浅谈我国现代化进程中公共权力腐败的产生及其遏制Word文档格式.docx

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（2）以权易利。

即公职人员在法定许可的条件下，为管理相对人尽职责但同时收受其“意思”的行为；

或者是法定条件不许可但为管理相对人非法批准从而收受其“意思”的行为。

（3）公权放弃。

即渎职失职行为。

所有这三个方面，归纳起来就是由于利益的驱使，使掌握公共权力的公职人员把国家和人民赋予自己的公共权力变成交易谋利的工具，因而不是专注于公权如何合理运用，而是专注于公权行使后自己能得到多少利益，从而间接地妨碍了政治民主化和经济现代化的进程。

（二）发展势头

从1978年实行改革开放政策以来，我国社会就开始了从计划经济向市场经济的转型，开始了真正的现代化进程。

在这一转型时期，随着社会生产的发展，社会的政治结构、社会伦理道德规范等一系列属于上层建筑和意识形态领域的内容也随之变动，大量的社会问题特别是公共权力腐败问题也会随之出现而且呈现出不断滋长蔓延乃至愈演愈烈的发展势头。

这主要表现在以下几个方面：

1.腐败人员在层级和数量上均呈上升趋势

自1978年以来的三十多年中，因牵涉腐败和其他经济犯罪而受到党纪政纪处分的党员超过300万人，受到法律制裁的公职人员超过40万人。

这一方面反映出转型期中国反腐败斗争取得了重要成果，但另一方面也反映出涉足腐败的公职人员在层级和数量上都在上升的事实。

可以说，在公职人员中已经出现了大面积的腐败，更为严重的是腐败现象已经从基层干部蔓延到县处级以上领导干部，从经济管理部门蔓延到党政领导机关、行政执法机关和司法机关以及军队、武警等政权的要害部门，腐败现象这种发展势头令人担忧。

2.腐败案件增长势头有增无减

综合中纪委、最高人民检察院有关部门的分析，腐败案件保持增长势头主要表现在以下几个方面：

第一，腐败案件总体数量增长速度惊人。

被查处的贪污贿赂等腐败案件平均每年以22%的速度增长，甚至超过了国民经济的增长速度。

处于现代化进程中的我国已进入了公共权力腐败的高发期和多发期。

第二，大案要案呈上升趋势，违法违纪金额在千万元乃至上亿元的特大案件不断增加。

第三，县处级以上领导干部涉足腐败案件的比例增大。

第四，法人犯罪、集团性违法违纪案件上升，窝案串案增多。

第五，顶风作案问题突出。

3.各种不正之风愈演愈烈

行业性、部门性以权谋私的腐败行为不是一种个人行为而是一种"

官方"

行为。

它是一些地方政府或政府职能部门利用自己所掌握的垄断性权力和资源进行"

创收"

以改善内部职工福利待遇的行为，它实际上是在行政行为掩护下追求自身利益最大化的一种经济行为。

这种行业性不正之风在过去三十多年中有愈演愈烈之势，这主要表现在两个方面：

一是涉足其中的行业、部门愈来愈多，它已经从公共服务行业公用事业部门扩散到党政实权部门和精神文化产品生产部门；

二是将履行本部门职能和行使自身权力的行政或司法行为同为本单位创收的经济行为通过各种形式巧妙地结合在一起，形成一种"

靠山吃山，靠水吃水，靠权吃权"

的局面。

4.腐化堕落的干部数量在增加

对外开放以来，受享乐主义和极端个人主义思想影响，一些干部道德堕落，生活腐化，嫖娼养情妇，参与甚至组织赌博，勾结利用黑社会恶势力为非作歹，被群众称为"

五毒俱全"

的干部。

值得注意的是，这种五毒俱全的干部数量在一些地方和部门呈上升趋势。

（三）严重危害

1.微观方面

（1）“官本位”成为整个社会政治文化的主流。

公共权力的腐败会促使权力逐步被私有化、商品化、资本化。

在这种情势下，掌权者为攫取更多的物质利益而拼命地积攒权力，尽量使自己的官职越来越高；

在野者则视入仕为官是发家致富的捷径，挖空心思，投机钻营，为谋一官半职，不惜一切代价。

“官本位”自然就成为整个社会的政治文化主流。

（2）引起社会资源的浪费。

公共权力的腐败会促使人们为了获取个人利益，不是通过扩大生产、降低成本的方式来增加利润，而是把大量的人、财、物力用于争取政府的种种优惠上，这些活动都耗费了大量稀缺的社会资源，降低了全社会的经济福利。

（3）引发国家机关的低效率倾向。

公共权力的腐败会促使公职人员在日常工作中往往不是致力于提高工作效率，而是随便拖延办事，以迫给企业和个人向他们主动进贡。

同时刺激他们努力多设关卡，从而得到企业或个人送给他们的更多的疏通成本。

这些都给社会带来无形的效率损失。

2.宏观方面

邓小平同志很早指出：

“我们自从实行对外开放和对内搞活经济两个方面政策以来，不过一两年时间，就有相当多的干部被腐蚀了。

卷进经济犯罪活动的人不是小量的，而是大量的。

”“这股风来得很猛，如果我们党不严重注意，不坚决刹住这股风，那么我们的党和国家确实要发生‘改变面貌’的问题，这不是危言耸听。

”当前，公共权力腐败对我国的社会主义现代化建设有着极大的破坏力，它的危害主要表现在政治、经济、精神文化等方面：

（1）在政治上，公共权力腐败破坏国家的政治稳定，破坏国家的民主与法制建设。

腐败扭曲了法律面前人人平等的权威，降低了政府的行政效率，进而导致人们对政府的法律、制度、政策的权威性、公平性、公正性失去信心，产生逆反心理，最后成为政治局势不稳定和社会动乱的诱因。

（2）在经济上，腐败破坏了市场的公平竞争，加剧了社会财富分配的不公，导致资源配置的无效率，最后导致国家对经济管理的失控。

　　（3）在精神文化上，腐败使领导干部的思想意识、党性修养、道德约束、纪律观念受到破坏，使公职人员玩物丧志、不求上进、道德沦丧、思想滑坡，使人民群众萌发极端个人主义和拜金主义思想，最后导致整个社会风气恶化、道德水准下降。

二我国现代化进程中公共权力腐败的产生根源

（一）权力难以监控

法国著名思想家孟德斯鸠在《论法的精神》一文中曾指出：

一切有权力的人都爱滥用权力，直到有限制的地方为止，权力失去监督必然导致腐败。

在我国现阶段，国家对公职人员使用权力进行的监控非常薄弱，对领导干部使用权力进行的监控更是形同虚设。

1.自上而下的干部选任制度造成掌权者只要应付好上级即可

我国目前实行的领导干部由上级提名推荐任命的、旨在强化上级对下级领导和控制的领导体制，造成国家公职人员首先在搞好与上级的关系方面做大量“工作”，主要精力放在和上级领导联络感情和找关系找靠山上，而不是放在如何管理好本地方和本部门工作上，自己使用权力主要接受上级的监督和控制。

而目前上级对下级的监督的主要形式是听汇报，在下级陪同下检查工作，这种方式很难了解全部真实情况，一些地方甚至还弄虚作假欺骗上级部门。

尽管群众知道真实情况，但因无权决定领导干部升降去留，从而形成“有权者不知情，知情者没有权”的局面。

2.监督机关的工作受同级党委领导削弱了其监督力度

我国是共产党领导下的人民民主专政的社会主义国家。

各级国家机关和社会团体都接受各级党委的领导。

虽然依据宪法，人大是国家权力机关，同级政府、法院、检察院由其产生，受其监督。

但在实践中，公检法工作是由党委政法委直接领导的，许多重大问题是由党委政法委作出，许多行政决策是由党政领导共同作出并由党政机关联合发文。

对党政领导个人使用权力然后以党委政法委名义联合发文做出的这些决策，人大无权过问，而要通过人事任免权和罢免权来追究责任又困难重重；

至于公检法、纪检、监察等监督机关，由于其隶属于同级党委或政府，人财物受同级党委或政府控制，工作上受同级党委或政府领导，因而其监督力度十分有限，监督职能流于形式。

3.过分强调一把手的权力和责任增大权力监控的难度

在单位过分强化调一把手的权力，加强请示报告制度，加强一把手对一般工作人员的监督和控制，是会减少后者从事腐败的可能性，但随着权力进一步向一把手集中，对一把手个人使用权力进行监控的难度却越来越大。

因为此时权力过分集中于一把手，本单位具体办事人员参与权力运作的机会就减少，对一把手的天然的工作制约也就相应的减少，来自单位内部的监督都趋于消亡，外部监督更是无从实现，因而对一把手使用权力的监控也就难度越大。

4.新闻媒体受党政机关领导其监督功能受限

首先，在我国，新闻媒体隶属于党政机关，对主管党政机关及其领导干部不能行使舆论监督权，只是上级对下级实施监督的一种工具。

其次，新闻舆论监督常受到地域限制。

一些地方为逃避新闻舆论监督，常常对本地以外的新闻记者进行的批评性报道的采访活动作出种种限制规定，以防捅娄子和添乱子。

再次，新闻媒体进行腐败案件的报道事先要经过反腐败机关的审查批准，不能自行开展调查性报道和进行曝光。

新闻舆论应有监督作用减弱。

5.群众监督力量微弱

（1）各级领导干部声誉如何、政绩如何，人民群众最清楚了解。

尽管现在在干部的选拔任用上要求听取群众意见，接受群众监督，但群众的意见要经有关部门过滤筛选，原汁原味少，群众意见的真实性打了折扣。

而且在群众意见与领导意见相左时，经常是按领导的意见办理。

（2）由于单位群众的去留升降的决定权掌握在单位领导手中，他们首先考虑的是单位领导对自己的评价以及如何给单位领导一个好的印象，因而平时他们会努力去讨好领导，而不会轻易去监督领导的所作所为，更不会为此去斗争。

（二）现行薪酬制度不能满足公职人员经济利益和心理需求

1.国家不允许公务人员经商或从事营利性兼职导致其经济地位相对下降

在我国现代化进程中，原有的利益格局被逐渐打破，许多具有独立经济地位的利益主体开始形成，如乡镇企业，私营企业，个体工商户等。

这一部分人通过合法或非法手段使其收入迅速增长。

而国家机关公务人员的薪酬却增长的很慢。

同时，由于公职的特殊性，国家不允许公务人员经商或从事营利性兼职，这就使得他们几乎没有合法的途径通过自身的努力来增加经济收入，几乎没有合法的途径自己克服需要与满足之间的矛盾。

这样，面对琳琅满目的高档商品，面对舒适的生活，国家公务人员明显感到经济地位却相对下降了，明显感到贫困和拮据。

在这种现实生活与心理状态下，强烈的失落感、不公平感和相对的剥夺感在干部阶层中广泛产生，国家公务人员对物质利益的渴求必然日益强化。

对他们来说，在向社会提供服务的同时“收取”一些费用，乃是一种自发的非正规“自我补偿”行为；

尤其是面对那些靠政策优惠或政策漏洞、“不三不四发大财”的服务对象，简直就有一些“讨回公道”的含义。

这样各种原本不合理、不正当的行为被行为人自己在心理上赋予了某种合理性和正义性，成为在非常时期“堤内损失堤外补”、“以不合理对抗不合理”的越轨行为的心理依据。

2.国家无力及时增加公职人员的薪俸导致其工作心理不平衡

在我国，公职人员从事的是一项需要较高智力，负有重要社会责任的管理工作。

国家公职人员获得公职需要经过长期的教育与训练，因而他们所受的教育、所具备的能力属于较高的阶层，他们所从事的工作也具有重要的意义。

按照公正的社会物质利益分配原则，他们的经济收入应该属于社会的中上水平。

然而在经济加速发展过程中；

国家有限的财政收入一般无力及时增加公职人员的薪俸，从而导致公职阶层经济收入偏低，经济地位明显下降，造成公职人员工作心理不平衡。

在一时无法通过合法途径改变这一局面的情况下，以权谋私等非法途径就特别容易出现，进一步导致腐败现象的蔓延。

（三）社会价值观念发生畸变

在我国现代化进程中，随着计划经济向市场经济的转型，人们的思想意识和道德观念也随之发生巨大变化。

集权时代引导人们行为的高度政治化的国家主义价值观在分权改革中逐步解体，国家公共利益至上的政治道德观日益淡化，代之而起的是市场经济时代高度实用化的个人主义价值观。

在这一过程中,社会价值系统必然会出现较为严重的道德困惑、价值迷失和行为错乱。

这种社会价值的冲撞使社会成员特别是公务员阶层的精神世界发生深刻的转折和裂变。

在金钱等物质利益诱惑面前，在社会求实重利、一切向钱看的诱导支配下,一部分公职人员从政道德素养也在降低，长期压抑的自私动机急剧反弹,私欲迅速膨胀,一些社会成员特别是掌握公共权力的人员以权谋私的精神动力和内心动因被调动起来，他们开始信奉个人主义、享乐主义，无视国家和集体利益，追逐个人和家族的利益。

他们开始丧失社会责任感、荣誉感和公职人员的使命感。

这种从政心理使权力腐败愈演愈烈。

（四）掌权者之间相互连接形成特殊利益集团

改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立和社会主义民主政治的完善，为了实现和维护共同的利益，在我们某些国家机关内部也出现了那种具有自己的特殊经济政治利益的小团体。

他们不是一般地代表工人利益，也不是一般地代表农民利益，或其他人利益，而是一种特殊的利益集团，他们拉帮结派、结党营私，以寻求本团体利益的最大化为目标。

当他们在因客观原因而需要共同分享成果和其它资源时，或者要对抗来自外部的威胁和整治时，也会相互勾结，你中有我，我中有你，“官官相护”，盘根错节。

从而不仅使各种监督空难重重，而且是许多公职人员为了自身的提拔升迁而不得不与之同流合污，增加了权力腐败的范围。

三我国现代化进程中遏制公共权力腐败的基本思路

党的十六大报告指出：

“坚决反对和防止腐败，是全党一项重大的政治任务。

不坚决惩治腐败，党同人民群众的血肉联系就会受到严重损害，党的执政地位就有丧失的危险，党就有可能走向自我毁灭。

”可见，反腐倡廉是一场关系党和国家生死存亡的政治斗争。

（一）用法规明确各种公共权力的使用条件、方式和责任

邓小平同志早就指出：

“我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺乏严格的从上而下的行政法规个人责任制，缺少对于每个机关乃至每个个人的职责权限的严格明确的规定。

”由于这一问题一直没有完全解决，致使领导干部违法违纪、行业不正之风等腐败现象仍大量存在。

腐败总是围绕着公共权力的运作而产生，公共权力一旦非公共运作就易滋生腐败。

因此，治理腐败、铲除腐败滋生的土壤就必须找到使公共规范运作的途径。

答案很简单：

可用实体法和程序法对公共权力的使用进行规范。

实体与程序并重，是规范公权运作的基本准则，也是治理腐败的有效渠道。

只要使公共权力始终在法律的轨道中运作，始终在公众意志支配下运作，权力腐败就没有了滋生的土壤。

首先，要将国家机关各部门各岗位公职人员公共权力的内容进行严格的界定，实现权力法定，使公共权力行使者明确自己在这个岗位上什么可以做、应当在什么条件下做；

什么不可为，如果违反要承担什么责任。

其次，要将国家机关各部门各岗位公职人员公共权力的运作程序进行明确的规定。

明确运作程序的特别意义在于它能够控制公共权力，在一定程度上能防止公共权力的专横、扩张、滥用。

目前，我国公共权力在立法、司法领域运作的程序由《立法法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等一系列程序法予以确立。

但在行政领域，除《行政处罚法》、《行政复议法》对行政处罚、行政复议的程序有所规定外，大量的行政行为仍没有统一的程序法，公职人员的行政行为仍具有任意性。

为此，必须制定完备的《行政程序法》，对各部门各岗位公职人员公共权力的运作程序进行明确的规定。

只有这样，腐败现象才能得到有效治理。

（二）建立平时工作年终述职网上全面公开制度

1.网上公开制度的优越性

首先，传统的人工传递政策信息手段容易因信息垄断而滋生寻租行为，而网络信息对称性、公开性的特征则保证了下情上达、政令下传的信息不受损耗，挖空了中间层为既得利益而篡改、曲解上级政策和隐瞒、压制基层情况的土壤。

其次，党政机关掌握有最多的公共信息，又是政策的制定者，相对于公众，它们处于掌握信息的强势，而且层级越高所拥有的信息量就越大。

利用信息技术推进电子政务建设实行网上公开不仅可以为公民了解党政机关工作提供经济而快捷的渠道，而且还可以使党政机关的政策制定、决策和执行过程在“阳光”下运作，受到公众的监督。

再次，滋生腐败的一个重要因素，就是权力的行使缺少公开性和透明度，导致了大量的暗箱操作、权钱交易。

因此，从源头上防止腐败，一个重要的措施是充分运用信息高新技术，大力推行电子政务实行网上公开，构建新型的防治腐败信息公开机制，改变现行权力运行的方式，使党政机关的职权、程序、办事过程、办事结果、监督方式等公开透明，避免出现暗箱操作和腐败行为。

2.网上公开的要求

首先，要公开权力，明确权限、责任和义务。

在权力运行过程中，公开化是切断权力腐败的主要措施，权力腐败具有隐蔽性的特点，在整个运行权力过程中既完整又严密（包括决策、执行、监督、反馈等环节），只有实行权力运行全过程的监督，执行透明，才能防止和纠正出现的失误，抑止腐败的滋生，因此，我国各机关各部门各岗位都要推出“公开办事内容、公开办事程序、公开办事人员、公开服务承诺”的制度，防止“暗箱操作”，实行政务公开，增加办事透明度。

只要把权力运用列入公开化，才能揭去权力“神秘”的面纱，接受群众监督，防止权力腐败。

其次，要增加政府干预经济生活的透明度。

政府工作凡是能公开的一律向公众公开，对行政权力的关键环节，如土地、项目的审批等必须向社会公告，并将有可能影响领导干部廉洁的经济决策纳入听证的轨道。

再次，要公开行政自由裁量权的使用方法和过程。

行政自由裁量权的行使过程具有隐蔽、难以监督这一特点。

要求行使者公开行政自由裁量权的裁量范围和自己行使的依据，让公众充分参与其中，对行政裁量的权限范围实施监督。

最后，公开政策制定和实施的详情。

凡涉及民生的公共政策或者重要的政务信息，都应该在网上向公民公开，以便于他们对政务实施监督。

对于重大的公共政策决策，政府还应当吸纳公民意见，建立适当渠道引导公民参与公共政策的制定。

3.实行网上述职答辩制度

年终各部门各岗位公职人员述职后，主管部门应当安排几天时间组织群众在网上和自己感兴趣的述职者的工作述职内容及相关问题进行问答、讨论和交流。

主管部门可根据人民群众在网上提出的近期关注的热点焦点问题组织有关部门负责人在网上重新进行述职，并回答群众和社会各界的提问。

（三）完善公共权力控制制度

1.建立公共权力相互制衡机制

在现代化进程中，我们要及时摒弃过去权力高度集中的权威主义政治模式，大力发展现代民主政治，逐步实现权力制衡。

当前应主要从对权力获得、权力运行和运行后果的制约力度上下功夫。

要努力建立起这样一种局面，从横向看，一个部门权力的行使，要受到其他部门的监督和制约；

从纵向看，权力的行使必须经过若干步骤和环节，每个环节各司其职，相互制约。

具体来说，当前对于我国最有现实意义的是完善人民代表大会制度，加强各级人大的监督作用，保证司法机关依法独立行使检察权、审判权，规定政府行政的范围、内容、程序，减少行政自由裁量范围。

2.健全公共权力滥用纠正机制

要建立一种主要以国家机关自身的内部行为来实现及时发现权力滥用并及时制止、纠正的机制。

首先要建立公示制度，公开告示滥用权力失效、无效的法则。

其次要建立申诉控告--受理查处制度，保证及时获悉并依法查处滥用公共权力的行为。

再次国家机关要建立本级领导负责的监督纠正机制，对本机关及其工作人员的公务行为进行监督和控制，以便及时发现和纠正问题，使权力滥用被扼杀在萌芽阶段。

最后上级国家机关要主动介入，对下级机关滥用权力的行为及时查明，宣布撤销。

3.健全权力滥用追究机制

要严格落实领导责任制，建立领导连带责任追究制度。

要求各级国家机关实行一级抓一级，一级对一级负责，层层落实党政领导责任制、部门责任制和单位责任制。

对国家机关工作人员因权力滥用行为导致重大案件和事故发生的，在对该工作人员进行处罚的同时，也要设定该机关负连带责任，给予一定的处罚。

这种处罚不应是原则的戒告，而应是以法律、法规的形式公布于众的，实实在在的，可操作的处罚。

4.建立查处腐败充分授权机制

要本着有利于惩治腐败、加大腐败成本的精神，建立查处腐败的充分授权机制。

一方面，可考虑对检察、监察和纪检机关的领导体制进行改革，将现行的双重领导体制改为垂直领导或省以下垂直领导体制，避免在查处腐败案件时受到地方人财物的制约。

另一方面，根据腐败现象和实际情况，对现行刑事诉讼法所规定的诉讼约束、特别授予查处主体相应的查处权力，以保障查处的有效性和对腐败的震慑作用。

如放宽刑事诉讼法中的传唤时限，建立证人保护措施，允许运用刑事技术手段侦查贪污、贿赂等职务犯罪案件。

（四）建立与岗位重要性相对称的薪酬制度和惩戒制度

1.建立与岗位重要性相对称的薪酬制度

薪俸过低容易导致腐败在国际上已经成为共识。

无论政府官员还是司法机构的法官,他们首先是人,需要生活甚至体面的生活。

因此，发给公务员的工资应当使他们在社会上能够维持中等偏上的生活水平。

从现实条件出发,为政府官员和司法人员提供和其岗位重要性相对称的比较优越的物质待遇,实行“以薪养廉”,这是反对和防治腐败的基础。

国家可通过《公务员法》明确规定大幅提高国家公务人员的工资收入，规定公务人员的离退休养老保险制度，真正兼顾公平与效率，从而是公共权力正常运行，减少权力腐败的可能性。

2.建立与岗位重要性相对称的惩戒制度

对于国家公务员,应大力增强其收入的透明度,将他们享受的待遇和违规可能受到的惩戒公之于众,从而使其权衡利弊得失，不敢牟取暴利或其他非法收入,不敢用公共权力谋取私利,包括非法接受礼品和招待、接受贿赂、利用职务影响投资和经营等，最终实现制度约束和自我约束的统一。

（五）依法严惩公共权力腐败分子

趋利避害是人之天性，腐败行为是腐败行为主体权衡利害关系后的理性选择。

增加腐败行为被查处的概率，加重对腐败行为的处罚，使腐败行为成为一种高风险、高代价、无利可图的赔本买卖，是防治腐败行为的有效途径和方法。

首先，各级党政主要领导特别是中央最高层领导要对查处腐败行为给予高度重视和坚定地支持，要把防治腐败工作的好坏与国家公职人员的升降去留和物质利益联系起来；

其次，保证包括司法机关在的反腐败机构的人员、经费装备和技术手段满足工作需要；

再次，要改进群众举报工作，维护举报人合法权益，调动群众举报腐败犯罪的积极性；

第四，要安排专门机构和人员分析新闻报道，银行、税务、海关、财产和收入申报受理机关的有关材料，主动从中发现腐败信息。

第五，针对贪官携款外逃问题，一方面要尽快完善内部管理措施，制定实施国家公职人员直系亲属出国留学、定居申报备案制度，建立健全防止贪官场外逃的法律法规，另一方面还要积极加大国际司法合作力度，斩断贪官外逃通道。

第六，要对执法执纪者进行铁面无私的监督，使纪检监察机关真正行使好职责，充分发挥好作用，以保证各项纪律法规真正落到实处。

第七，对行贿者和受贿者区别对待以提高受贿者受惩处概率。

由于行贿者的目的无非是维护自己的正当权益