势力增长，彼此互相排斥，极有可能引发内战，甚至出现分裂。
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