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（3）90年代以来的新变化（公共服务理论）
成长阶段
1960年至今
科学化阶段
三、现阶段公共行政学面临的挑战
1、关于回应维持宪政秩序和政府稳定问题
2、关于如何在公共管理领域维系并发展民主法治社会的基本价值问题
3、关于平衡政府与市场的作用，以促进政府治理的有效性问题
4、关于回应全球化挑战问题
5、关于如何平衡目前及最近未来与较长远未来的需要问题
6、关于如何应付越来越多的官僚腐败，重振公民对政府的信任问题
7、关于如何应对科学技术革命带来的挑战问题
8、关于重振政府治理能力问题
9、关于如何发展有效的组织体制问题
10、关于如何构建国家与社会共同治理模式问题
11、关于重建公共管理的道德秩序问题
第三节公共行政的基本问题
一、社会公共需求与政府公共供给
（一）公共行政的内涵与主题
1、公共行政的内涵
公共行政是指政府处理公共事务、提供公共服务的管理活动。
公共行政是“公共”的行政。
（1）行政权力是公共权力。
政府公共权力是人民赋予的、为人民服务并受人民的监督；
政府公共权力来源于人民的授权，同时受立法机关所通过的法律的制约，还受到司法部门的监督和制约。
（2）政府是公共利益的代表，政府活动的主要目的是为全体公民提供全面而优质的公共产品，为社会提供公共服务，实现公共利益，满足社会公共需要。
（3）政府活动是对公共事务的处理，私人事务不属于政府的管辖范围。
（4）政府对社会的管理以有效地整合整个社会资源为基础，政府应该善于运用政府机制、市场机制、社会自治机制等，充分利用公共资源与民间资源。
（5）政府必须承担公共责任，包括政治责任、法律责任、经济责任、领导责任和道德责任。
（6）“公民第一”是公共行政的核心原则。
公共行政应有民主性和透明性，公民在公共决策上享有知情权和参与权。
（7）公共行政应追求和体现社会分配的公平与公正。
2、公共行政的主题
公共行政的基本主题是公共供求关系，即社会公共需求与政府公共供给的关系。
主要是因为：
（1）公共供给与公共需求之间的关系是公共行政的基本关系。
（2）公共需求与公共供给的矛盾构成公共行政发展的动力。
（3）社会公共需求与政府公共供给演变的历史就是公共行政与公共行政科学的发展史。
（二）社会公共需求
社会公共需求是政府存在的原因，决定着政府活动的范围。
政府的目的和功能就是为了满足社会公共需求。
公共供给必须适应公共需求的规律，或者说公共供给必须与公共需求想平衡的规律，是公共行政的基本规律。
社会公共需求是人类社会共同体解决所面临社会公共问题的共同需要，它是指社会成员在社会生产、生活中的共同需要。
社会公共需求是在个人需要满足之后，公民寻求解决公共问题、安全、自尊、享受和发展等所产生的公共需要。
现代公共需求分为如下几个方面：
（1）维护社会公共秩序与安全秩序的公共需要。
主要是国防、公安、外交、行政管理等。
（2）维护经济秩序和市场交易秩序的公共需要。
主要是市场监管、知识产权保护、法律体系建设、公正司法与公正执法等。
（3）为全体社会成员提供公共设施与公共事业的公共需要。
如公共卫生设施与医疗保健、义务教育及学校、公共图书馆、公园、体育馆等。
（4）建立社会保障体系与救济体系、扶助社会弱势群体的公共需要。
如政府扶贫、救灾、社会救济、社会福利、社会保险等。
（5）公共资源与公共财产管理的公共需要。
如国有资产管理、公共企业的管理、社会共有资源的管理、保护自然资源等等。
（6）人民对人权、自由等公共权利的公共需求。
它以人民的安全需要、生存需要和发展需要的全面满足为前提，并且以法治社会和良好治理秩序为基础。
（三）政府公共服务
政府公共供给或政府公共服务是政府满足社会公共需求、提供公共服务行为的总称。
公共产品是指这样的产品，即每个人消费这种产品不会影响别人对该产品的消费，这种产品具有非竞争性、非排他性。
非竞争性是指一个使用者对该产品的消费并不减少它对其他使用者的供应，非排他性是指任何使用者不能被排斥在对该产品的消费之外。
公共产品主要分为三种：
（1）基本公共产品或纯公共产品。
（2）混合公共产品或称半公共产品。
（3）由政府出面提供的部分带有规模经济效益的公民消费服务。
并不是所有的社会公共需要都会自动地转变为政府公共服务，只有那些进入了政府公共供给程序的社会公共需要才会转化为政府公共服务。
政府公共服务或公共供给分为如下几种：
（1）基本公共服务。
包括法律法规体系，公民权利保护，财政税收和金融政策、社会保险与社会福利政策；
国防、外交、国家安全、环保、航天科技；
公费中小学教育、公费医疗系统等等。
（2）混合公共服务。
如下水道系统、供水供气系统、铁路运输系统、公路交通系统、电力输送系统、电话电讯系统、电视广播系统、邮政服务系统、政府公共信息与统计情报等等。
（3）管制性公共服务。
如政府对企业进行监督，要求企业产品符合统一的质量标准、卫生标准、技术标准、安全标准等等。
政府负有提供公共服务的责任，但公共服务并不一定都要由政府机关及其公务员亲自提供，还可以采取政府负责、社会与企业提供，政府与企业合作提供公共产品等多种方式。
公共服务的提供方式主要是：
（1）由政府部门提供的方式。
产出难界定和难以强制履行合同的服务业应由政府部门提供，可采用明确目的和任务、强化遵守规章制度、加强舆论监督机制的方法提供服务，如纯粹由政府独资经营的公共产业、警察服务、义务教育、社会保障等。
（2）由市场和私人部门提供的方式。
产出易界定和可强制履行合同的服务行业，可承包给民营企业或非政府组织；
可采取竞争方式的服务行业，可以通过法规加强市场作用、形成竞争的方式由私人部门提供。
政府应监督私人供货商在提供服务保证质量、成本和数量。
（3）由政府公共部门与非政府组织、私人企业合作的提供方式。
政府与社会组织、民营企业共同负责公共产品的生产与提供，如我国的公安机关、社区服务组织、居民委员会三方一起组织社区安全保护网络等。
二、国家竞争力与政府管理竞争力
增强国家竞争力和政府管理竞争力是中国公共行政的首要问题。
政府必须在基本职能方面发挥核心作用，提供充分的公共科技、公共教育、社会保障等基本公共产品。
1、国家竞争力及其指标
国家竞争力是指一个国家或地区在世界经济中，与其他各国与地区竞争力相比较，其创造增加值和国民财富持续增长的能力。
国
家
竞
争
力
指
标
世界经济论坛（WEF）
国际竞争力指标体系
增长潜力排名
技术水平、公共部门、宏观经济环境
目前的竞争力排名
企业经营和战略、企业经营环境
瑞士洛桑国际发展学院（IMD）
国家竞争力指标体系
经济运行、政府效率、企业效率、基础设施和社会系统
2、政府管理竞争力及其指标
所谓政府管理国际竞争力，就是一国政府在稳定宏观经济运行、增强国家整体经济实力等方面发挥公共管理职能从而对整个国家国际竞争力的促进和影响程度的综合能力。
评价政府管理国际竞争力主要有三个方面的衡量标准：
一是政府对企业生产经营活动的直接干预是否最小化；
二是政府能否为微观经济主体提供可预测的客观社会环境；
三是政府制定的经济政策是否适应变化的国际环境。
三、中国公共行政的发展
1、中国公共行政的基本原则
中国行政是在马克思主义毛泽东思想指导下建立起来，在邓小平理论指导下改革与发展的，中国现代行政体制的基本原则是：
（1）人民主权原则。
（2）社会主义宪政原则。
（3）党领导行政的原则。
（4）民主集中制原则。
（5）责任制原则。
2、中国公共行政改革的指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照完善社会主义市场经济体制和推进政治体制改革的要求，坚持政企分开，精简、统一、效能和依法行政的原则，进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正通明、廉洁、高效的行政管理体制。
第二章行政职能
第一节行政职能概述
一、行政职能的概念、特征和地位
（一）行政职能的概念
所谓行政职能是指国家行政机关依法管理国家、社会生活诸领域的功能和作用。
主要涉及到政府应该管什么，怎么管，发挥什么作用的问题。
（二）行政职能具有如下特征：
1、服务性。
现代政府是由人民大众产生的，政府的本质是为人民服务。
2、系统性。
行政职能是一个完整、有机的系统，它是由行政活动的各个方面的职能组合而成的。
3、动态性。
在不同的国家、同一个国家的不同阶段，行政职能的内容、职能侧重点和职能的实现方式都在不断的变化和发展。
（三）行政职能的地位和作用
行政职能的地位和作用可表述为以下几方面：
1、行政职能是国家行政管理的性质、方向、目标的直接体现。
2、行政职能是建立行政组织的重要依据。
3、行政职能是行政运行机制科学化、程序化的依据。
二、政府职能的分类和内容
（一）政府职能的基本类型
通行的划分方法是将政府职能分为基本职能和运行职能。
行政的基本职能集中体现了政府在国家社会中的整体作用，包括政府管理的基本内容，并且为所有政府机关所共有的职能。
这些职能是其他职能的基础。
政府的基本职能可以概括为政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。
行政的运行职能也称行政管理的程序性职能，它反映了政府管理社会公共事务的程序、方式和方法。
由于人们对这一规律的认识存在一些差异，因此对运行职能的概括也有一些区别（三职能说、五职能说、七职能说等等）。
我们的教材将其概括为四项职能，即决策、组织、协调和控制职能。
（二）行政的基本职能
当代各国政府都在努力寻求政府职能的恰当定位，既避免“市场至上”带来的市场垄断和市场失灵，也避免“政府至上”带来的政府垄断和政府失灵。
现代市场经济条件下，政府的职能定位主要是：
弥补市场不足，促进社会公平。
根据这一概括，政府职能又可从政治、经济、文化、社会等方面进行分类。
（三）行政的运行职能
第二节行政环境与行政职能
一、行政环境与行政职能的关系
（一）行政环境的含义
行政环境是指直接作用或影响行政管理主体及其活动过程、活动方式，并为行政系统反作用所影响的外部要素的总和。
这些要素中，既有物质的，也有精神的；
既有社会的，也有自然的；
既有国内的，也有国外的。
1、政治环境
所有的行政系统都在不同程度上受政治环境的影响。
政治环境的基本要素包括政治体制、政党制度、政治形势和立法制度等。
政治体制确立了政府在社会生活中的地位和作用；
政党制度决定着行政活动的政治方向、政治目标和行政的地位；
政治形势决定了行政管理当前的主要任务。
我国目前的政治形势决定了政府的主要任务是推动改革和发展民主。
政治环境对政府管理起着直接的制约作用。
2、经济环境
经济环境包括作用于行政系统的物质技术和经济制度。
具体有以下几方面：
（1）经济体制决定了政府的基本职能和行为方式。
（2）经济利益决定了行政行为的目标。
（3）经济实力为政府提供了权力能量。
（4）物质技术水平的高低以及拥有量的多少直接影响公共行政活动的效率和水平。
3、文化环境
文化环境的基本要素包括知识、价值、意识形态、行为规范、道德传统等方面。
对行政系统的影响主要表现为：
（1）知识水平决定了政府工作人员处理问题的方式和技巧。
（2）价值左右着行政组织对待社会事务的态度。
（3）意识形态使行政组织的政治和经济利益目标更加鲜明。
（4）行为规范决定了政府如何与其他社会组织以及公民个人打交道。
（5）道德传统使行政组织能够不依靠强制力而自愿扮演既定社会角色，发挥角色功能。
4、人口、民族、历史等社会环境因素
人口问题与社会的各个领域存在着相互依赖、相互制约的密切关系。
民族问题也是一个不可忽视的因素。
它要求政府必须正确处理民族矛盾，尤其对民族语言、风俗习惯、宗教信仰等敏感问题应谨慎处理。
历史作为社会环境的一种因素，对行政管理也起着一定的作用。
由于各国历史发展有不同的特点，形成不同的传统，给各国的行政体制、观念、方式带来不同的影响。
5、自然环境
自然环境是指环绕和影响行政活动主体的一切自然因素的总和。
包括地域环境、资源环境和气候环境三大因素。
自然环境是人类生存的基础和创造文明的自然前提，是人类社会生活的有机组成部分。
人类社会同其所处的自然环境相互影响，相互作用，构成一个不可分割的有机统一体。
自然环境制约政府的行政管理，反过来，政府管理也可影响或在一定程度上改变自然环境（包括改善或恶化自然环境）。
6、国际环境
国际环境是一个国家同世界各国、各地区之间的政治、经济、文化、自然地理等方面的关系。
国际的社会环境会影响一个国家的政府管理，国际的自然环境也会影响一个国家的政府管理。
在这样的背景下，无论是国际的社会环境问题，还是国际的自然环境问题，都需要各国政府相互协作，采取共同措施，促进和谐与可持续发展的国际环境的形成。
（二）行政环境与行政职能的辨证关系
行政环境决定、制约着政府职能，是政府职能确立或转变的基本条件。
行政职能在适应行政环境的同时，能够能动地利用和改造环境。
二、现代市场经济中的政府角色
在市场经济条件下，政府究竟应该做什么，不应该做什么，这已成为世界范围内政府变革的焦点问题。
世界银行在其1997年的世界发展报告中指出“每一个政府的核心使命”包括了五项最基本的责任，即：
（1）确定法律基础；
（2）保持一个未被破坏的政策环境，包括保持宏观经济的稳定；
（3）投资于基本的社会服务和社会基础设施；
（4）保护社会弱势群体；
（5）保护环境。
美国经济学家安德森提出了七职能说：
（1）提供经济基础；
（2）提供各种公共商品和服务；
（3）协调与解决团体冲突；
（4）维护竞争；
（5）保护自然资源；
（6）为个人提供获得商品和服务的最低条件；
（7）保持经济稳定。
三、中国政府职能转变
（一）我国政府职能转变存在的问题
1、政府职能的“越位”
（1）政府职能与市场功能不分。
我国政府的一些部门和一些管理者仍然习惯于代替市场去配置与私人产品相关的资源，行政审批的不合理和过多过滥，就是政府取代市场的典型表现。
过多过滥的行政审批不仅妨碍了市场机制作用的有效发挥、降低了社会发展效率，而且在一定程度上还成为行政职权寻租和腐败的前提。
（2）政府与企业不分。
表现为政府变相经营企业、经营公司，承担应当属于企业的经营管理责任。
不仅为企业制定决策、筹集投资、掌管人事，而且最终还负担亏损，使企业长期处于政府的管束与庇护之下，无法成为自主经营、自负盈亏的法人，影响了我国公司制改革和完善法人治理结构的进程。
（3）政府与社会中介组织不分。
表现为政府组织通过主管、指导等方式直接介入各种协会、社团、居民自治组织和村民自治组织的内部管理与事务运作，使它们直接或间接处于政府组织的附属地位，难以真正依照自我管理、自我约束、自我发展的原则成长发育，阻碍了非政府组织在公共管理中作用的发挥。
（4）政府与事业组织不分。
我国政府组织与事业组织难以区分，既有使用事业编制的行政机关，又有使用行政编制的事业机构。
有的事业单位实际上是行政部门的延伸，承担着一定的行政职能。
2、政府职能的“错位”
主要是指在政府职能的分工定位上存在交叉和混淆的情况。
职能交叉主要指不同层级的政府与政府不同部门在职能定位上的交叉与冲突。
如中央政府职能对地方政府职能的挤占，上级政府职能对下级政府职能的侵蚀，同级政府不同部门之间因为缺乏统一协调的责任隶属关系机制而形成管理冲突与矛盾，从而导致职责行使中争夺权力、摩擦扯皮、推卸责任等情形。
职能混淆主要指政府角色与企业角色、政府不同职能之间的相互混淆。
如将政府国有资产管理职能混同于直接进行企业管理，政府直接插手干预企业人、财、物的组织安排和经营管理；
将市场监管职能混淆为企业主管职能，歪曲了政府中介裁判的应有角色，不同程度地造成“裁判员”和“运动员”一身二任的现象；
将政府服务职能混淆为管制行为，导致政府管理者反仆为主和公共服务质量下降，改变了公共行政的性质。
3、政府职能的“缺位”
主要指本来应当由政府生产和提供的公共产品和服务，政府却没有充分尽职尽责，甚至在某些公共领域出现了“真空”。
应由政府提供的水利设施、生态环境保护和其他必要基础设施的建设仍然力度不够；
医疗、养老、失业、救济以及其他社会保障服务的公共供给仍然不足；
市场经济秩序不健全，竞争规则不完备，信用体系尚不健全；
应由各级政府提供的公共教育服务、公共卫生服务、城市公用事业服务等，仍然不能满足社会公共需要。
（二）中国政府职能转变的基本原
进一步推进政府职能转变应坚持如下原则：
1、遵循政府职能和市场功能协调互补的原则。
2、遵循“三个有利于”的原则
3、遵循效率有先、兼顾公平的原则
（三）中国政府公共行政职能体系的主要内容
在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。
经济调节
市场管理
社会管理
公共服务
1、政府经济调节职能
（1）对国民经济进行宏观调控，创造稳定的经济发展环境。
（2）深化经济体制改革，深化国有企业改革和国有资产管理体制改革。
（3）继续扩大对外开放，根据世界贸易组织的规则，切实行使权利，认真履行义务。
（4）繁荣农村经济，加快城镇化进程。
稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。
2、政府市场监管职能
（1）健全市场体系，加强市场监管，维护市场秩序。
（2）进行公用事业体制改革，打破行业垄断。
3、政府社会管制职能
（1）保障公民宪法权利，维护社会安全秩序。
（2）协调社会矛盾，保障人民生命财产安全。
（3）加强政府危机管理职能。
4、政府公共服务职能
（1）全力扩大就业，健全社会保障体系。
（2）加强基础设施建设，提高公共服务水平。
第三章行政组织
第一节行政组织
一、组织理论
（一）组织理论涵义
1、组织——人们为达到一定的目的组成的具有特定结构和行为方式的结合体。
2、组织理论——一种观察、解释、预测或控制组织现象的一整套知识体系。
（二）组织理论简介
1、西方组织理论
古典组织理论、行为科学组织理论、系统权变组织理论。
2、科学社会主义的行政组织理论
（1）马克思主义创始人对社会主义国家政府组织原则的构想。
（2）苏联在列宁、斯大林时期形成的政府模式。
（3）中国在长期革命斗争中形成的组织理论。
3、我国历史上对行政组织理论的研究
第一阶段
（春秋战国—北宋）
中央集权行政组织理论的研究
第二阶段
（南宋—鸦片战争以前）
中央集权与地方的行政组织适当分权理论的研究
第三阶段
（鸦片战争—辛亥革命前）
地方的行政组织实行自治的理论研究
二、行政组织的含义与特征
（一）行政组织的含义
广义：
泛指一切具有计划、组织、指挥、协调、控制等功能的组织机构，既包括国家行政部门的组织，也包括国家立法、司法等部门中的履行行政职能的组织，同时还包括政府部门以外的企业、事业及社会团体中管理行政事务的机构。
狭义：
指为执行国家的行政管理事务所构成的有系统的组织机构，即依照国家宪法和法律的规定，在一定的权限内执行各种公共事务的机构的总称，即政府机构。
（二）行政组织的特征
1、政治统治性。
行政组织是国家组织的重要组成部分，代表国家行使国家行政权力，体现国家意志。
2、社会管理性。
为了维护统治，稳定社会秩序，必须管理社会公共事务。
在现代社会，各国政府都设置大量行政组织干预和管理经济、科技、文化、教育、社会保障、环境保护等社会公共事务。
3、公共服务性。
行政组织要适应和服务于社会经济的稳定与发展，为执行宪法和法律服务，为社会公众的利益服务。
4、法治性。
行政组织是国家权力的执行机关，其拥有的权力和承担的责任是由宪法和法律明确规定的，其设立也必须具有法律的依据，否则就失去存在的基础。
5、权威性。
行政组织是代表国家行使行政管理职权，而行政权力的内容和范围是由宪法和法律规定的。
宪法和法律则是以国家武力为后盾的，自然具有权威性。
三、行政组织的构成要素与类型
（一）行政组织的构成要素
主要包括目标、人员、结构、信息、制度、物质、精神、环境等要素。
（二）行政组织的类型
主要包括领导机关、职能机关、辅助机关、直属机关、派出机关等。
第二节行政机关
一、行政机关的概念、特征与结构
概念——行政机关是指依照宪法和法律的规定建立的，行使国家行政管理权、组织管理国家行政事务的机关。
是国家机关的重要组成部分。
我国的行政机关由国家权力机关产生，是国家权力机关的执行机关，它对权力机关负责，接受权力机关的监督。
特征——是具有国家强制性质的行政组织；
具有较强的执行色彩；
需按一定的层次和结构组织起来，并且按照科学方法依法进行活动。
结构——国家行政机关的结构是指构成国家行政机关各要素的排列组合方式。
纵向结构包括管理层次和管理幅度。
横向结构是指各级政府横向分工形成行政组织分工明确的职能部门体系。
二、行政组织设置的原则
国家行政机关的设置一般涉及两方面的因素：
一是管理的实际需要；
二是现代公共管理的功能。
主要原则有：
适应需要原则；
精简原则；
高效率原则；
依法设置原则。
第三节行政体制
一、行政体制的含义与作用
概念——指管理国家行政事务的行政系统中的组织设置、职权划分与运行程序等各种关系模式的总称。
它属于上层建筑的范畴，是国家政治体制不可分割的重要组成部分，它由国家基本的政治制度所决定，受经济制度、历史文化传统等因素的制约。
作用——
科学合理的行政体制有助于更好地发展社会生产力和促进社会主义市场经济的完善；
有助于克服官僚主义、增强行政管理的生机和活
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