关于我国地方政府举债问题的分析.docx
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关于我国地方政府举债问题的分析
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教师评语：
关于我国地方政府的举债问题的分析
摘要针对引发我国地方政府的举债问题的思考，详细说明地方债券的相关内容，并与其他国家相比较，剖析我国地方举债的优缺点，并说明地方举债的相关政策意见。
关键词地方举债财政政策必要性
OffersloansthequestionanalysisaboutourcountryLocalauthority
AbstractInviewofinitiatesourcountryLocalauthoritytoofferloansthequestionponder,explainedindetailthelocalbondtherelatedcontent,andcompareswithothercountries,analyzesthegoodandbadpointswhichourcountryplaceoffersloans,andexplainedtheplaceoffersloansrelatedpolicyopinion.
Keywords:
TheplaceoffersloansFinancePolicyNecessity
0引言
自从上世纪90年代末期我国遭遇通货紧缩以来，政府积极使用积极地财政政策，积极财政政策的主要政策措施有：
扩大政府开支，实行赤字预算，发行国债筹集资金增加公共基础设施的投资规模；提高行政事业单位工资水平，稳定部分群体的收入预期；增大转移支付力度，保障和维持低收入群体的基本消费能力。
这些措施的推出无一不是针对经济增长减速这一严峻问题的，旨在通过政府支出规模的增加，抑制经济增长速度下滑，适度营造宏观经济景气环境，带动自主投资和社会消费的增加。
然而财政政策的执行效果似乎不尽人意：
政府赤字连创新高，而国民经济的运行状态仍在通货紧缩的边缘徘徊。
这种状况不禁令人对目前财政政策的效果产生疑虑。
1引发地方举债的问题思考
尽管我国的《预算法》和《担保法》对地方政府举债进行了严格限制，但这并不意味着地方政府大规模举债会因此收敛。
现实中，地方政府或公开或隐蔽、或直接或间接地举借了大量债务。
目前，我国地方政府的债务主要包括中央国债转贷、中央设立的解决地方金融风险的专项贷款、地方政府利用行政命令直接向金融机构融通资金、地方政府担保的债务、地方政府的各种欠款和挂账等。
根据世界银行对政府债务的划分方法，这些债务可以分为直接债务和间接债务、显性债务和或有债务。
从我国的具体情况来看，虽然不同类型的债务对于地方财政的影响各有不同，但它们却都具有规模巨大、隐患严重的典型特征。
近年来中央和各级地方政府不断采取措施，试图控制和缩减地方政府债务，但由于缺乏统一的债务管理机构和科学的管理办法，因此，地方债务数额才达到了惊人的7万亿元，并且规模呈现出加速上升趋势。
（1）《地方投融资平台基本处理意见（初步）》
数千家地方融资平台正处于暴风雨前的宁静之中。
此前业界盛传，财政部牵头制定的地方政府融资平台规范文件将于3月底出台。
时至今日，上述文件仍未出台，最新消息称，规范文件或因地方政府的反对而延迟。
4月6日，《每日经济新闻》记者获得一份措辞强硬、名为《地方投融资平台基本处理意见（初步）》的文件。
此规范文件在保证在建项目完工的前提下，将地方融资平台分为三类，以“分而治之”的方式化解风险。
（2） 地方债务划分四类
规范文件称，对地方政府举债和融资平台举债分类管理，存量债务将全面清理核实。
“新老划断”成为处理的一大亮点。
据了解，2010年3月1日成为新老划断的时间点，即对3月1日前形成的存量债务，原则上通过现有还款渠道还款，不改变原有债权债务关系；3月1日后，政府可通过发行政府债券进行举债。
事实上，由于对地方政府融资平台尚未形成统一的概念，存量债务的确切金额暂无专门的统计。
目前，业界对地方政府融资平台的债务总额普遍维持在9万亿元的判断。
对存量债务，此份规范文件将其分为四类：
地方政府、经费补助事业单位举债的债务；融资平台因承担公益性项目建设举债，依靠财政性资金偿还的债务；融资平台因承担公益性性项目建设举债，有稳定经营性现金流并主要依靠自身收益偿还的债务；融资平台因承担竞争性项目建设举债的债务。
上述四大类中，其中三类均是地方政府融资平台。
规范文件要求对上述四类存量债务分别进行清理核实，清理核实结果由相关部门审核汇总后上报政府财政部门备案。
此外，对于存量债务要明确偿债责任，未经批准不得改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任。
严格规范担保程序。
此前地方政府和人大担保无效的传言亦在此份文件中做实。
规范文件严禁地方政府、经费补助事业单位等违反相关法律法规规定，以财政性收入、行政事业单位国有资产、承诺函、回购协议等方式、为企业（包括融资平台）等多种融资行为提供直接或变相担保。
此外，文件还规定，严禁平台公司直接或变相以政府信用提供担保。
在上述两条规定下，此前融资平台与地方政府之间的“连带责任”的关系被斩断，这也意味着融资平台今后无法以政府信用为名获得银行贷款。
在卡住增量的同时，文件还对三类融资平台的去留进行了规定。
规范文件称，对承担公益性项目建设和融资任务，主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台，完成在建项目后，不再承担公益性项目融资任务，其相关业务和资产应剥离；对整顿后继续承担有稳定经营收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台，以及主要承担竞争性业务融资任务的融资平台、要规范运作；对只承担公益性项目融资任务不承担建设任务、主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台，坚决予以取消。
据了解，目前有相当一部分融资平台承担公益性项目，上述三条规定若得到落实，将意味着有相当部分的融资平台面临转制。
（3）地方政府债券有望开闸
整肃融资平台的前提是完成在建项目。
规范文件称，妥善处理带有债务资金的在建项目，对公益性无现金来源的涉及债务资金的在建项目，地方政府审核后要通过财政预算资金、地方政府债券资金等多种渠道，安排相关资金。
对其他债务资金涉及的在建项目，原贷款银行要进行严格审核，符合国家产业政策、环保、宏观调控政策要求的项目，要继续按协议提供贷款，保证这些项目建成投产。
“目前我国处于城镇化加速阶段，部分县市对投资的需求非常大，因此融资平台的存在有一定的合理性。
”国家信息中心经济预测部首席经济师祝宝良建议，应该通过政府债券或其他方式满足城镇化阶段，对资金的需求。
人行郑州中心支行行长计承江在接受《每日经济新闻》记者采访时也建议，现阶段可以允许省辖市一级的地方政府融资，此后根据发展状况可扩展到县级政府。
对于呼声颇高的政府债券，规范文件表示，地方政府举借债务实行审批制，符合条件的省、自治区、直辖市政府经国务院审核同意，并经当地人大常委会审查批准，可在规模限额内发行政府债券。
市、县政府可由省级政府在批准的地方政府债券规模限额内举借。
目前，预算法规定地方政府不允许单独发债。
省级政府采取中央代发的方式发行债券，今年国务院将代发地方债2000亿元。
2地方债即“地方政府债券”（LocalTreasuryBonds）也被称为“市政债券”（MunicipalSecurities）。
（1）定义：
凡属地方政府发行的公债称为地方公债简称“地方债”，它是作为地方政府筹措财政收入的一种形式而发行的，其收入列入地方政府预算，由地方政府安排调度。
不少国家中有财政收入的地方政府及地方公共机构也发行债券，它们发行的债券称为地方政府债券。
地方政府债券一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设。
地方政府债券一般也是以当地政府的税收能力作为还本付息的。
地方政府债券是地方政府根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证，是指有财政收入的地方政府及地方公共机构发行的债券。
同中央政府发行的国债一样，地方政府债券一般也是以当地政府的税收能力作为还本付息的担保。
正因为如此，国外没有将一般责任债券和收益债券构成的集合称为地方政府债券，而是市政债券。
因此，如果将来地方政府可以获准发行财政债券，应该将其与中央政府债券一并纳入政府债券即公债的范围进行统一管理和规范，而不宜教条地与市政企业收益债券一起形成市政债券范畴。
（2）中美对比
美国的市政债券是从偿还责任的角度来定义的概念，因此，市政债券并非完全的政府债券，也许正因为如此，没有称为地方政府债券。
中国所谓地方债券，是相对国债而言，以地方政府为发债主体。
不过中国债券业内也往往把地方企业发行的债券列为地方债券范畴。
20世纪80年代末至90年代初，许多地方政府为了筹集资金修路建桥，都曾经发行过地方债券。
有的甚至是无息的，以支援国家建设的名义摊派给各单位，更有甚者就直接充当部分工资。
但到了1993年，这一行为被国务院制止了，原因乃是对地方政府承付的兑现能力有所怀疑。
此后颁布的《中华人民共和国预算法》第28条，明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。
地方政府债券的安全性较高，被认为是安全性仅次于“金边债券”的一种债券，而且，投资者购买地方政府债券所获得的利息收入一般都免交所得税，这对投资者有很强的吸引力。
中国地方政府尚不能发行债券。
（3）优点
允许地方政府发行债券，无疑解决了地方政府财政吃紧的问题。
地方政府可以根据地方人大通过的发展规划，更加灵活地筹集资金，解决发展中存在的问题。
更主要的是，由于地方政府拥有了自筹资金、自主发展的能力，中央政府与地方政府之间的关系将会更加成熟，地方人大在监督地方政府方面将会有更高的积极性，中国的政治体制将会得到进一步巩固。
（4）缺点
A地方政府发行债券筹集资金面临着《预算法》的制约。
我国《预算法》严禁地方政府举债，地方政府发行债券必须修改法律，而这样做就意味着，在短期内地方政府发行债券不会成为现实。
B地方政府发行债券将会产生一系列的法律问题，如果没有严格的约束机制，一些地方政府过分举债之后，将会出现破产问题。
而中国目前尚未对政府机关破产作出明确的规定，一旦地方政府破产，中央政府将承担怎样的责任，地方人大将作出怎样的安排，所有这一切都必须通盘考虑。
3地方政府举债行为法制化思考
（一）明确权限：
地方政府举债的前提
（二）信息公开：
地方政府举债的生存之道
1、强化地方债务数据公布制度，降低金融机构风险
2、建立健全全国统一的国家信息系统，强化中央政府债务监督
3、完善地方政府债务风险的法律监控制度
（三）多方监管：
地方政府举债法制化的保障
1、中央政府监管：
集权与放权的集合
2、建立地方政府举债双重追责机制
3、发挥地方人大预算中的审议权
4相关政策建议
（1）尽快修改《预算法》，为地方政府发行债券清除制度障碍提供法律依据。
《预算法》自1995年实施以来在实践中出现较多问题，如操作性不强，某些规定与事实不符等，1999年就有人大代表提出要修改《预算法》，不过当时中央政府债券发行风头正健，很少有人提出因地方不能发债而修改《预算法》。
当前形势下，不允许地方政府发行债券已经开始制约财政政策的积极性进一步发挥作用，为保持国民经济稳定增长，应尽快将《预算法》的修订纳入“人大”议程。
（2）严格政府官员考核标准，完善内外监督体制，制定辅助措施加强反腐力度，如强化金融实名制，逐步实现官员财产申报制度。
（3）为防止地方债券发行冲击金融市场，在初始阶段允许地方债券发行应当遵守两个条件：
第一，债券发行应面向本地居民和法人，不鼓励在全国范围发行且短期内不允许上市流通。
第二，发行资格由中央政府有关部委审定，用以从宏观角度控制地方债券发行总规模，协调与其他金融市场的关系。
（4）适当赋予地方制定税种选择税率的权力，并建立地方债券偿债基金，保证地方债务的偿还有所保障。
首先，从收支平衡的角度看，地方政府拥有的事权应与财权一致，当由地方负责本地基础设施的提供时，地方政府增加了事的决策权，相应地也应拥有财的决策权，即地方收入与支出的自主权利。
当被允许以发行债券来增加地方收入时，应又将派生出债权与税权的对立统一。
因而可允许地方政府在地方人大和中央政府都认可，并在不妨碍全国范围的企业竞争的情况下，根据当地情况选择税种和相应税率，制定有地方特色的只适用于当地的税种，使地方发债还债有更加可靠的财政收入保障。
其次，从概率意义看，即使制定执行了最严格的发债标准，也会有不确定因素导致偿债风险的发生，因此应当设立集中偿债基金，可由地方财政根据举债额以一定比例缴存偿债准备金，中央财政每年也向偿债基金注入相应比例的资金，由中央代为管理。
（5）逐渐取消税收制度上不合理的歧视性或优惠性规定，在地区结构、行业结构和所有制结构上，保持制度供给的统一性。
提倡给某些行业以整体性优惠，尤其是关乎未来经济发展的高风险行业，反对给个别企业以政策优惠，主要目的是为企业创造出外部环境约束相等的公平竞争环境，确实发挥市场优胜劣汰的机制，选拔出真正有效率的企业，在公平的基础上鼓励效率。
所以，凡是涉及企业的税收制度都应由中央政府统一制定。
（6）准确界定政府职能，积极推动公共财政的建立。
各级政府要明确各自的事权，重新核定各级财政支出范围。
除中央政府要承担一些大型、长期、跨地区的重点项目外，一般盈利性项目应交由企业承办，地方财政把支出重点放在基础设施、公用事业等方面。
5结束语
我国的地方举债问题很令人矛盾，而将地方举债与相关制度相结合能够维持一定水平的经济增长率，从而达到标本兼治的目的。
参考文献；
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论文篇名：
政府举债必要性的研究著者：
李田霞
载文期刊名称：
《技术与市场》
2009年卷9期：
70页——71页
摘要：
本文分析了我国地方债的特点、影响，从地方政府自身、财政结构体制、社会总体需求的角度分析了地方政府举债的必要性，并指出此政策的前提是必须严格规范监管地方发债的规模与使用。
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论文篇名：
法解地方举债著者：
郑猛
载文期刊名称：
《财经》
2010年卷11期：
80页——81页
摘要：
《预算法》修订征求意见稿已发至有关部委和地方人大征求意见。
其中，有关地方举债权的条款尤为引人注目。
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论文篇名：
我国地方政府债务分析著者：
江家泉何利辉
载文期刊名称：
2005年卷10期：
30页——31页
摘要：
随着财政分权改革的深化，在地方政府事权、财权分配不规范、地方政府举债约束弱化的背景下，地方债务呈明显的增长态势。
尽管我国现行的《预算法》等有关法律中，严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债，但是事实上，我国各地区、各层级的地方政府大都在不同程度上举债或负债经营，在地方金融机构治理机构不规范、金融活动的行政干预较强的情况下，地方债务会发展为区域性的金融风险。
解决地方债务问题，已成为进一步改革、发展中的重要议题。
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论文篇名：
浅论地方政府债务管理著者：
刘建华
载文期刊名称：
《地方财政研究》
2007年卷2期：
25页——28页
摘要：
当前，在推进财政体制改革、完善预算管理制度的进程中，一个迫切而又无法回避的问题，就是省及省以下财政如何解决举债权、如何对事实已经存在的地方政府负债实施有效管理的问题。
从全国的情况看，地方政府举债与负债已经成为一种十分普遍的现象，同时也成为影响一个地区乃至全国经济发展、社会稳定的重大问题。
必须予以高度的重视，否则将带来巨大的地方财政风险和地方政府的信用危机。
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论文篇名：
浅析金融危机下我国地方政府的举债融资方法及其选择著者：
何睿
载文期刊名称：
《决策与信息：
下旬》
2010年卷7期：
172页——173页
摘要：
本文从地方政府举债融资的理论基础出发,分析了在全球金融危机以及地方政府财力不足的情况下,选择举债的融资方式有哪些益处,同时又易引发哪些问题,并在此基础上,提出了一些解决举债融资易引发的问题的基本思路。
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我国地方政府举债行为法治化研究著者：
霍敬裕
载文期刊名称：
《学术界》
2010年卷1期：
页——页
摘要：
地方政府举债行为是各地政府经济行为的重要组成部分,其中隐性地方债务居于多数.在国务院放宽<预算法>的限制之后,虽然地方债务通过发行途径开始"名正言顺",但仍有一些游离于法治轨道之外的地方举债行为.如何规范地方政府的举债行为事关我国整个债务体系的建设管理,也可增进我国地方政府诚信力的提升.综合来看,地方政府的举债行为的法治化过程可以从举债权限、信息监控、多方监督几个方面进行,根本上规范地方政府的举债行为。
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论文篇名：
对我国地方政府举债行为的经济学探讨著者：
陈尉纲曾国平
载文期刊名称：
《统计与决策》
2007年卷7期：
页——页
摘要：
地方政府举债,一旦形成债务风险将引发地方财政支付危机,一方面将会大大限制地方政府对基础设施、教育、科技等地方公共产品的投入,使经济发展的外部环境难以改善,延缓地方经济和社会发展;另一方面财政支付危机造成的干部职工工资拖欠,国有企业破产财政兜底、下岗人员生活费和再就业、离退休人员养老金等支出缺口不仅会影响群众生活、政权运转,严重的将会影响社会稳定..
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地方举债权与财政联邦制的思考著者：
郭维真
载文期刊名称：
《河南省政法管理干部学院学报》
2007年22卷3期：
页——页
摘要：
从地方政府的负债恶化和预算法修改的呼声入手,评析地方政府的各种对策,在财政联邦制的框架内,以地方政府的举债权和规范市政收益债券为切入点,分析中央政府与地方政府的财政权力的合理和制度性划分,方法寻求到一个契合中国目前国情的财政分权模式.
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我国地方政府财政适度举债规模实证研究——以昆明市呈贡县为例著者：
程振煌王东兴
载文期刊名称：
《经济问题探索》
2008年卷7期：
页——页
摘要：
在市场经济条件下,地方政府举债搞建设已相当普遍,也是缓解建设资金短缺的重要举措.但地方政府举债,应根据当地经济社会发展的总体水平,结合地方自身财力,进行科学预测,确定适度举债规模。
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论文篇名：
论地方政府举债——由财政政策两难困境引发的思考著者：
靳晓黎郑志荣
载文期刊名称：
《财经研究》
2003年29卷1期：
页——页
摘要：
我国自1998年已连续5年出现大幅预算赤字,国债余额水平增长迅速,然而积极财政政策的使用并未使国民经济恢复较快的增长速度,反而导致财政政策进入困境.本文着重论述了引入地方政府举债进行基础建设的必要性:
既可以满足政府支出规模扩大、支持一定经济增长率的要求,又可在一定程度上提高财政资金使用的有效性.为保证地方政府举债的顺利进行,还必须进行下列制度改革:
完善政府官员监督体制,适当规制地方债券的发行,建立偿债保障机制,规范企业税收制度,改革中央和地方财政收支关系、明确各自的政府职能.
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论文篇名：
浅谈我国地方政府举债著者：
先小婧
载文期刊名称：
《现代经济信息》
2009年卷21期：
67页——67页
摘要：
地方政府债券的发行可以解决地方财政资金不足的困境,加强地方经济的建设。
而在现阶段,虽然《预算法》的规定卡住了地方政府合法发债的闸门,却并没有挡住地方政府变相举债的脚步,地方政府或明或暗的都在举债。
因此,地方政府举债的明朗化已经成为当前我国政府应当首先解决的一个问题。
本文就地方政府举债问题作一些简单谈论。
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论文篇名：
论地方政府发行债券与预算法的修改著者：
郑薇;陈艳红;
载文期刊名称：
《法制与社会》
2007年卷01期：
523页——524页
摘要：
本文从地方政府发行债券这个角度来阐述预算法的修改,《预算法》规定地方政府不得发行政府债券,但实践中地方政府利用其他方式规避该条规定变相发行举债,《预算法》应做出相应修改允许地方政府发行债券。
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论文篇名：
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