工程总承包项目的问题及解决方法文档格式.docx
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是深化我国工程建设项目组织实施方式改革的重要内容，
是提高工程建设管理水平的重要措施，是增强企业综合实
力和国际竞争力的重要途径。
浙江省住房和城乡建设厅于2014年10月23日下发的《浙
江省政府投资项目工程总承包试点工作方案》，2014年12
月10日下发的《浙江省工程总承包试点地区和第一批试点
企业、试点项目名单》，决定在我省部分政府投资项目中开
展工程总承包试点工作。
3、推行工程总承包的法律依据
2011年7月1日起实行的新《建筑法》第二十四条
“提倡对建筑工程实行总承包，禁止将建筑工程肢解发包。
建筑工程的发包单位可以将建筑工程的勘察、设计、施工、
设备采购一并发包给一个工程总承包单位，也可以将建筑
工程勘察、设计、施工、设备采购的一项或者多项发包给
1．
一个工程总承包单位；
但是，不得将应当由一个承包单位
完成的建筑工程肢解成若干部分发包给几个承包单位。
”
国务院办公厅2017年2月24日，国务院办公厅发布
《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发【2017】
19号）“加快推行工程总承包。
装配式建筑原则上应采用
工程总承包模式。
政府投资工程应完善建设管理模式，带
头推行工程总承包。
加快完善工程总承包相关的招标投标、
施工许可、竣工验收等制度规定。
按照总承包负总责的原
则，落实工程总承包单位在工程质量安全、进度控制、成
本管理等方面的责任。
除以暂估价形式包括在工程总承包
范围内且依法必须进行招标的项目外，工程总承包单位可
以直接发包总承包合同中涵盖的其他专业业务。
住建部2014年7月1日颁布的建市〔2014〕92号《住
房城乡建设部关于推进建筑业发展和改革的若干意见》第
十九条“加大工程总承包推进力度”、“倡导工程建设项目
采用工程总承包模式”、“工程总承包合同中涵盖的设计、
施工业务可以不再通过公开招标方式确定分包单位”。
住建部2016年5月20日发布的建市[2016]93号《关
于进一步推进工程总承包发展的若干意见》二十条意见
“建设单位在选择建设项目组织实施方式时，应当本着质
量可靠、效率优先的原则，优先采用工程总承包模式。
政
府投资项目和装配式建筑应当积极采用工程总承包模式。
2．
省住建厅《关于深化建设工程实施方式改革积极推进
工程总承包发展的指导意见》浙建〔2016〕5号提出
（一）、
工程总承包是国际通行的建设项目组织实施方式……。
（二）
工程总承包具有十分明显的优势…....（三）推进工程总
承包是建筑业转型发展的重要举措……。
《关于印发〈浙江省政府投资项目工程总承包试点工
作方案〉的通知》（浙建建〔2014〕116号）。
浙江省住房和城乡建设厅关于公布浙江省工程总承包
试点地区和第一批试点企业、试点项目的通知（建建发
〔2014〕424号）。
3、实行工程总承包的优势
1有效减少建设单位（业主）管理风险。
业主在工程建
设中的角色从运动员更好转变为裁判员，与传统承包方式
不同，在工程总承包合同中，承包商承担了工程质量、安
全、工期、造价全面负责，合同责任界面清晰、明确，有
效作用就是投资控制规模，减少不合理的工程变更。
业主
只是根据合同和技术规范接收承包商完成施工的工程项目，
而无需协调设计和施工界面、参与工程项目的日常管理工
作，工程承包使承包商能极大程度降低项目的投资风险和
工程管理风险。
2、有效控制工程造价、节约成本。
相对于传统建设模
式，工程总承包模式的这些优势会最终集中反应到项目成
3．
本上。
总承包商在约定的工期、建设标准内完成详细设计、
采购和施工，总承包合同采用总价包干的固定总价合同形
式，除招标文件或工程总承包合同中约定的调价原则外，
一般不予调整，有利于减少工程变更、争议、纠纷和索赔
等环节的耗费，使资金、技术、管理各个环节紧密衔接，
降低业主造价控制风险。
避免出现低价承包，高价结算、
拖延工期换取高额利润的现象。
3、有效控制项目建设工期。
一是总承包项目设计、
施工、验收等环节均由总承包单位负责实施，可以节省设
计方案、初步设计、施工图设计等各环节的审批时间，可
以分阶段施工图设计、施工图文件审查，按节点办理施工
许可证。
二是总承包项目可以一次性或分两次（项目和监
理分别招标）完成项目的招标程序，减少频繁的专业工程
招标、采购程序，节约时间，避免多次招标带来多种专业
的施工承包商在施工现场责任推诿、管理混乱、交叉施工
导致的工程延迟现象。
三是工程总承包下各分包单位招投
标都在工程总承包单位的平台上进行，
4、有利于工程项目的竣工结算。
采用固定总价合同的
工程总承包项目在计价结算和审计时，可仅对符合工程总
承包合同约定的变更调整部分进行审核，对工程总承包合
同中的固定总价包干部分不再另行审核，可以缩短工程竣
工审核结算时间与审核费用。
4．
四、工程总承包实施流程。
根据工程总承包项目承包方介入时间点的不同，发包
方和承包方承担的工作内容略有区别，流程也相应发生变
化。
为达到工程总承包的最佳效果结合安置房安置的特点，
建议在发包方完成建筑方案后即进入项目发包。
项目业主主要承担的工作流程：
编制可研并报批报→
省住建部门确定发包模式县政府商议决定实施总承包实→
施意见业主出具规划红线图、设计条件书（品质控制）→
委托设计建筑方案相关部门研究确定最高限价考察→→→
总承包单位对接谈判选择招标代理机构发布招标公告→→
（或投标邀请书）选定总承包单位总承包合同监管→→→
竣工验收工程移交结算审计。
→→
承包商主要承担的工作流程：
环评、水保等前置审批
地质勘察初步设计编制专项设计办理规划用地许→→→→
可办理供地施工图编制办理规划工程许可施工准→→→→
备办理施工许可施工（采购）专项验收竣工验收→→→→
工程移交结算审计备案归档。
→→→
五、工程总承包项目的风险（缺点）
工程总承包项目与现有的施工总承包建设中一般会存
在以下问题：
，一是总承包单位无法及时转变小标段管理
观念，项目总部对小标段的管理无法起到很好的监管作用。
“小业主、大监理、总承包”理念难以得到根本性的贯彻；
5．
二是合同履约能力差。
现行工程发包模式普遍存在低价中
标，挂靠现象严重，中标单位存在以包代管现象发生，这
种以包代管做法，对工程项目缺乏有效管理，造成建设工
程层层分包转包；
三是工程质量控制难度大。
包工头普遍
存在挂靠现象对风险估计不足，应对和抵御风险能力差，
影响施工进度。
“包工头”常采取偷工减料做法，降低工程
成本，增加利润，进而影响到工程质量，造成工程质量通
病多。
在工程建设过程中，时常出现总包单位和“包工头”
不顾工程质量的滥包、乱包、以包代管等违法分包行为。
工程的转包、分包影响到工程进度和质量。
六、实施工程总承包项目的管控
工程总承包商方承担了全部风险，则通过利润来体现，
因此在设计、采购、施工等环节能达到业主要求，必须对
前期的约定必须有效的管控，特别是在建设标准与采购环
节尤为重点，关健在于：
1、关于建设标准。
总承包项目的建设标准应满足国家、
省市行业规范外，对项目的建筑、结构、得房率、经济指
标、功能配套、公共设施等都应必须详尽的描述与规定，
对所用的材料、设备的品牌，相关的技术标准做到具体的
约定，包括外立面、电梯、门窗、公共装饰装修标准、户
内装饰装修标准、景观绿化标准、智能弱电标准、公共配
套要求等方面的约定，不得模棱两可，尽详俱全，以便于
6．
建设标准的把控。
在方案设计、初步设计、施工图设计、样板定样的各
个阶段，可邀请行业内专家参与设计质量和设计品质的把
关，明确各个阶段设计的控制措施，为业主的决策提供支
撑。
在招标文件中对项目有关品质、质量的标准予以明确
和细化。
（1）、选择对标案例项目，作为本项目建造档次对照标准。
（2）、在招标文件的设计任务书中，明确户型、外立面、
公共部位等具体做法，钢筋、电梯、空调等各类材料设备
列举三个以上品牌档次。
（3）、设定创优、创奖的条件。
（4）、加强处罚、违约的合同约定细则条款措施。
2、关于最高控制价和合同价调整。
最高控制价应当在
建设标准的基础上，概算与社会平均建筑成本相结合，确
定单位面积最高限价，此项由财政、审计把关，重点应审
核以下几个方面：
一方面是审定单方面积最高限价，另一
方面是合同价款调整方式、工程进度款支付方式、履约担
保，其次是工期的奖罚措施，此项关系到项目财务费用影
响成本支出。
通过调研和借鉴其他类似项目经验，关于总
价控制可采用如下做法：
选择本地区类似已完工项目结算
7．
价作为对标案例，对其土建、安装、装修、室外附属工程
等各子项工程造价进行对比参照，并对本项目拟高于或低
于对标项目做法的进行单独设定控制价，最后进行单方控
制造价合并，按照拟建建筑面积规模设定最高控制价，总
价和单方造价进行双控。
工程总承包属于合同总价承包（单位面积单价承包）
合同价在调整在合同中进行约定，根据其他地区实施工程
总承包调价经验，基本采用以下约定：
（1）、业主提出的设计变更进造成造价发生变化.
（2）、因业主原因导致工程停工引起的材料、人工涨价
（3）、由于招标时设定的地质情况和实际情况发生重大差
异。
3、关于总承包企业的选择。
工程总承包企业应具有
与工程规模相适应的设计或施工总承包资质，且具有相应
的财务、风险承担能力，具有相应的组织机构、项目管理
体系、项目管理专业人员和工程业绩，具有工程总承包项
目管理经验，并具备较强的组织协调能力和良好的职业道
德，必须与之相匹配的与之项目承担风险能力的企业，为
了达到可控的风险，对总承包企业的选择优为重中之重。
浙江省通过近三年的工程总承包试点，培育和发展了一批
具备工程总承包实施能力的企业，在部分项目中也取得了
成功，总体试点是成功的。
但通过调研我们也发现了一些
8．
问题，如，承包单位工程总承包能力良莠不齐，也有挂靠、
转包现象，设计和施工脱节、扯皮现象等等，导致项目推
进不利，损害业主权益。
选择一家实力强、信誉好、有经验的承包单位是项目保质
保量按期完成的先决条件和必要保证，特别是工程总承包
模式下，尤为重要。
目前，为此，在工程总承包应重点把
握以下几个方面：
（1）、采用邀请招标方式选对、选好总承包企业。
建
议根据上述条件组织考察浙江省住房和城乡建设厅关于公
布浙江省工程总承包试点地区和第一批、第二批试点企业
的通知（建建发〔2014〕424号）中选择具有国企或社会良
好信誉的具备设计与施工一体化企业参加邀请投标，依据
浙建〔2016〕5号文件第二款优化工程发包制度中规定可依
法进行邀请招标及浙江省建筑业管理局浦建综（2016）24
号的复函中明确可以采用邀请招标方式选定总承包企业。
或者根据相关规定采用其他采购的方式确定承包商
（2）、选择具备能力的招标代理企业编制招标文件，
减少由于招标文件考虑不足、不周全或失误造成不必要的
成本支出；
（3）、加强与发展改革、财政、税务、审计、国土等
有关部门的沟通协调，积极解决制约工程总承包项目实施
的有关问题，各职能部门应积极配合办理各环节的审批手
9．
续。
如分阶段办理施工许可，
（4）、发出投标邀请书时，必须与邀请的总承包企业
签订派驻人员协议到位承诺，派驻项目经理及从事项目控
制、设计管理、采购管理、施工管理、合同管理、质量安
全管理和风险管理等方面的专业常驻项目部，不得脱岗。
10．
附：
双方主要节点工作责任表
序
号
主要工作安排
工作分工
工作阶段
主要工作内容
发包方
承包方
前期阶段
可研编制
负责
方案编制
确定建设、招标模式
确定品质标准（设计条件）
编制招标文件和招标
环评、水保等审批
协助
初步设计编制和审查
规划用地许可证办理
1
建设用地划拨手续
场地地质勘察
5
各专项设计及审查
监督
6
建设工程规划许可办理
施工许可证审批办理
施工阶段
施工前准备
8
三通一平
9
采购
10
土建、装修施工，设备安装
11
市政景观、综合管线施工
11．
12
工程试运行
13
竣工验收
14
后期服务
竣工审计与档案归档
15
工程移交
12．
业主主要工作：
（1）负责项目的立项、规划、建设、国土、交警、消防、
人防等审批手续，在约定开工日期前向承包方提供项目建
设所需的有关文件，包括建设用地许可证，建设工程规划
许可证，协助办理建设工程施工许可证及承包方认为需要
的其他政府文件（实际该工作除立项外，可由承包人负责
完成，业主给与协调和支持）。
（2）在约定开工日期前负责完成征地拆迁、三通一平工作，
其中，三通一平工作可纳入承包人工作范围。
（3）按约定的方式向承包方支付合同款。
（4）协助承包方在项目建设中涉及有关政府部门的协调工
作，负责政策处理，确保项目无障碍施工。
（5）监管重大施工图设计变更和变更设计工作，负责施工
阶段涉及费用变化项目的审核工作。
（6）负责施工图审查单位、监理单位的委托。
负责竣工验
收的组织。
（7）配合地方政府、监察、审计等部门对本项目进行全过
程的监督审计。
（8）在约定开工日期前将施工所需水、电、电讯线路从施
工场地外部接至双方约定的地点，保证施工期间的需要。
（9）在约定开工日期前开通施工场地与城乡公共道路的通
道，以及施工场地内的主要道路，满足施工运输的需要，
保证施工期间的畅通。
（10）在约定日期前向承包方提供施工场地的地下管线等
资料，对资料的真实准确性负责。
（11）业主应做的其他工作。
承包方主要工作：
（1）负责项目的工程设计、采购和施工，确保项目按时、
保质竣工并交付使用。
（2）负责建设期间的安全生产和文明施工。
（3）负责对合同范围内施工及验收阶段工作的管理，施工
过程中所涉及的设计变更按照业主有关文件规定执行。
（4）接受并配合政府审计机构对项目建设全过程的审计监
13．
督。
（5）接受相关行业主管部门的监督、检查和管理，执行建
设行业管理规定，并接受当地相关行政主管部门的管理和
协调。
（6）负责组织工程交工验收、竣工结算和做好竣工验收准
备工作。
（7）按照当地有关档案管理的要求，编制项目竣工档案，
完成竣工备案后移交给业主。
（8）在工程实施期间（包括设计期间），定期（按月或按
季度）向业主提供进度报告，进度报告主要包括：
设计进
度或各分项工程施工进度、工程总体进度、实际进度与计
划进度的对比，包括可能影响按合同竣工的任何事件或情
况的详细说明，以及为消除延误正在或准备采取的措施；
此外还应包括下一阶段的资金使用计划，用于工程的重要
设备或材料的生产或采购情况，说明现场各类承包商人员
的人数和各类承包商设备数量的详细资料，各类检验结果，
安全统计，包括对环境和公共关系有危害的任何事件与活
动的详细情况，有关变更、索赔情况说明等。
（9）承包方应做的其他工作。
14
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