国有资产管理体制改革的成本收益分析Word下载.docx
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三是国有经济不适应市场经济规则。
这将关系到国有经济与市场经济能否共存的一个政治命题，也自然会使人们对国有企业的前景产生猜疑，从而关系到社会主义公有制经济基础能否巩固的问题。
因此说，传统国有资产管理体制所形成的高成本促成了新的国有资产管理体制的出台。
同样，新体制如何实施和完善，也将取决于改革中的相关成本。
从新体制的构建框架来看，三个重大管理关系的确定有助于优化企业管理中的多种关系，但是具体实施中仍有不确定的改革成本变数。
1.三级出资人制度下的国有资产归属问题
三级出资人制度将国有资产的单一中央国有变为中央、省、地三级政府分治所有，产权主体的多元化有利于在一定程度上从国有资产系统内部培育出市场体系，有利于国有企业间的产权交易，也有利于调动地方政府的积极性。
但三级政府如何划定各自的国有资产归属范围，是一个关系到国有资产能否得到有效管理和各级政府利益平衡的重大问题。
这里有多方面关系要处理好：
（1）11万亿元的经营性国有资产在三级政府间如何垂直划分，以及在平级地方政府间如何横向划分[2]。
这里既要用“属地”原则来划分（即按国有实体企业注册地来确定归属），又要按“平衡”原则来划分（现行国有资产地域布局主要是中央财政而不是地方财政投资的结果。
中央投入少的中西部省份要参与东部省份国有资产的划分，以平衡利益关系）。
（2）资源型国有资产和产权型国有资产分别采用什么方法来确定归属。
（3）对现行存量国有资产采用什么办法来划分，对今后新增国有资产的归属如何确认。
（4）中央政府拥有全部国有资产的终极所有权，地方政府只是相对拥有，那么中央国资委是否又会成为地方国资委的“婆婆”，这个终极所有权将会在什么情况下发挥作用？
等等，这些方面的不同操作会给改革带来较大的成本变数。
2.现有国有资产管理体制下的管理权限和经营目标问题
三结合式管理将过去政府部门对国有企业的多头管理归口到国资委一家部门来管理，使管人、管事和管资产三者能相统一。
政出一头有助于克服过去经常存在的“所有者缺管与越位”问题，有助于国有资产充分按市场经济规则运作。
但三权统一后，国资委本身的权限设定的合理性仍将是一个问题，长期以来，政府部门对国有企业有较多的行政干预，给国有企业带来较多的负面影响。
新的国资委如果不减少过大的行政权力，国有企业仍难以按市场经济规则办事。
因此，国资委是个什么性质的机构，是政府的一个职能部门，还是一个纯粹的国有资产管理部门？
这将使其有不同的权力配置。
还有国有资产从性质上来说有相当大部分毕竟是纳税人提供的财政收入的转化形式，它取之于民应用之于民，这样，国有资产还应当有向社会提供公共产品的义务。
国资委如何兼顾国有资产经营的盈利性目标和公益性目标又是一个需要解决好的问题。
从现行的情况来看，根据经营目标的不同，国有资产分布在盈利性行业和公益性行业两大块。
但实际情况是处于盈利性行业的国有企业要负担一定的公益职责，如这些企业中有不少企业要承担办医院、办学校等公益性事务，有的企业还要接受政府下达的就业任务，以致于形成包袱过重和富余人员较多的被动局面。
而处于公益性行业的一些国有企业由于自然垄断的原因，却又成为最能获利的企业，如电信、电力、交通设施等行业，结果双方都在一定程度上背离了各自的经营目标。
新的国资委要如何解决上述问题，也会在改革实践中形成较大成本变数。
3.国有资产经营公司的权利和责任关系问题
三层经营构架实现了所有者由直接管理国有企业转变为经营国有资产的角色转换，解决了国有企业长期存在的“所有者缺位”问题，实现了一般股东身份的归位。
所有者作为股东只对其所属资产承担有限责任，有助于改变过去政府部门对国有企业的“生死兴衰”大包大览的做法，回归到由市场来决定企业的命运。
但在实践中，一级政府的国资委下设多少家国有资产经营公司，国有资产经营公司如何分类来设？
国有资产经营公司作为控股公司向国有实体企业派出职业化的非执行董事时，这个非执行董事从哪里选派，其责权如何定位？
这些问题将是一个关系到三层经营主体能否衔接好的问题。
目前，我国的国有企业多达100多万家，新体制下的出资人（国资委）也有300家左右，即一个国资委下平均统辖3000多家国有企业[2]。
因此，中间层的国有资产经营公司的数量和分类设定就是一个在技术上有较大难度的问题，需要在实践中去逐步找到最优的答案。
还有国有资产经营公司的经营者和派往国有实体企业的非执行董事及国有实体企业的经营者，既在各自的企业有直接利益关系，又要维护国家的利益，他们既要有权又不能滥用职权，所有这些权利和责任关系方面问题的不同处理，也将使新体制的实施有较大的成本变数。
（二）政治成本和经济成本变动的分析
从改革成本涉及的内容来看，分为政治成本和经济成本两个方面。
这里的政治成本是指对社会政治稳定和社会主义公有制经济基础造成不良影响方面的代价。
经济成本是指造成国有资产明里或暗里亏损及流失方面的代价。
上述提到的国有资产管理体制改革中由于采用具体方法和措施的不同所引起的成本变数既会涉及政治成本方面也会涉及经济成本方面。
由此，我们面对具体措施和方法的取舍时会充分考虑这两个成本的变动情况。
从表面上看，政治成本和经济成本在一定程度上是此消彼长的。
即对传统体制改动少，改革推进慢，可能暂时于稳定有利，对现行公有制经济格局也触动少，政治风险会较低，政治成本也就低。
但改革力度不够，国有资产经营的不良局面难以扭转，经济成本就会高；
反之，改革力度大，可能有利于扭转国有资产经营不良局面，会降低经济成本，但因对传统体制触动大，会造成社会动荡，引起社会主义公有制的较大改革，会增加政治成本。
实际上，两者从根本上来说是相互一致的，国有企业的长期不脱困，经济成本的居高不下，最终会引起更大的社会动荡，也定然会对社会主义公有制的巩固不利，从而形成更大的政治成本。
因此，有必要进一步解放思想，改变我们传统的政治优先的指导思想，要认识到经济成本对政治成本具有决定作用，因而应以经济成本较低的原则来决定改革方法和措施的取舍。
（三）政府成本和社会成本的相互作用分析
从改革成本的承受主体来看，成本又表现为政府成本和社会成本。
政府成本是指改革中政府部门失去有关利益和增加相关责任方面的代价。
社会成本是指改革中社会层面所受损失和增加责任的总体代价。
由于我国现行的改革是政府推动下的改革，所以，这对矛盾的运动将会影响到政府部门能否会以积极的态度来推进这场改革。
一方面，新体制将过去政府部门分权管理国有企业的方式改为集中到国资委来独家管理，这对有关政府部门来说，表面上没有增加成本，因为这些部门虽然失去了权利（实际上有相关利益），但同时也失去了相关责任风险，应该是一个平手。
但实际上，这些部门是增加了改革成本，因为这些部门失去的利益是实在利益，而失去的责任却是一种柔性责任，即政府部门及拍扳人员一般都不会对错误的决策承担实质性责任。
这个改革成本的增加会对政府推进改革的决心有消极影响。
在这种情况下，政府改革的决心和动力在相当程度上就要取决于社会成本的走向。
另一方面，新体制有助于国有企业改善经营质量，有利于国有资产的保值增值，从而从总体上有利于改善国有企业员工的收入，这有助于从总体上降低改革的社会成本。
但就近期来看，新体制使国有企业失去了政府的有关保护，国有企业改革中要卸下的有关包袱就要由社会来承接。
这样一来破产的国有企业会增多，需分流的国有企业人员会增加，这些分流出来的人员的社会保障会更多地依赖社会，这又会增加社会成本，尤其是当改革不到位或改革措施不恰当时，更会加大社会成本。
无疑，社会成本问题也会是影响改革举措的一个重要因素。
上述两个成本的矛盾运动会影响改革的走向，当改革措施得当时，尽管政府成本会增加，但社会成本会减少（国有企业员工的收入增加会大于社会保障方面的支出），社会力量会积极支持政府推动的改革。
而当改革措施不得当，改革不顺利时，政府成本会增加，社会成本也会增加，这时社会力量就会不支持政府推动的改革，这时改革就会面临转折。
（四）显性成本和隐性成本的分析
根据改革成本的张扬程度不同，分为显性成本和隐性成本。
显性成本指在积极改革进程中突显出来的成本。
长期以来，国有企业在政府部门的干预下，在一定程度上成为政府部门落实社会管理责任和地方经济发展战略的一个重要工具，如政府可以给国有企业定就业任务，定产业发展战略，甚至按自己的意愿来安排国有企业进行资产重组，以便在地方造出“更大更强”的企业等。
新体制的实施会使政府失去对企业的直接干预权力，在一定程度上使政府实现社会和经济管理预期失去了直接途径，从而会使政府成本突显出来而引起政府部门的特别关注。
还有，一些原本缺乏竞争力的国有企业由于失去政府的保护，将面临淘汰出局的命运，这可能会在短期内造成失业人员增加或部分职工减收的问题突显出来，引起人们的特别关注。
隐性成本是指对国有资产经营有消极影响，但这个消极影响是渐进式的，而不是以尖锐矛盾表现出来，其受到的关注力度要明显低于显性成本的代价方面。
如在今后的改革中，国有资产管理体制改革不到位或措施不当，仍然会使市场经济和国有资本运作不能衔接好，传统遗留下来的诸如国有企业在部分行业形成低效益垄断经营以及我国股市过多地对国有企业“扶贫”而不能真正起到资本自由配置作用的现象等，不能得到有效改革。
由于这些问题是长期滞留下来的，已慢慢被人们所习惯，其消极影响会在新体制下构成较大的隐性成本。
显性成本由于其受关注程度高，其负面影响有时会被有关方面不适当夸大，因而在改革措施选取时，其筹码分量有可能会被放大。
而隐性成本由于其效应具有温和性，在选取改革措施时，其分量有可能被轻视。
实际上，隐性成本的总体负面影响并不比显性成本低，这一点在新体制的实施中要充分注意到。
二、国有资产改革的效益问题分析
（一）经济效益目标分析
新的国有资产管理体制的经济效益目标是改善国有资产的经营质量，力促国有资产的保值增值。
从新体制的构架来看，有利于通过解决好以下两个方面的问题来实现其经济效益目标。
1.有助于建立现代企业制度
过去的国有企业改革虽说以建立现代企业制度为目标，但由于政府部门对国有企业保留较大的行政干预权力，国有企业的命运更多取决于政府行为而不是取决于市场。
所以，实际上国有企业在主观上对建立现代企业制度的要求并不迫切，在客观上也难以真正到位。
新体制下的三层经营构架，实现了所有人以国有资本经营取代直接国有企业管理。
代表国有资本的国有资产控股公司将会成为企业的股东，向国有实体企业派驻职业化代表。
这种管理就会像西方的公司一样，是一般股东和经营者的关系，他们共同以实现资本增值为经营目标。
这样，建立现代企业制度以充分适应市场经济的需要就会成为国有企业的迫切要求。
同时，由于政府不再直接干预国有企业，使国有企业按公司法的规定建立现代企业制度的外部条件也就具备了。
2.有助于实现国有资产布局的战略性调整
目前，国有资产经营的低效益，不仅与国有企业内部缺乏活力有关，而且与国有资产布局不合理关系密切。
大量经营性国有资产分布于一般竞争性行业，且呈现产业集中度低、项目趋同化高、所跨行业过多等特点。
到2000年底，在一般竞争性行业的国有企业，占国有企业总数的70％，所跨行业达近30个，而其创造的工业增加值仅占整个国有企业所创增加值的40％[3]。
因此，对现行国有资产布局进行战略性调整，为国有资产找到更好的生存环境，是国有企业走出困境的一个重要措施。
这个调整需要通过国有资产重组及战略退却来实现。
新体制使国有企业有了更大的自主权，又突出了资本经营的核心地位，资本运作将会更多地以企业目标而不是以政府的多重目标来进行，资产重组就会更多体现企业的意愿和市场取向，也更符合国有企业实际。
国有控股公司也可以根据效益最大化原则将其所控的缺乏活力的或不利于增值的国有资产通过出售、剥离及吸收外部资金参股等方式来实现国有资本在一般竞争性领域的战略退却。
（二）政治效益目标分析
新体制的实施有助于通过解决好以下两个问题来实现其政治效益目标。
1.有助于进一步巩固安定团结的政治局面
国有企业有庞大的职工队伍，国有企业员工的增收及就业稳定是事关国家长治久安、政治稳定的政治大事。
新体制通过重建国有资产管理关系，旨在进一步改善国有企业的经营环境，帮助国有企业尽早走出困境。
此举既是为了从总体上提高国有企业的经济效益，也是为了通过国有企业的效益改善来稳定国有企业职工队伍，进一步巩固我国安定团结的政治局面。
2.有助于进一步完善社会主义公有制经济基础
传统体制下，庞大的国有企业在市场经济中处于特殊一族，受到政府的行政干预和保护，使市场经济规则不能完全对国有企业一族起作用，以致于市场经济和国有经济的相容问题一直受到一些人的质疑，甚至认为私有化才是国有企业的出路。
建立新体制也是为了完善社会主义市场经济体系方面有新的突破，为国有企业从特殊企业过渡到一般企业创造体制上的条件，实现国有经济在市场经济条件下的重新崛起，以进一步巩固社会主义公有制经济基础。
（三）实现效益目标的制约因素
国有资产管理体制的改革与其他相关方面的改革息息相关，从目前情况看，新体制能在多大程度上实现其效益目标还要受到以下几个方面的制约：
1.政治体制改革滞后方面的制约
由于国有资产管理体制改革是要构建政府和国有企业之间一种全新的关系，要将过去的政府多部门对国有企业的分权管理改为国资委一家的集权管理，这会在一定程度上变更现行政府部门的经济管理权力和责任关系格局。
这种关系的调整只靠经济体制改革是难以到位的，而只有通过政治体制改革才能完成，才能规范化和制度化。
如果政治体制改革的步伐跟不上，这种权力关系的调整是难以真正到位的。
而这个调整的不到位，将使国有企业在宏观管理方面（包括规划管理、产业结构管理、国有企业人员的保障管理等）难以得到政府有关部门的有效协调和支持，这将会最终影响到新体制的顺利实施。
2.职业经理人才市场缺位的制约
新体制下，国有资产经营公司要向国有实体企业派驻职业化的非执行董事，国有实体企业的经营者也不再由政府部门在政府官员中指定任命，而由资产所有人来自行聘任。
目前，我国职业经理人队伍尚未形成规模，且总体素质也不高，职业经理人才流动的市场也未有效建立。
那么这些非执行董事和国有企业的经营者从哪里来选任？
在职业经理人才市场缺位的情况下，目前可能主要还是从现行国有企业管理者中过度过来，即将现行国有企业管理人员的政府官员性质剥离掉，将他们转化为职业经理人。
但是，这种做法是有潜在问题的。
首先，现行国有企业经营者总体上的素质离真正意义上的职业企业家还有一定差距，由于他们原是由上级任命而不是在市场经济搏击中脱颖出来的，他们的独立经营意识、风险控制能力和市场驾驭能力都有一定的不足。
其次，经理人市场缺位，人才的竞争机制和淘汰机制就难以建立。
职业经理人需要到其人才市场上去找到更适合自己经营的企业，国有企业也只有在职业企业家市场上才能不断引进自己所需的经营者，从而不断优化经理人队伍。
同时，职业经理人市场的健康运作，对现任国有企业经理人也是一种无形鞭策。
因此，职业经理人才市场的缺位，将会制约国有企业经营状况的改善，新体制所要追求的效益目标也将难以实现。
3.社会保障体制改革滞后方面的制约
国有企业员工队伍庞大，其中富余人员不少，新体制的建立旨在减少政府部门对国有企业的干预，使国有企业能按市场规则建立用工制度。
但国有企业如按市场规则建立用工制度，势必要将相当数量的富余人员分流出企业。
由于目前社会保障体系尚不健全，这些人员的生活保障问题就需要政府来解决，而政府又只能以国家管理者身份，用政策来限定国有企业的裁员数量，以缓解矛盾（目前，政府就有限定国有企业裁员的政策规定）。
这样，新体制所要实现的政府部门不再以国有企业主管身份来干预国有企业的事务又会转为政府以国家管理者的身份来干预国有企业事务，使新体制的预期效益目标受到负面影响。
4.三层经营主体的利益不对称方面的制约
新体制构建的三级管理方式（国资委、国有资产经营公司、国有实体企业）将不可避免地要面临三者之间的利益和责任协调问题。
显然三者利益的重心并不完全相同，国资委作为出资人会以国有资产保疽增值为目标利益，以国家利益为主，也希望国有企业要以国家利益为重，有将国有资本做大做强的倾向。
国有资产经营公司作为中间桥梁，实行的又是公司制运作并主要是经营股权形态的资本，其直接追求的将是投资收益，它们以公司的利益为主，由于投资活动是一项长期行为，它们也定会以长期利益为重。
国有实体企业作为一个独立核算的经济实体，自然会以自身的利益为主而不是以国家利益为主（尽管出资人是国家）。
对于企业员工来说，企业的利润增长和员工的就业稳定是最重要的，因此，国有实体企业更倾向于将企业“做好做长”。
同时，由于实体企业是以营运活动而不是以投资活动为主，它们更看重的是近期效益而不是长期效益。
因此，三层运作在衔接中的利益矛盾解决得如何将影响到新体制效益目标的实现程度。
三、对策建议
针对以上成本和效益问题的分析，新体制在实施中有必要把握好以下几个关键问题：
（一）国有企业职工民主管理企业的权利要得到落实
国有企业有其自身特点。
国有企业员工是企业的广义所有人，其行使当家做主的权利是由国有企业的公有性质所决定的。
尽管在市场经济条件下，国有企业的经营管理权要由国家代表人民依照市场经济规则和要求来组织和配置，但在具体的国有企业中有切身利益关系的企业员工应该有一定的途径来行使其民主管理企业的权利，这既符合企业自身的利益，也符合员工维护自身利益的要求。
在新体制出台前，由于传统体制过于强调集权管理，政府部门授予企业经理（厂长）过大的权力，并实际上只受上级部门的监督，企业职工及职工代表大会既不能决定厂长的任免，也不能对重大经营及决策事务有实质性的投票权，职工民主管理企业的权力没有得到落实，在国有企业经营管理中造成较大负面影响：
一方面是员工的集体智慧缺乏有效的发挥渠道，挫伤了员工的积极性，导致企业经营管理水平难以提高；
另一方面，员工在企业内不能行使有效监督权，会使企业管理层的错误决策行为乃至腐败活动失去最直接的抵制，企业和员工的合法利益很容易受到侵害甚至是践踏。
在这个问题上，我们是有许多教训的。
新体制的三层经营构架，一改过于强调集权的做法，使企业有了更大的经营自主权，为企业建立现代企业制度创造了体制上的条件。
因此，有必要抓住契机重新健全职工民主管理企业的制度，为提高国有资产运作质量创造内部条件。
（二）国资委应逐步过渡到向人大负责工作
政府部门的职能是行使国家的行政管理职权，履行国家和社会管理职责，它的角色是裁判员。
它的身份决定了它是我国改革的推动者，如果政府部门事实上拥有国有企业，那必然会对政府形成相关的利益责任关系，这就会对政府的行政管理工作和改革实施工作形成利益制约，即政府在行使国家管理职权和推进市场经济改革时会受到这个利益的影响，从而有可能使其管理工作失去公正性。
因此，国资委不应隶属于政府部门。
就国资委本身来说，它是代表国家管理经营性国有资产的机构，其所属国有资产采取市场化运作。
因此，国资委没有也不应有行政色彩，完全有理由独立于政府部门。
建国以来，我国的国有资产始终隶属于政府部门管理，是原于计划经济下便于政府部门统一管理和操作的指导思想，是“政府管理优先”而不是“资产效益优先”的政策取向的产物。
随着向市场经济的转轨，“资产效益优先”政策取向应占主导地位，因而将国有资产管理逐步脱离政府的直接约束是有利于国有资产良性经营的。
因此，国资委独立于政府而直接向人大负责工作，既有利国有资产能充分按市场经济规则运作，也有利于政府部门轻装上阵，切实履行好“裁判员”职责。
由于新体制在初步实施中有许多管理关系需要政府部门来实施和理顺，所以，国资委可以在一个时期内隶属于政府部门，但当关系一旦理顺就应过渡到独立于政府，而直接向人大报告工作。
（三）制度化和契约化问题要突出
管理关系实质上是一种契约关系，而契约关系就是明确规定有关管理各方的具体权力责任关系。
只有以契约为依据，管理活动才有章可循。
同时，契约的履行还必须有严格的制度规范而非人为来执行。
传统国有资产管理体制的不完善还表现于有不少管理关系在制度化和契约化方面存在明显缺限，使其在操作上留有较大的不确定性和执行人的主观随意性，如在国有企业所有权和经营权相分离的问题规定上就存在着经营权是授予企业，还是直接授予企业厂长（经理）的不清楚之处；
政府部门赋予企业厂长（经理）的企业最高权力，但企业厂长（经理）一旦经营失败要承担什么责任却没有明确具体的规定；
政府部门对国有企业有最高决策权，但对于决策失误应由谁负责及如何负责又没有明确规定。
在实践中这些方面的操作都由主管部门或决策人根据自己的主观认定来掌握确定，企业只能处于一种被动的接受状态。
在权力行使方面也缺乏制度保证，往往是领导人的一句话就可以取消或改变制度规定的操作程序，这在有关国有企业资产重组及重大项目招投标方面表现得较为突出。
有鉴于此，新体制在契约化和制度化方面有必要突出其明确性和刚性。
（四）新体制下要继续贯彻国退民进的战略思路，有计划有步骤地压缩经营性国有资产的规模
新体制虽然使国有资产的管理关系及运作方式得到优化，有利于改善国有企业的经营环境，但目前国有资产战线过长、国有企业过多的现状仍然会造成管理难度大、资产运作质量不高的不良局面。
因此，将国有资本从一般竞争性行业逐步退出，将其集中到具有社会目标（包括基础性、国家安全、国家战略性）的产业中，以便更有效地发挥作用的战略性调整仍然是必要的。
更何况，由于我国政治体制改革还要有一个过程，职业企业家市场及社会保障体系等重要基础要素的建立和完善还尚待时日，新体制所要追求的效能还会受到一定的制约，而且这个制约和国有资产的规模及国有企业数量成正比。
国有企业越多，体制内需要社会保
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