中国信用担保研究第2期Word文件下载.docx

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Ⅱ.担保说法12

◆房产抵押担保做高房价要担四大风险12

◆贷款担保审查的农行样本探讨13

一、担保人资格的审查13

二、认真审查与担保人有关的材料14

三、其他应注意的几个问题14

Ⅲ.风险防范16

◆动产浮动抵押担保的风险及其防范16

一、动产浮动抵押担保的风险16

二、动产浮动抵押担保风险的防范18

Ⅳ.同业合作21

◆全国首批消费金融公司进入正式运营21

◆未来三年将再设1300家新型农村金融机构21

一、保持流动性合理充裕22

二、做大新型农金机构22

◆上海基层探索“口碑＋市场”担保贷款审贷新模式22

◆内蒙古推出创业小额担保贷款新政策23

◆辽宁部署融资担保业监管与发展重点24

◆河南银保合作获信180亿25

◆娄底市中小企业信用担保体系建设异军突起26

Ⅴ.经验借鉴27

◆九鑫担保创新之道打造同业先进典范27

一、风控重要性再次被验证27

二、创新把优秀的企业送进银行28

三、团队倾心打造自己的专业精英28

◆信用担保机构综合评价计分办法借鉴29

一、规范运作（30分）29

二、担保业绩（26分）30

三、风险控制能力（22分）30

四、无形资产（12分）30

五、监管部门评价（10分）31

Ⅵ.经营战略32

◆增强信用担保机构可持续经营的核心能力32

一、提高对担保风险的分析和识别能力32

二、优化担保业务风险的内控机制33

三、灵活设置反担保措施34

四、建立一支高素质的专业担保队伍34

◆构建担保机构可持续经营的运行模式35

一、构建提高信用担保业务运行效率的平台基础35

二、两种信用担保业务操作模式35

三、借鉴自动/组合担保模式，提高信用担保的运行效率36

◆建立信用担保机构可持续经营的盈利模式37

一、合理定价，寻求风险与收益的匹配37

二、担保业务创新，商业化运作，寻求担保盈利模式38

Ⅶ.分析预测40

◆2010年1月份金融统计数据分析40

◆2009年4季度宏观经济形势分析41

一、经济增长持续回升，经济主体信心日益加强41

二、工业生产增长强劲，企业利润状况不断改善42

三、国内需求稳定增长，国外需求有所改善43

四、就业形势趋于好转44

五、物价全面企稳回升，房价快速上涨45

六、货币供应量快速增长，信贷投放总体宽松46

七、中国经济运行趋势展望47

◆民营担保公司发展瓶颈分析与方向预测48

一、民营担保公司发展的瓶颈48

二、国外经验的借鉴与民营担保公司的发展方向50

◆担保业系统性危机与管理策略研究52

一、担保行业发生危机的主要原因52

二、引发中国担保行业危机爆发的风险源分析53

三、我国担保行业的危机管理策略54

◆中国信用担保体系的缺陷和应对策略57

一、中小企业信用担保体系存在的问题57

二、完善中小企业信用担保的政策建议58

Ⅰ.政策建议

◆央行拟取消非银行私营信贷机构小额贷款利率上限

中国央行条法司司长周学东近日表示，央行计划取消对小额贷款公司贷款利率上限的规定，同时使现有一些非银行私营贷款机构合法化。

周学东表示，央行将提议取消自1995年起实行的、小额贷款利率不能超过基准利率4倍的规定。

周学东在一个有关非银行贷款的论坛上表示，目前许多小额贷款机构收取的利率实际已经超过上述限额。

政府当初设定这一限额的目的是希望在社会保障体系还不健全的情况下，保护较贫穷人群的生活。

周学东称，自那以后情况已经改善，因此调整规定是合适的。

周学东称，新的规定还未最终确定，因为政府官员之间还存在意见分歧。

周学东在上述论坛间隙表示，中国央行一直在牵头推动这一规定的调整，并且已经和其他政府部门进行多轮商谈。

央行已草拟一份提案，旨在使非银行私营贷款机构合法化。

这些机构的地位虽然处在法律灰色地带，但在支持小型私营企业方面一直发挥着重要作用。

中国央行将尽快向国务院提交相关提案。

央行建议，只要私营贷款机构资金来源合法同时使用得当，就应继续对这些机构进行相对宽松的监管。

央行还将提议放松对小额贷款机构资金借入的限制。

央行计划允许小额贷款机构从至多两家金融机构及一家非金融机构借入不超过自身净资本两倍的资金，而此前的上限为净资本的50%。

◆规范地方政府融资平台正在征求意见

地方政府融资平台的高风险使得有关部门无法再坐视不理。

财政部正在牵头制定一份旨在规范地方政府融资平台的文件，其中很重要的一条原则是，地方政府和人大所开具的“担保函”无效。

一、规范举债和担保行为

规范地方政府融资平台担保承诺行为，已成为相关部门的共识。

财政部正在牵头研究地方政府融资平台的发展和风格，目前文件尚在各部门之间征求意见，但地方政府和人大“担保函”应属无效这一大的原则应该不会变。

担保不规范是大部分地方融资平台的“通病”。

银行为防范贷款风险，通常都会要求借款人提供融资担保。

为了让融资平台公司能从银行获得贷款，地方政府想方设法向银行出具各种形式的担保，这当中既有地方人大、政府出具的还贷支持性文件，也有地方财政出具还本付息的承诺函。

然而一纸“担保函”并不能降低这一借贷行为的风险，因为真正使用资金的地方政府相关部门，并未向银行提供有价值的地方财政收支决算报表等依据。

去年，财政部代理发行了2000亿地方债，但对于地方融资需求来说，还只是杯水车薪。

后续估计更多的地方还想融资，但其融资平台很低端，不规范。

另一方面，地方政府融资平台的负债水平十分令人担忧。

央行去年四季度披露的数据显示，全国3800多家地方融资机构，管理总资产8万亿元，地方政府的负债已达5万亿元，平均负债率高达60%以上。

交通银行一份报告显示，地方政府投融资平台的资产负债比例有的高达80%以上，政府隐形债务负担过重。

地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷，形成“多头融资、多头授信”的格局，银行有时难以把握地方政府的总体负债和财政担保承诺情况，造成债务管理非常混乱。

因此，有专家呼吁，除了规范担保行为之外，有关部门还应对地方政府融资平台设定合理的负债率水平，控制地方政府负债总量。

二、地方融资信贷审批或放缓

在政府及相关监管机构的调控下，我们预计地方政府融资会有所收缩。

商业银行在新增贷款控制方面，可能将减缓对地方融资平台的信贷审批；

在增量放贷方面，对地方融资平台的风险控制也将进一步增强。

但是，在不允许直接举债以及债券市场发展严重滞后的前提下，银行贷款依然是地方政府筹集资金的主要渠道，这个过程可能会伴随着整个城市化的进程，以及地方政府职能的逐步转变的过程。

除了银行贷款以外，城投债这一融资方式也一直是地方政府所倚重的。

根据中国债券信息网数据，2009年上半年发行的城投债达到62只，融资总额超过800亿元人民币。

然而这一融资途径也面临收紧的局面，到了去年下半年，城投债审批速度明显减缓，数据显示，2009年三季度，城投类企业债仅发行6只，合计142亿元。

银行贷款和城投债的收紧，将使得地方政府面临新的融资难题。

地方政府融资的发展，在市场经济和分税分级财政体制模式下，有其必然性，目前又加上了4万亿元项目配套资金的强大需求，对其做出简单禁止是行不通的，要“治存量、开前门、关后门、修围墙”，打造一套可控风险和可持续运行的地方“阳光融资”的制度和法纪。

◆禁止政府担保行为仍难撼地方投融资冲动

据悉，财政部等有关部门近来正在准备相关约束性文件，禁止地方政府和人大对各种地方投资融资平台公司进行无限制的担保，并且规定地方政府和人大出具的保函无效。

目前尚不知晓其他的具体条款，但约束文件的基本意图，在于刹住地方政府融资平台继续扩张的债务风险。

去年上半年以来，各地方政府在投资拉动经济的遮阳伞下，经融资平台公司，进行了被不少研究者断定为超越其偿付能力的债务融资。

最新的渣打银行研究发现，未来地方政府的税收和土地财政，可能无法保证融资公司债务的偿付。

但是，未来的债务到期后的担保承诺兑付，将是各地政府无法摆脱的法律责任。

以城投融资平台进行的举债，多数为中长期债务，包括中长期贷款和中长期债券。

由于政府的债务担保不进入预算约束、不受对外公开监督，那么对于不少任期有限的地方行政首脑而言，只要能隐蔽性的借到钱来花，5年10年后的债务偿还，基本上将和现在的行政领导班子毫无关系。

一纸担保，往往就将是一张提早过期的空头支票。

这一问题，不在于说各地行政部门对城投融资机构的债务担保被判无效，而是事实上，众多担保因为是超出地方财政担保能力的担保，实际效力为无效。

而银行对这类政府担保函证的依赖，也正是超发的贷款在“文书层面”上保证符合风险控制的必须工具。

地方政府和银行之间，很可能只是各取所需。

为了防止投资拉动的经济走向过热，今年新的投资建设项目基本不予兴建，也就是说在投资领域中止了财政刺激，这对城投债务风险的进一步扩大，会起到较好的作用。

不过，去年以来城投融资平台积累的风险，恐怕远大于一般统计的想象能力。

仅仅是以中止财政刺激，恐怕难以挽救未来的债务危机。

首先，针对新增的城投负债，由于这些平台运作的封闭与不透明，未来新增负债是否能够因为中止财政刺激而减少，其实很难断言。

对于既有的负债融资的使用，其实基本上也没有约束和审查机制。

如果用隐性债务黑洞来形容地方政府对城投负债的担保责任，并不为过。

要想解决这些城投融资平台的隐性失控问题，只有把这些平台公司等同于政府行政机构，来进行财务预算和投资活动公开，并接受各种体制内和体制外的公共监督审查。

因为有公共财政进行担保的投资工具，实际上等同于政府的连带附属公司。

地方城投融资平台的债务危机，就等同于一场公共危机。

其次，对于已经预期到的债务风险，当前有必要进行地毯式的检查清理。

所谓任期内的责任易于清理、所以便于规范，也就是说不能等到换届之后，成为一盘糊涂账，让未来的纳税人买单。

当然，不少人认为，最后中央政府自然会为银行或者地方政府买单。

但是，无论是中央政府还是地方政府，最终都是用纳税人的税贡。

目前的债务金融市场比较像美国次贷危机前的情况，钱大把大把地放，究竟都去了哪里，是否带来了效益，没有多少人清楚根底。

事实上是，一部分作了无效投资，投入产出为零，还有第二部分是进入了金融行业的利息和服务手续费，这些在早先已经成为“盈利”，被业内的大家分掉了。

◆银监会发布贷款新规确保资金流入实体经济

根据中央经济工作会议要求，为进一步严格执行放贷条件，规范和加强信贷业务管理，保护金融消费者权益，促进贷款业务健康发展，确保银行业信贷资金进入实体经济，以信贷结构优化促进经济结构调整，更好地支持经济平稳较快发展，近日，中国银监会发布《流动资金贷款管理暂行办法》、《个人贷款管理暂行办法》。

这两个办法与之前已经施行的《固定资产贷款管理暂行办法》和《项目融资业务指引》（并称“三个办法一个指引”，以下统称贷款新规），初步构建和完善了我国银行业金融机构的贷款业务法规框架，将作为我国银行业贷款风险监管的长期制度安排，标志着我国银行业信贷管理进入新的科学发展阶段。

银监会自2007年7月以来，按照科学发展观要求开始起草《固定资产贷款管理暂行办法》、《流动资金贷款管理暂行办法》、《个人贷款管理暂行办法》和《项目融资业务指引》。

这“三个办法一个指引”在起草过程中，反复征求了社会各界的意见，充分借鉴了国际通行做法，也认真考虑了我国的实际情况。

其中，《固定资产贷款管理暂行办法》和《项目融资业务指引》于2009年7月颁布，现已正式生效施行。

《流动资金贷款管理暂行办法》和《个人贷款管理暂行办法》也将于颁布之日起执行。

贷款新规主要从规范贷款业务流程、防范贷款风险、保护金融消费者权益的角度提出监管要求：

一是强化贷款的全流程管理，推动商业银行传统贷款管理模式的转型，提升商业银行信贷资产管理的精细化水平；

二是强调贷款合同的有效管理，明确对贷款风险要点的控制；

三是倡导贷款支付管理理念，强化贷款用途管理，提高商业银行风险防范与控制能力，防范贷款被挪用风险，保护借款人合法权益；

四是加强贷后管理，提升信贷管理质量；

五是明确贷款人的法律责任，强化贷款责任的针对性，构建健康的信贷文化。

银监会今年将把推动落实贷款新规作为工作重点之一，按照中央经济工作会议有关要求，督促银行业金融机构真正实现发展方式的转变，树立“实贷实付”理念，建立全流程的精细化信贷管理模式，注重从源头上控制信贷资金被挪用风险。

目前，银监会正在督促检查贯彻落实《固定资产贷款管理暂行办法》和《项目融资业务指引》的有关情况，并拟结合检查中发现的问题，进一步加大宣传、解读和培训辅导力度，以使贷款新规真正得以有效贯彻执行。

我国商业银行目前在个人贷款方面已较多倡导采用实贷实付的方式，目前，这个新办法是对我国贷款管理法规的一次系统性修订和完善，将更加有利于实现银行贷款业务的精细化管理，保护广大金融消费者的合法权益，进一步促进银行业金融机构贷款业务的健康发展。

同时，也有利于加强贷款风险管理，确保银行信贷资金真正进入实体经济，更好地发挥金融支持经济平稳较快发展的作用，对广大生产者和消费者获得快捷、方便的银行金融服务方面不会产生任何影响。

◆关于对信用担保机构的政策选择与制度创新

现阶段我国的信用担保机构要实现可持续经营，除了其自身努力外，还需要有良好的外部环境。

信用担保机构是一较为特殊的经营主体，其产生的背景、发挥作用的机理对信用担保机构的可持续经营提出很高要求，其运营的规律又使其要实现财务可持续经营的难度较大。

因此，政府及有关部门应当从信用担保机构的职能和管理角度的可持续经营入手，通过一定的政策和制度创新，为信用担保机构的可持续经营创造必要的条件。

一、创造信用担保机构经营的法律环境

（一）立法保障是扶持和保护信用担保机构的重要举措

法律健全、制度完善是发达国家和地区中小企业信用担保体系建设的显著特征，它们不仅制定了严格的行业准入制度，把信用担保机构纳入行业管理，而且有专门法律保障和规范担保机构的各项行为。

美国国会于1953年就通过了《中小企业法》，后来又形成了《中小企业投资法》、《中小企业政策法》、《中小企业创新发展法》等一系列法案，对美国的信用担保计划的对象、用途、担保金额和保费标准等都有明确的规定。

日本有《中小企业信用保证协会法》和《中小企业信用保险公库存法》，明确了中小企业信用保险公库和担保协会的职能和作用，对它们的宗旨、资本的筹措、担保业务办法、担保责任、免责事由、代偿和求偿权益、与金融机构的保证约定、与委托人的保证委托合同等有关担保业务当事人的相互关系、责任与义务问题，作了明确规定，把对信用担保机构的扶持和保护纳入法制化轨道。

（二）法律建设滞后影响我国信用担保机构的健康发展

与国外发达国家完善的法律环境相比较，由于我国信用担保机构的发展十分之快，信用担保机构的实践已经大大超前于国内的立法步伐，我们可以看到我国信用担保相关法律还处于初级和不完善的阶段，已经制约了信用担保行业的进一步发展。

近年来，国家各有关部门也针对信用担保机构出台了一系列的政策文件，但未能上升到法律层面，立法层次低。

当前，国内与信用担保机构及其业务运作相关度较高的法律是《担保法》和《中小企业促进法》。

《担保法》是于1995年颁布实施的，《担保法》的出台，使信用担保业务的开展有了法律依据，为我国信用担保机构的发展打下了较好的法律基础，是信用担保机构从事民事法律行为应当遵循的基本法。

但是，《担保法》的立法背景是为了解决企业间债务及保护银行的债权，立法的目的侧重于保护债权人的利益，对担保人的权益保护重视不够，如：

规定担保的范围较宽，包括主债权、利息、违约金、损害赔偿金和实现债权的费用，还要求担保人承担连带责任等等，往往使担保人承担了本应当由第一债务人承担的义务，因此对信用担保机构业务的开展造成不利的影响。

同时，《担保法》颁布较早，当时我国的信用担保机构正处起步阶段，法律没有专门对以信用担保为主业的中介机构的设立、管理、运行进行规定。

《中小企业促进法》于2002年颁布并于2003年实施，虽然该法规定“县级以上人民政府和有关部门应当推进和组织建立中小企业信用担保体系，推动对中小企业的信用担保，为中小企业融资创造条件”，但由于这部法律是对整个中小企业而言，涉及信用担保机构和体系的内容只能是原则性的，还是没有对信用担保机构的法律地位给予确定。

上述这些信用担保机构专门法律的空白状态与不足之处，是国内信用担保机构法律环境的尴尬现状，制约了信用担保机构长期、稳定、可持续的发展。

（三）信用担保机构法律建设的努力方向

信用担保是具有准公共产品性质，有很强的外部性，对信用担保及信用担保机构法律保护就更加必要。

我国政府相关部门对信用担保的立法保护工作相当重视，随着《中小企业法》的贯彻实施，为信用担保业创造良好的法律环境已经是刻不容缓的事。

目前，国家发改委正在制订《中小企业信用担保管理办法》，虽已历多时，但仍无法出台。

我们认为：

应当尽快制定担保机构法律规范，搭建起中小企业信用担保体系的基本框架，明确信用担保行为的基本规则。

特别是要加强信用担保机构专门性的法律、法规建设，制订专门的信用担保机构法，填补其现阶段的空白状态。

信用担保机构法是指规范信用担保经营主体的成立、机构、运作方式、经营范围、行业监管、法律责任的法律规范的总和。

目前，我国中小企业信用担保机构有多种组织形式，有的是担保基金，有的是有限责任公司，有的是会员制互助基金和事业法人；

同时，担保机构性质和模式也呈多元化，有政策性的，有互助性的，也有商业性的，还存在兼有政策性担保和商业性担保的，鉴于此，我国应借鉴信用担保制度成熟国家的立法经验，尽快制定一部专门的信用担保机构法，对不同类型的担保机构实行分类管理，防止各地因一哄而起、管理无序而可能发生的混乱局面，使信用担保机构切实有法可依。

同时，要对现行《担保法》中对担保人的歧视性条款进行修改。

二、规范地方政府介入信用担保的行为

（一）信用担保机构的“政府化”倾向

信用担保机构可承担数倍于自身资产实力的担保责任，具有放大与杠杆作用，政府可利用信用担保的这一功能来体现政府的政策意图，引导社会资源实现优化配置。

信用担保经营的是风险，销售的是信用，而承担的则是责任。

在当前我国整体的信用环境还很不完善的条件下，信用担保机构面临较大的可持续经营风险，当前在我国信用担保机构的建立和运行过程中，政府发挥比较重要的作用是必然的。

但是，为了使信用担保更好地实现预期效益，必须避免政府对信用担保机构直接的行政干预。

目前在我国中小企业信用担保机构的建立和运行中，政府干预过多、担保机构自主经营较少的问题，已经比较严重。

有的地方对政府甚至存在比较严重的依赖思想，存在着要把担保机构变成政府的附属机构或准政府部门的倾向，称之为信用担保机构的“政府化”倾向。

从国际经验来看，政府干预过多，特别是信用担保机构的“政府化”倾向，会导致中小企业融资过程中的风险与管理成本，由银行通过担保机构转嫁给地方政府。

我们认为可能会导致以下四种不利后果：

1.加重地方政府的财政负担，使担保机构的代偿风险，最终转化为实际上的财政代偿风险；

使担保机构对中小企业的信用担保，异化为财政信用担保，进而丧失其独立性和存在价值。

这样也会挫伤地方政府发展信用担保的积极性。

前言所述的广东省的情况就是一个典型的例证。

在政府干预过多的情况下，担保公司因代偿而出现的亏损如果超过一定限度，就会形成要求地方政府对其增加财政补贴的压力。

2.引发地方政府的道德风险，导致银行的债权损失，从而降低银行参与中小企业融资和融资担保活动的积极性，使信用担保机构的长期发展成为泡影。

3.不利于信用担保机构自身形成有效的激励和约束机制，通过加强内部控制、改善经营管理、建立风险转移和内部风险补偿机制等措施，提高担保的效率和效益，提高担保服务水平。

4.不利于社会力量、民间资本对信用担保业的投入，政府对信用担保大包大揽，但相对于信用担保需求是杯水车薪，民间资本对信用担保“隔岸观火”，造成社会信用担保供给不足。

（二）政府介入信用担保的政策选择

1.完善信用担保机构的法人治理结构：

从主导到引导

当前，由地方政府部门主导出资设立信用担保机构，能够最直接实现政府的政策意图，见效也最快，但是应当看到政府出资的弊端。

如上所述，政府过度介入信用担保，可能产生种种不利后果，说明了政府独资的信用担保机构在法人治理是没有效率的，容易引发各类风险。

政府出资受到地方财力的限制，不可能要求政府有充足的资本金源源不断地投入到信用担保中，政府对信用担保的投入也有可持续的问题。

中小企业量多面广，仅靠政府的投入，是很难满足中小企业对信用担保的需求。

因此，政府应当逐步改变主导设立信用担保机构的投入方式，转变为政府引导各类信用担保机构的发展，鼓励和吸纳社会各类资本进入信用担保领域，完善信用担保机构的法人治理结构。

第一，鼓励和发展商业性、互助性担保。

要充分认可社会资本在信用担保机构投资中的牟利动机，认可社会资本在商业性担保领域的探索和对商业盈利模式的追求，放手让信用担保机构进行市场化的运作，促其法人治理结构的完善，使其真正成为一个可持续发展的行业。

同时，政府不应将商业性、互助性信用担保机构视为政策性担保机构的竞争对手，而应当作为扶持对象，引导各类信用担保机构向中小企业提供担保服务，促进各类信用担保机构共同发展。

第二，各类地方政府成立的信用担保机构要向公司制转化。

现行政府政策性的信用担保机构的组织方式有事业法人、社团法人和公司法人三种类型。

事业法人与社团法人天然无法割裂与地方政府的利害关系，政企不分无法避免。

只有公司制的治理结构才是信用担保机构的最佳选择，政府应当促成已经设立的非公司制的信用担保机构向公司制逐步过渡。

第三，改善政府资金对信用担保投入方式，利用担保补贴率和贴息率在机理上的同一性，科学合理地建立对信用担保机构特定业务的风险补偿机制。

此问题以下将另行讨论。

同时，地方政府要加大政策投入，为各类信用担保机构创造良好的运行环境。

地方政府可以从工商和财税等方面提供优惠政策，在信用担保机构关心的征信网络建设、社会信用文化建设、协调信用担保机构与工商、土房等抵押登记机关关系、协调信用担保机构与公检法等司法部门关系方面给予充分支持。

2.规范地方政府行为：

政策性资金，市场化运作

鉴于各级地方财政出资设立的信用担保机构在很长一段时间仍然是信用担保的主流，应当明确政府出资完全不等同于政府直接操作担保业务。

政府对出资的信用担保机构除提供相应的资金支持外，只应负责重大经