部通航改《海上交通管制办法》Word格式文档下载.docx

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（一）领海以外海域实施的；

（二）涉及两个及以上直属海事管理机构管辖范围的；

（三）连续实施48小时及以上应急类海上交通管制的；

（四）对社会有重大影响的。

其他活动类交通管制由直属海事管理机构负责审批。

第八条下列情形，对海上通航安全造成影响时，由各级海事管理机构按职责分工组织实施应急类交通管制：

（一）恶劣天气、海况条件；

（二）对通航安全有重大影响的水上交通事故、船舶污染事故；

（三）水上应急处置、实施海上人命救助；

（四）其它需要进行交通管制的情况。

各级海事管理机构实施应急类交通管制时，向上一级海事管理机构报告。

恶劣天气、海况禁限航措施，各级海事管理机构按照职责分工制定恶劣天气禁限航管理规定，报上一级海事管理机构批准后公告实施。

应急类交通管制连续达12小时及以上的，直属海事管理机构应向中华人民共和国海事局报备。

第三章组织实施

第九条下列情形、作业或者活动，对海上通航安全造成影响时，相关公民、法人或其他组织应在申请水上水下活动许可时一并向相关海事管理机构提出海上交通管制需求。

（一）水上、水下施工作业；

（二）水上、水下活动或体育比赛；

（三）航道建设、航道养护及船闸维修；

（四）超限船舶航行、停泊或作业；

（五）其他影响水上通航安全的情形。

第一十条各级海事管理机构制定交通管制措施时，应当根据水域的水文气象地理特点、特定的时间和船舶种类明确相关航行要求，组织实施以下交通管制措施：

（一）临时船舶报告；

（二）分道（边）及单向通航；

（三）限制船舶航速、拖带量；

（四）限制（时）通过船舶的吃水、吨位或主机功率；

（五）禁航、停航、禁止锚泊；

（六）划定横越区、设置临时登离轮点；

（七）护航、守护；

（八）其它现场安全维护措施。

第一十一条实施海上交通管制时，海事管理机构应当合理调度现场监管力量，加强交通管制区域的巡航管理，及时应对、处置突发事件，维护管制区域良好的通航秩序。

第一十二条组织实施海上交通管制的直属海事管理机构负责发布相关航行通（警）告。

第一十三条船舶、设施航经交通管制水域时应严格遵守海事管理机构发布的特别规定，服从海事管理机构的统一指挥。

第四章责任

第一十四条各级海事管理机构在制定和实施海上交通管制时应尽可能缩短海上交通管制的时间和缩小海上交通管制的水域，最大限度地减少对通航环境、通航秩序和船舶流量的影响。

第十五条海事管理机构组织实施的海上交通管制应自觉接受社会监督。

第十六条船舶、设施违反本办法的相关规定，各级海事管理机构有权禁止其离港，或令其停航、改航、停止作业。

第十七条船舶、设施违反本办法的相关规定造成经济损失的，应承担相应的责任。

第五章附则

第十八条本办法中下列用语的含义是：

“沿海水域”是指海事管理机构具有管辖权的中华人民共和国沿海的港口、内水和领海以及国家管辖的一切其他海域，已有其它主管机关制定相关水上交通管制办法的内河水域除外。

“船舶”是指各类排水或非排水船、筏、水上飞机、潜水器和移动式平台。

“设施”是指水上水下各种固定或浮动建筑、装置和固定平台。

“水上水下施工作业”是指在沿海水域调查、勘探、开采、测量、建筑、疏浚、爆破、救助、打捞、拖带、捕捞、养殖、装卸、科学试验和其他水上水下施工。

“水上水下活动”是指《中华人民共和国水上水下活动通航安全管理规定》第二条中所含括的范畴。

第十九条内河通航水域未制定交通管制管理办法的可参照本办法执行。

第二十条本办法由中华人民共和国海事局负责解释。

第二十一条本办法自年月日起施行。

关于《中华人民共和国海上交通管制管理办法》的起草说明

一、起草背景

随着我国经济社会快速发展，基础建设速度加快，海上开展了大量的水上水下施工作业。

在我国综合国力日益增强的情况下，我国承办了北京奥运会、上海世博会、广州亚运会和深圳大运会等大型体育、社会活动，与此密切相关的水上活动也是日益增加。

加之，我国贸易量快速增长，航运业发展迅速，进出我国管辖水域的船舶艘次逐年递增。

如何确保水上水下活动顺利开展，尤其在恶劣天气下，保障船舶航行安全，成为海事管理机构非常重要的任务。

作为水上交通管理的措施之一，海上交通管制已经实行多年。

其对保障相关水上水下活动顺利开展，船舶航行安全、交通流管理、海上事故应急等方面起到了重要作用。

在我国内河水域和港口区域内的相关法律法规方面，已经有了相对具体的交通管制的规定，如《长江三峡水利枢纽水上交通管制区域通航安全管理办法》、《上海洋山深水港区及其附近水域通航安全管理规定》等。

而在领海及经济专属区水域，除了《中华人民共和国海上交通安全法》等个别法律法规的个别条款有所涉及外，并没有相关的具体规定出台。

总体来说，我国没有一部专门针对海上交通管制的法律法规或部门规章。

由于法律法规的缺失，使得行政机关无具体法律可依，造成交通管制成为自由裁量行为，从而不利于规范行政人员和行政相对人双方行为，容易使行政相对人和行政机关产生矛盾，成为社会不和谐因素。

随着《中华人民共和国行政强制法》的实施，海上交通管制这一行政强制行为如何与新法实现有效衔接，也要求行政机关及时出台相关规定，规范行为。

二、海上交通管制及其立法现状

（一）海上交通管制概况目前，我国实行的海上交通管制按照管制时间长短分类为常规交通管制和临时性交通管制。

而常规性交通管制措施和相关规定已经比较完善，本规定调整对象主要为临时性交通管制。

从目前已经实施的海上交通管制情况看，除军事水域、渔港水域和非通航内河水域等外，我国海上交通管制的主管部门为中华人民共和国海事局，海上交通管制的对象主要为船舶，设施、船舶所有人、经营人等。

常规交通管制一般是指由于水域通航环境受到限制，需要采取管制措施，长期或定时疏导船舶交通流，以保证水域的通航安全和对水域的通航环境实现最优的管理。

如水上设置的禁航区、特别设置的深水航道等。

临时交通管制一般是指由于大型活动、水上水下施工作业、救灾抢险、执行重要警卫任务、超限或特定危险品船舶通行等情况下，需要对交通行为实行的限制，主要是临时性的规定。

通常情况下，临时性的海上交通管制包括以下的情况：

恶劣天气，例如浓雾、大风等；

大范围水上水下施工作业；

影响航行的水上交通事故；

水上大型群众性活动或者体育比赛以及对航行安全影响较大的其他情形。

（二）海上交通管制立法现状

海上交通管制已经实行多年，但对海上交通管制的规定仅在一些法律法规中的个别条款中涉及，并无专门规定。

《中华人民共和国海上交通安全法》的第十四条规定：

“船舶进出港口或者通过交通管制区、通航密集区和航行条件受到限制的区域时，必须遵守中华人民共和国政府或主管机关公布的特别规定。

”这是制定交通管制规范的立法依据。

由于我国至今没有一部专门针对海上交通管制的法律法规或部门规章，因此引起的问题包括：

较难规范海事主管机关行为，为腐败、滥用职权等违法行为提供了可能性；

无法保障行政相对人的合法权益；

容易使行政机关与行政相对人产生对立情绪，引发社会矛盾，不利于构建和谐、法制社会。

如何规范海上交通管制行为，保障海事主管机关和行政相对人的合法权益，保证水域通航安全，维护水上交通秩序，成为非常紧迫的任务。

三、起草经过及主要思路

为完善海事法律体系建设，构建法制社会，中华人民共和国交通运输部海事局于2011年下达项目委托上海海事局开展海上交通管制管理方面的研究。

上海海事局接到任务后，召集来自业务骨干和上海海事大学的研究人员，成立课题研究组，在对比不同领域交通管制内容的基础上，用数据分析和典型案例方法研究海上交通管制现状，结合我国目前普遍采用的海上交通管制措施，以建立完整管理办法，明确各方职责为指导思想，在全面系统地研究我国海上交通管制的管理方案的基础上，结合《中华人民共和国海上交通安全法》、《中华人民共和国内河交通安全管理条例》和《中华人民共和国水上水下活动通航安全管理规定》等法律法规和规定，形成了海上交通管制研究报告，并制定《中华人民共和国海上交通管制管理办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》）。

制定本《办法》之际，正值《中华人民共和国行政强制法》出台实施，该法第十条规定：

“法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。

”根据该规定，本《办法》仅可以规范海上交通管制的行政行为，而不能为其设定行政强制措施。

因此，在立法定位上，侧重于本办法实施过程中的程序、海事行政机关的职责、行政相对人的义务与权利方面，将《中华人民共和国海上交通管制管理办法》定位为中华人民共和国海事局规范性文件的法律地位，主要应用在规范海事行政机构海上交通管制行政强制行为的权限、程序等方面。

以维护通航秩序，保障通航安全、提高通航效率、规范海事行政机构行政强制行为主要立法目的。

四、主要内容及特点

（一）保持与上位法及相关法的一致性

1、适用范围基本一致。

《办法》第二条规定：

“本办法适用于在中华人民共和国沿海水域航行、停泊和作业的一切船舶、设施和人员以及船舶、设施的所有人、经营人和代理人。

”与本《办法》上位法《中华人民共和国海上交通安全法》的第二条、第四十八条、第四十九条的规定相比，适用水域保持一致。

而办法将“船舶代理人”增加为适用对象，是因为考虑到实际的国际贸易运输过程中，到港船舶的诸多事务都是由船舶、设施的代理人承办的，虽然代理人获得了所有人或经营人的授权，但本《办法》的实施需要代理人的告知、联络、协调和执行。

增加此适用对象，有利于保障本法的实际可行性。

2、立法原则保持一致

《办法》以最小侵害、安全第一、预防为主、方便群众、依法管理为主要立法原则。

其中最小侵害原则是公法的一项重要原则。

《中华人民共和国行政强制法》的第五条规定：

“行政强制的设定和实施，应当适当。

采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。

”《中华人民共和国内河交通安全管理条例》、《中华人民共和国水上水下活动通航安全管理规定》中均将“安全第一、预防为主、方便群众、依法管理”定位为立法原则。

（二）部门职责划分明确、衔接严密

《办法》第十七条规定：

“本办法中‘沿海水域’是指海事管理机构具有管辖权的中华人民共和国沿海的港口、内水和领海以及国家管辖的一切其他海域，已有其它主管机关制定相关水上交通管制办法的内河水域除外。

”上述规定将“其它主管机关制定相关水上交通管制办法的内河水域”排除在外。

即原则上，海上交通管制的适用水域为除军港、军事管辖区、渔港水域外，中华人民共和国内河通航水域和管辖海域。

城市园林水域依照省、自治区、直辖市人民政府制定的水上交通管理的具体规定执行，如无相关规定，可以参照本规定执行。

由于部分内河通航水域在相关法律法规中制定了相对完善的交通管制措施，本办法中将该水域排除。

同时需说明的是，尽管军港、军事管辖区、渔港水域不适用本规定，但当实际情况需要，海事管理机构可以与相关管理机构协商解决。

通过以上表述，明确划分了直属海事机构与地方海事机构及其他行政主管部门实施水上交通管制的管辖范围，既做到了法律、法规和规范性文件在管理方面的全面覆盖，又避免了交叉适用，有利于各部门在各自的职责范围内，做好相关的管理工作。

（三）各级机构职责具体明确

《办法》第四条规定：

“中华人民共和国海事局是全国沿海水域的交通管制工作的主管机关。

各级海事管理机构具体负责本辖区内的海上交通管制管理工作。

”第八条、第九条进一步细化了中华人民共和国海事局、直属海事管理机构、分支海事管理机构的职权。

第八条规定：

“以下海上交通管制由中华人民共和国海事局决定：

（一）领海以外海域实施的；

（二）涉及两个及以上直属海事机构管辖范围的；

（三）连续实施48小时及以上的应急类海上交通管制；

（四）对社会有重大影响的。

其他活动类交通管制由直属海事机构决定。

”第九条规定：

“下列情形，对海上通航安全造成影响时，由直属海事管理机构授权分支海事管理机构实施应急类交通管制：

（一）恶劣天气条件；

（二）对通航安全有重大影响的水上交通事故、船舶污染事故；

（三）水上应急处置、实施海上人命救助；

（四）其它需要进行交通管制的情况。

经授权的分支海事管理机构实施应急类交通管制的同时，向直属海事管理机构报告。

应急类交通管制连续达12小时及以上的，直属海事管理机构向国家海事管理机构报告。

”

按照上述规定，在国务院交通运输主管部门的领导下，国家海事管理机构负责全国海上交通管制的实施。

各级海事管理机构依照各自的职责权限，负责本辖区海上交通管制的实施。

各级机构各司其职，责任明确，使得管理工作具有针对性和可操作性。

（四）突出行为当事双方的权责对称

明确行政主管机关的职权和责任，以及被管理对象（船舶、设施等）的权利、义务及责任。

《办法》第十五条规定：

“各级海事管理机构在制定和实施海上交通管制时应尽可能缩小海上交通管制的时间和水域，最大限度减少对通航环境、航运和国计民生等影响。

海事管理机构组织实施的海上交通管制应接受社会监督。

”第十六条规定：

“船舶、设施违反本办法的相关规定，海事管理机构有权禁止其离港，或令其停航、改航、停止作业。

船舶、设施违反本办法的相关规定造成经济损失的，应承担相应的责任。

按照上述规定，一方面，确认了海上交通管制的法律效果，从而保障实施行为做出的同时或者行为持续状态之下就能够获得执行的效果。

在当事船舶、设施拒不履行业已生效的海上交通管制行政行为时，海事管理机构能够依法对负有履行义务的当事船舶、设施或其所有人、经营人及代理人采用有关强制手段，迫使其履行义务，或者达到与履行义务相同状态。

另一方面，让行政相对人了解自身的合法权益，保障其知情权和救济权，避免了行政机关与行政相对人因为立法缺失造成的对立，有利于避免社会矛盾，促进和谐社会的构建。

（五）突出海上交通管制的全过程衔接和管理

明晰海上交通管制行为全过程管理的架构，分别对行为事前发布通告、事中组织措施和现场调度、事后社会监督等做出规定，形成管理行为的闭环效应。

《办法》第十条列举了海上交通管制可采取的措施，第十一条规定：

“实施海上交通管制时，海事管理机构应当合理调度现场管理力量，加强交通管制区域的巡航管理，及时应对、处置突发事件，维护管制区域良好的通航秩序。

”第十二条规定：

“组织实施的直属海事管理机构负责发布海上交通管制相关航行通（警）告。

”第十四条规定：

“海事管理机构认为必要时，可要求相关单位采取现场安全维护措施。

以上规定不仅罗列了海事管理机构实施海上交通管制能够采取的方式措施，并对管制过程中可能存在突发或紧急情况时，海事管理机构的职权和责任做了兜底性规定。

管制措施的多样性有利于海事管理机构结合当时环境和情况，灵活选择，既可以单独使用，也可以组合使用，促进管理科学化、合理化，使行政管理行为符合经济效益和社会效益的双重要求。

五、其他需要说明的问题

海上交通管制具有单方性，它是根据海事管理机构的单方意愿决定，不需与行政相对人进行协商。

《办法》第七条中规定：

“下列情形、作业或者活动，对海上通航安全造成影响时，相关公民、法人或其他组织应在申请水上水下活动许可时一并向相关海事管理机构提出海上交通管制需求。

（一）水上、水下活动或体育比赛；

（二）航道建设、航道养护及船闸维修；

（三）超限船舶航行、停泊或作业。

（四）其他影响水上通航安全的情形。

”但若相对人并未提出相应的海上交通管制需求，海事管理机构仍可按照实际情况，做出实施交通管制的决定。

而一旦实行交通管制后，船舶、设施、或其所有人、经营人及代理人就应当遵守管制通告，积极配合海事管理机构的工作。

在当事船舶、设施拒不履行业已生效的海上交通管制行政行为时，海事管理机构可依法采用有关强制手段，迫使其履行义务，或者达到与履行义务相同状态。

《办法》及以上说明，请予审议。