智利和阿根廷社会养老保障制度简析Word下载.docx

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坚持独立账户管理，维护账户的安全性；

规范管理制度，加强监管力度；

建立合适的资产配置，分散风险。

拉丁美洲作为曾经的养老金改革试验室一直被世界各国所广泛关注。

智利和阿根廷是拉丁美洲国家社会保障制度改革的代表，其结构性的养老保障制度变革经验对推进世界社会保障改革进程产生了重要影响。

研究智利和阿根廷的社会保障制度改革不仅有助于推动我国以企业年金为主的养老保障第二支柱的快速启动和发展，还有助于解决人口日趋老龄化、个人账户空帐规模及隐性养老债务不断扩大的客观事实。

一、拉丁美洲传统养老金制度的改革背景:

入不敷出

受欧洲大陆社会保险模式的影响,拉丁美洲国家传统养老金制度采用的都是现收现付制的社会统筹保险模式。

早期的退休金制度给付条件十分慷慨,随着养老金计划逐步扩展到社会各个阶层,养老金计划的财政状况日益恶化。

传统制度面临的问题主要表现在:

第一，财政收支失衡。

养老金财政入不敷出的直接原因来自两方面:

一是人口老龄化趋势的加快；

二是严重的逃缴费现象。

从上世纪70年代开始,阿根廷、智利和乌拉圭等国家已开始出现社会保险赤字。

进入80年代后,随着债务危机的爆发,社会保险债务日益成为各国政府沉重的财政负担。

第二，养老金收入分配上的不平等。

许多国家的养老金计划在不同部门和行业之间条块分割,在筹资方式、养老金给付上缺乏统一的标准,造成养老金收入分配上的不公。

1980年改革前,智利传统的养老金体制共有32个独立的社会保障机构,管理着上百种不同的养老金计划安排,其中一些制度安排使某些群体享有特权,如“与薪金挂钩的养老金制”,它规定在职人员的养老金与其薪金同步调整,而且根据就业年限可以提前退休,最早的提前退休起始年龄为42岁。

然而,养老金计划针对贫穷工人的给付资格要求却十分苛刻。

由于养老金缺乏与通货指数相挂钩的调整机制,从1962到1980年期间,智利支付给蓝领员工的平均养老金下降了41%。

第三，养老金计划参保覆盖面低。

大多数拉丁美洲国家的养老保险只覆盖城市的正式部门雇员,大量自雇者、失业人口以及低收入贫困阶层排除在养老保障计划之外。

第四，低效的管理体制。

在拉丁美洲国家传统社保体制下,政府部门直接参与各类社会保障项目的管理,社保行政机构数量庞大并且分散,造成政出多门,官僚主义盛行。

有许多国家建立了社保基金储备,但这部分社保资金大多由政府掌控,由于投资管理上的混乱,造成了大量亏空,从而进一步加重了社保资金的支付缺口。

以阿根廷为例，在1994年以前，有18个机构负责管理中众多的、差别很大的养老保险和其他的社会保障。

逃避缴费，照顾条件宽松，退休年龄下降，特别是在省一级的养老保险中，面临的赤字极大。

在1991年，阿根廷政府所欠的养老保险债务达75亿比索，占其国内生产总值的35%。

二、改革历程:

智利当先锋，阿根廷跟进 

（一）改革的先锋:

智利

智利1981年的养老金制度改革是一次激进的变革方式。

新制度自1981年5月起开始正式实施,改革的基本内容为:

（1）为每个雇员建立养老金个人账户,缴费为雇员工资的10%,全部存入个人账户；

（2）专门成立单一经营目标的养老金管理公司（AFP）,由其负责缴费的收集、账户的管理以及基金的投资运作；

（3）雇员自由选择AFP,退休时养老金给付由账户积累资产转化为年金或按计划领取；

（4）成立养老金监管局（SAFP）,负责对AFP的监管,并且由政府提供最低养老金保障；

（5）养老基金投资资本市场,政府采取严格的数量监管模式,防范养老基金的投资风险。

法律规定,自1983年1月1日后参加工作的所有正式部门雇员（军队除外）都要加入新制度,而自雇者和非正式部门的从业人员则可以自愿加入,改革前原体制内的老雇员可以自由选择转入。

针对体制转轨形成的养老金历史债务,政府承担了两方面的财政支出负担,一是针对继续保留在原现收现付体制下的参保成员,由国家财政来保证退休金的支付；

二是针对由旧制度转入新制度的参保成员,他们以往缴费积累形成的养老金权益由政府通过发行认购债券的方式予以确认。

政策规定,凡是1980年11月之前、5年内向旧制度缴费满12个月的参保成员都有权可以获取认购债券。

对于单个雇员来说,根据其改革前一年的工资标准与缴费记录历史年限两个因素,政府按照一定的换算标准计算出一个养老金的账面价值,通过发行债券的方式予以确认。

认购债券由政府财政进行担保,每年以4%的利率进行计息（通胀指数调整后）,雇员退休时将债券兑现,然后将资金转入养老金个人账户,提前退休的雇员可以将认购债券在正式的二级流通市场上出售。

开始领取养老金的年龄是男65,女60.到了开始领取的年龄时,即可选择与人寿保险公司签约购买终身养老金,也可以选择从养老金资产管理公司按年金形式领取.当养老金资产的积累额达到了能使养老金的支付水平超过了过去工资的50%时,可以把开始领取的年龄提早.另外,缴费期间超过20年时,由政府保证能领到最低保障额.

（二）第二代改革国家：

阿根廷 

进入上世纪90年代以来，受智利模式的影响,拉丁美洲国家掀起了新的一轮养老金制度改革浪潮。

1994年，阿根廷参照智利模式开始改革其养老保险制度。

这场改革是用一种公私混合的体制取代原有的现收现付制度。

对大多数被雇或者自雇的员工来说，参加这个新制度是强制性的。

而军队和警察系统则是被其他保障项目所覆盖。

地方上的员工也逐渐被纳入到国家性的体制中来。

阿根廷新养老金制度构成如下：

1、原现收现付体制保留下来作为新制度的第一支柱，由它提供一个基础养老金。

该制度由国家社会保障局（ANSES）管理，由雇主缴费、专门的税收及预算分配进行融资，法律规定雇主缴费水平为工资的16%。

基础养老金负责以下两种类型的给付：

（1）相当于全部平均工资27.5%的普遍的基本养老金，其领取最低资格要求为：

30年工龄，正常退休年龄男65岁，女60岁；

（2）相当于每年向原来制度缴费的最后10年就业期平均工资15%的补偿性养老金，对一些人在1994年7月改革以前工作年数的补偿，其领取最低资格要求为：

1994年7月以前工作了10年以上的人。

2、建立起一个私营管理的强制性积累制度作为第二支柱，提供辅助性的养老金。

该制度是由雇员11%的缴费率提供融资，参保雇员可以在投资私人养老金或由国家社会保障局管理的制度缴费之间进行选择。

辅助性的养老金领取条件对工作年数没有特别的要求，其领取方式可以是按照年金有计划的领取，也可以是一次性领取。

参加私人养老金的员工，其个人退休账户由一些养老金基金管理公司来管理，每一家养老金基金公司只可以运作一种养老基金。

这些基金公司的基本要求是：

开业的最低资本金和两种准备金（投资风险准备金和账户管理准备金），实际运营受益不能低于所保证的最低回报率（低于时，由准备金填补），最低回报率是以所有基金公司在12个月内的平均运营表现为基础来确定的。

基金公司的成立和破产清算，投资方向和类型的监督由监管当局负责。

三、改革成效:

避免原体制破产养老基金快速积累

相对于世界其它地区来说,在过去20几年内,智利和阿根廷的社保改革进程是相当快的,改革幅度也非常大。

从一定程度上说,智利和阿根廷的改革引导了一种社保改革的潮流和取向,其改革的开创性意义是毋庸置疑的。

尽管大多数拉丁美洲国家私营化的养老金体制还不很成熟,但从实际情况看,这两个国家已取得了一些显著的成效:

（一）挽救了原体制濒临破产的命运。

改革后,智利和阿根廷建立了统一的社会保障计划,消除了原体制下养老金计划条块分割带来的待遇差别、分配不公等问题。

在新的个人账户养老金计划下,养老金缴费与给付之间的关联性加强,个人缴费的激励性提高,并且养老金计划具备了跟随劳动力流动的便携性。

此外,私营养老金体制的一个优点是在财政上具有可持续性,尽管在短期内政府要承担制度的转型成本,但在长期内政府的财政负担会下降。

（二）实现了新旧制度的平稳过渡。

智利和阿根廷采取了谨慎、稳步推进的改革策略。

具体表现为：

首先,在私营养老金体制发展的初期,政府出台了一系列政策,对私营养老基金进行严格的市场监管；

其次,政府通过设立最低养老金和社会养老救助金等担保方式来弥补私营养老金体制的缺陷（主要针对老年贫困人口）；

再者,通过金融市场改革等方面的配套措施,为养老基金投资运作提供条件；

最后,由财政解决转型成本问题,保证了对原体制下退休人员养老金的继续支付。

（三）养老基金快速积累。

通过养老金储蓄和投资,私营养老金体制积累了规模巨大的养老金资产,它对资本市场发展和宏观经济发展带来了正向的外部效应。

以智利为例,在过去的25年内养老基金的年均增长速度达到28.3%,从1980年的3亿美元发展到2004年已达到608亿美元；

2004年,智利养老基金占GDP的比例为67%（养老金与GDP的比例越高，说明养老保障体系越完善）。

（四）养老金投资获得高额的收益回报。

从投资实效上看,智利和阿根廷养老基金投资资本市场都获得了较高的投资回报率。

以智利为例,在过去25年中,养老基金累计平均年的实际投资回报率达到了10.2%。

假如一个雇员1981年参保,缴费率为10%,期间不间断缴费,那么到2005年,这个回报率意味着他个人账户养老金资产中66%的部分为投资收入,是缴费资产的两倍。

（五）投资渠道日趋多元化,投资风险控制在一定范围之内。

为了保证养老基金投资的安全性,降低投资风险,智利和阿根廷采用了数量监管模式,限定养老基金的投资范围和每项金融工具的具体比例。

2004年,在阿根廷养老基金的投资组合中,政府债券等固定收益类证券占据了主要位置，其次为金融机构存款和金融机构发行的证券产品。

四、智利和阿根廷养老金改革对中国的启示

通过考察智利和阿根廷养老金改革和各界对其评论，可以发现：

智利和阿根廷养老金改革在经过多年的运营后取得了一定的进展，建立起有利于员工的基本框架。

在近几年的改革中，出现了覆盖率降低，员工缴费不足；

管理机构竞争恶化，管理费用提取混乱；

资产分布不合理等新的情况。

我国目前正在逐步建立多层次的养老体制，并取得了一定成绩，如：

部分省市推出了税优政策；

在企业年金制度的设计上采用了个人账户管理模式，并采用受托人、账户管理人、投资管理人和资金投管人分开运营；

为降低投资风险，对企业年金的投资比例和投资范围进行了限制等。

但是由于我国开展养老体制改革的时间尚短，与中央构建和谐社会的要求还不相适应，所以分析智利和阿根廷的养老金改革实践，将对我国社会养老保障体系建设和发展提供众多启示。

（一）完善税收等鼓励政策，增强缴费动力，提高覆盖率。

智利和阿根廷养老金在支付阶段的危机直接来源于缴费不足，这与其员工工资收入差距大、分配制度不完善等因素有关。

我国逐步开展的企业年金制度作为补充性的养老保障也面对相同问题，所以想要取得预期的效果，需要全国统一的税收优惠政策增强缴费动力，包括对企业缴费和个人缴费。

（二）坚持独立账户管理，维护账户的安全性。

智利和阿根廷养老金改革的经验显示，坚持独立账户管理不仅为员工自我管理受益、风险提供了条件，也为整个体制的运行降低了成本。

目前我国企业年金制度的设计采取个人账户管理模式，并采用受托人、账户管理人、投资管理人和资金托管人分开运营方式。

这一措施能为员工利益提供保护屏障。

当出现系统性风险时，切断系统性风险传递渠道，最大限度保证员工利益不受损害。

（三）规范管理制度，加强监管力度。

目前我国养老保障制度内的政策还不完善，吸取智利和阿根廷养老金改革经验，加强金融、证券、保险、投资、市场监管等方面的立法及执行力度，能有效地抑制我国养老金市场发展混乱、无序竞争的现象。

（四）建立合适的资产配置，分散风险。

目前我国金融市场发展正面临深刻的改革，努力发展各类金融产品和工具为养老金分散风险、合理配置资产提供了外部客观条件。

我国可供选择的投资工具主要是股票、债券、货币类资产和证券投资基金，并且在《试行办法》中也规定了相应的投资比例。

今后的发展是根据市场状况进一步扩大投资和拓展投资范围。

智利和阿根廷不断放松对养老金投资比例的限制，投资在固定收益外的比例逐年提高。

智利和阿根廷的养老金投资范围也比较广泛。

我国可以放开对投资产业资产、海外投资资产、衍生工具等的限制。

这些产品既能提供风险对冲手段，又能扩大配置范围，最终目的是分散风险，化解局部市场动荡带来的资产风险损失。