城中村改造案例分析与总结docWord格式文档下载.docx
《城中村改造案例分析与总结docWord格式文档下载.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《城中村改造案例分析与总结docWord格式文档下载.docx（24页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。
2002年5月，北京市城市环境综合整治办公室组织调研组对北京的所有“城中村”进行了普查。
此后，在市政府主导下，“城中村”改造工作进展顺利。
04年9月,北京市市政府召开第61次市长办公会议，研究并通过了整治“城中村”工作方案。
会议决定北京市将利用奥运场馆“瘦身”而节省下来的资金，加快全市社会环境和市政基础设施建设，加快“城中村”的改造，实现“新北京、新奥运”的战略构想。
市长办公会议决定，北京要下决心尽快改造“城中村”,首先先对建成市区内的231个“城中村”展开集中整治，2007年底前完成拆除奥运场馆周边及四环路以内的171个“城中村”的任务，其余的60个“城中村”将在2008年以后继续完成。
至2005年北京已经完成了奥运场馆周边及四环路以内近50%的“城中村”改造任务，2006年北京市正在改造的“城中村”有80个。
三．改造措施
在“城中村”整治工作中，北京市政府决定全市区别不同情况采取相关政策：
1．对征地未建形成的“城中村”，凡土地闲置不满两年的，责成土地使用者限期开工，逾期不建的，收回土地使用权；
土地闲置满两年的，由原批准机关依法撤销其项目建设用地规划许可证，无偿收回土地，进入市政府土地储备。
2．对因开发甩项形成的“城中村”，限期由开发商解决，确有困难的政府可给予一定的补贴，
3．对已经形成而无主的“城中村”，由市、区政府出资拆除。
4．对城市建设遗留下来、又没有危改和开发项目的破旧建筑形成的“城中村”，由市、区政府共同解决。
坚持规划先行，将“城中村”改造纳入规划修编范畴，并按轻重缓急制定不同的解决对策和科学的改造计划，加快整体规划和开发建设。
在具体做法上，现在“城中村”表现的形态有以下几种，应根据不同形态的“城中村”采取不同的改造方式：
1．第一种、位于城市建成区内，早已没有农民户口和农业用地，早已改成街道办事处、居委会城镇管理，撤消了乡、村行政建制，已经没有农民集体财产和宅基地产权的地区。
这类地区实际上等同于城市的危旧房改造区，适用城镇房屋、土地、居民拆迁管理办法。
可以采用成片改造危旧房的有关政策。
但是在改造“城中村”过程中，妥善安置外来人口，让他们有能够继续安身立命的廉租屋。
2．第二种：
村内已没有耕地。
原自然村除宅基地以外的土地已被征用，变为城市建设用地，村内已无农民集体财产。
虽然一些村已将农村村委会改为城市型居民委员会，农民也已农转非，成为城镇人口，但农民宅基地还未被征为国有，宅基地和房屋产权还是农民产权。
对这些农民宅基地和房屋按征用农民土地给予足够的补偿，拆迁房屋则结合拆迁城镇私房和农民房的政策区别不同情况，制定相关补偿政策，妥善安置农民。
特别是对无业、无生活来源的农转非人员，建立相应社会保障制度。
3．第三种：
“城中村”现有土地产权还属于农村集体所有，村民以非农收入为主。
土地已经全部或大部份被国家征用，虽然村中农民已全部转为城市户口，但农民宅基地还未被征为国有，其土地本质仍未发生变化，这部分“村”至今仍然还是“村建制”，实行村的管理方式。
甚至还有不少农民集体财产和村办企业经济实体。
房屋出租加上村里的分红收入，可以使村民们过上相当富裕的物质生活。
这些地区的改造难度最大。
市场经济使政府已不能像过去那样解决农民就业问题，货币安置又很难达到农民满意。
因此这些地方不宜强行将村内土地征用为城镇国有土地，农民原有集体企业财产可以仍归农民所有，可以改组为集体所有制的商贸公司，人口就地消化，就业就地解决，土地产权性质不变，仍归集体所有。
对需要占用的土地，还可以用土地入股或出租的方式，年年有收入,以保证征地居民的生活来源。
4．第四种：
还有部分耕地,仍是乡政府、村委会建制。
还有不少人是农民户口。
农牧种植业仍占一定比重的村落。
这样的地区改造时，农民转为城市户口，乡政府改组为街道办事处、村委会改组为居委会，但土地产权和经济组织形式可以不变。
原村集体所有财产、土地可以改组为农工贸股份公司，人员就业由农工贸股份公司就地解决，成为公司职员。
可以用发展都市农业的办法，发展现代化农业，养殖业。
首先改造的231个“城中村”主要是第一、二种，今后则会转向第三、四种，对不同“城中村”采取不同的改造方式，因地制宜，“一村一案”进行改造。
四．改造实例（以“马家堡三期”为例）
位于北京南三、四环之间的丰台区“马家堡三期”是一个典型的“城中村”，总占地11.93公顷，计划总投资15.4亿元，拆迁居民800户2500人，其中绝大部分已“农转居”。
由于流动人口多，私搭乱建严重。
在这块被高楼大厦包围的约3平方公里的土地上，到处是私搭乱建的各式建筑。
有的楼与楼之间连两辆自行车都无法并排通过，防火通道也被挤占甚至堵死。
马家堡小区分三期进行开发建设。
一、二期1994年已改造完工，但是由于多种原因，三期拆迁改造久拖未决。
马家堡三期危改历程：
1998年7月马家堡三期被列为市、区危改项目；
2002年市人代会15名代表提出“关于加快马家堡三期危改工程建设”的建议；
2003年市人代会12名代表再次提出“关于尽快启动马家堡三期危改”的议案；
2002年、2003年丰台区政府连续两年与市政府签订目标责任书，将马家堡三期危改作为必须完成的目标任务；
2004年3月副市长刘敬民就马家堡三期危改问题做出批示，要求“抓紧运作”；
直至2006年8月，丰台区市政管委才正式张贴拆迁公告，启动马家堡三期“城中村”环境整治居民拆迁，拆迁日期从8月19日起到10月7日。
根据政府公告，马家堡三期“城中村”被拆迁居民可拿到区位补偿款每建筑平方米为4050元。
“但拆迁补偿的建筑面积指的是首层建筑面积，二层以上建筑需取得规划许可才能进行补偿。
政府对配合环境整治工作的居民另外设置了奖励措施，在45天拆迁公告期内完成拆迁的居民户将奖励5000元的提前搬家奖，此外，在公告期前30天完成搬迁的居民户还可另外获得5万元的工程配合奖，后15天的每户可获2万元奖励。
丰台区还提供了550套低价商品房，按每建筑平方米5500元至5800元的价格向率先搬迁的居民定向销售。
拆迁后，丰台区将建设规划中的30米宽的马家堡路，完善南三环和南四环连接线。
第二节广州的城中村改造
一．城中村现状特点
广州城中村问题具有其独特的地区背景和特点：
（1）数量规模大，在广州385平方公里的城市规划发展区范围内，共分布着138个行政村，其规模为一般约为深圳、珠海、福州等大中城市的2—5倍；
（2）分布范围广，几乎遍布城市规划区内的每一区、每一角落或各种功能区；
（3）建筑密度高，尤其是位于市中心区的40多个城中村，其建筑密度普遍在60％以上，有的甚至达90％，而容积率一般高达2.5以上；
（4）违章建筑量大，依城市规划标准，政府批给农民的自有住宅一般为3层左右，但绝大多数村民都擅自加扩建到了5、6层，甚至10层以上，一户多宅和一宅超面积现象普遍，违法建设和无证物业比重很高；
（5）外来人口多，租住在城中村的外来人口一般为本地人口的5—10倍，远高于内陆甚至沿海其它中心城市的水平。
二．改造背景
2000年9月，广州市吹响了“城中村”改造的号角，广州市委、市政府召开了全市村镇建设管理工作会议，对“城中村”改造工作做出具体部署。
2000年12月，广州市建委牵头制定了“城中村”整治方案，首次明确提出广州市“城中村”改造目标——先投资50个亿改造7个“城中村”，2～3年内将位于城市建成区内、农业人口人均耕地面积不足66平方米的“城中村”改制完毕；
到2010年，广州将把全市规划发展区范围内的138个“城中村”基本纳入城市一体化管理轨道，逐步改造成为现代化文明社区。
鉴于自身的特殊情况，广州市政府坚决不允许开发商插手城中村改造。
因为广州市在旧城改造中有过教训。
在商业利益的驱动下，开发商把旧城区的多层旧房变成了高层新房，结果旧城区人口越来越多，交通也越来越拥挤。
不让开发商插手，政府将通过优惠政策，如免除回迁的相关税费等来支持城中村改造，改造资金将由区、镇、村和村民以及社会共同融资筹集，并以村集体和村民个人出资为主，市、区两级财政只在规划建设设计方案及公共设施、基础设施上给予适当的支持。
但是实践证明，近年来广州市城中村改造进展缓慢，问题日益凸现。
自2005年以后，在政府的主导下，广州城中村改造才开始提速。
2006年政府开始拟定引入开发商的计划，但是开发商对此反应冷淡。
有房产商认为，即使政府允许开发商参与城中村土地的开发，对广州楼市的影响也不大，最多对低端市场有影响。
主要原因是：
1．城中村改造后的新楼房首先是用于安置回迁的原村民，住房的档次就取决于村民的经济能力和他们对住房的需求，其次还受制于位置，如果位置不好，建高档住宅面向市场就不划算。
即使位置很好，由于住户以村民为主，开发中高档住宅也难以吸引买主。
而且，现在广州销售比较理想的楼盘一般都是郊区的大型楼盘，每个楼盘占地上千亩，大的则有三千多亩。
城中村虽然整体占地面积很大，但每个自然村的面积却不大，小村只有几亩，大的估计也就三十多亩。
这么小的地块很难规划设计，对开发商来说，吸引力当然不大。
2．广州城中村的楼房间隔小，每栋楼一般都有五六层，有的还达到八九层，每户拥有的住房少则三四百平方米，多则上千平方米，即使按照1:
1的比例作补偿，回迁房的面积也是惊人的，无论如何减免地价都让开发商觉得不划算。
如果按照珠海的做法，1/3作回迁房，2/3作商品房出售，发展商如果想把楼盘开发好，建筑密度起码都要降为原来的1/2至1/3，这样新房起码也要三四十层才行，而广州只有少量豪宅才会建这么高。
除非城中村改造仅仅是补偿村民原有的住房，否则，改造的城中村单就其建筑密度而言就很难达到现代文明社区的标准。
如果真是这样，“以村集体和村民个人出资为主”也是理所当然的，就是鼓励开发商插手也很难。
广州市“城中村”改造策略按照“先行试点、积极稳妥”的原则，选择位于中心城区的7个自然村作为改造试点，采取“一村一策”的办法，取得经验后，逐步在全市范围内开展。
广州的城中村改造分两步走：
1．第一步是转制：
（1）集体土地全部转为国有。
⏹实施改制的“城中村”，村行政管辖范围内的剩余集体土地一次性转为国有土地，其合法土地使用权人和用地功能性质不改变。
⏹转制后的原村建设用地按历史用地办理建设用地手续和土地登记手续，如该土地房产进入市场或改变用途，发生扩、加、改建，则按规定补交国有土地使用权出让金及有关税费。
⏹因城市建设需要收回的转制土地的使用权，按有关规定办理相应的手续后给予合理补偿。
⏹改制后，不再配给自留用地，政府已明确的配给并核定的自留用地，经办理转名手续后，按原批准的使用功能相应转为转制后组建的公司所有。
（2）农民变居民。
⏹“城中村”的农民全部变更为居民户口，换发新户口簿，免收城市增容费和其它费用。
⏹撤销“城中村”村委会，建立居委会。
居委会日常办公经费和专职人员的工资、补贴按现行的规定和标准，由市、区两级财政按比例承担。
⏹转制后的居民享受城市居民同样的社会保障。
对已参加工作的“农转非”居民，按规定参加相应的社会保险，享受有关的社会保险待遇。
从征用土地补偿金和村集体经济组织的公积金及其它收益中提取社会养老保险费，多渠道实施养老保险。
（3）集体经济转制为股份制企业。
⏹改变原村集体经济组织政企不分的状态，转制成为由集体法人股东或个人股东持股的股份制企业（公司）。
原则上，村级集体资产不得量化到个人，可组建集体资产管理公司，负责集体资产的管理和运营。
⏹原由村委会管理的学校转由区教育部门管理，原村委会承担的办学经费逐步转由区财政专项经费承担。
（4）市政基础设施纳入统一管理。
⏹改制后的“城中村”，市政基础设施建设和管理纳入市政统一管理范围。
管护经费原则上由区市政维护费承担，需增加的费用根据实际予以调整。
原“城中村”转制的社区建设经费除市、区已明确负责的外，在改造完毕前，依然从转制的股份制企业（公司）集体股收益中支付。
2．第二步是有步骤地推进“城中村”物质环境的改造。
结合村的实际情况和周边城市建设编制旧村改造规划、改造的主要形式是新的农民公寓建设和旧村改造相互结合。
首先开展农民公寓的建设，公寓小区建设主要是安置本村搬迁村民，为旧村改造创造条件。
其用地原则上使用该村原有的自留用地，建设用地的审批工作由广州市规划局、国土房管局负责落实。
其次，抓旧村的整治。
在严格控制旧村新建、改建项目的同时，抓“城中村”老百姓急需解决的基础设施建设和自来水供应问题，以及清理村内街道两旁的违章建筑、各类飘蓬、招牌广告、整治防盗网，清理“六乱”现象及屋顶阳台杂物。
外墙整治穿衣戴帽，逐步增加绿化、路灯和消防设施的设置，安排市政排污设施的建设。
旧村改造根据农民公寓建设进展情况安置村民后再逐步实施。
2006年市建设部门首次总结、提出了“城中村”改造的4种模式。
第1种模式试图通过市政基础设施建设带动模式，遵循“市政基础设施建设到哪里，‘城中村’改造到哪里；
河涌整治到哪里，‘城中村’改造到哪里”的思路。
第二种模式将采用整体搬迁改造的方法。
第三种模式是周转地块启动改造模式，如荔湾区茶滘村，通过合兴围地块的村民住宅建设启动旧村分片改造，将拆迁的村民逐步安置到分期建好的住宅中，然后再对旧村进行拆迁建设。
第四种模式是滚动开发改造，如海珠区沥滘村，通过村域内片区改造建设，滚动改造旧村其他片区。
另外，规划部门为了对全市“城中村”规划编制和管理进行宏观统筹和指导，编制了《广州市“城中村”改制过渡期规划指引》，为改制过渡期的“城中村”规划提供政策和技术指导。
此外，规划部门还以行政区和街道为单位开展“城中村”整合规划试点，逐步将“城中村”纳入现行城市规划统一管理。
四．试点村改造情况
1．试点村及其改造计划
白云区的槎龙村、三元里村、棠溪村，海珠区的沥滘村，黄埔区的笔岗村，天河区的石牌村和芳村区的茶滘村等7个村为广州市首批“城中村”改造的试点村。
各试点村改造的初步方案由各区政府牵头制定。
按实际拥有农用土地现状及城市建设发展情况，广州市将“城中村”分成三种类型：
A类，完全没有农用地的农村，且已经完全被城市包围；
B类，有少量农用地的农村和处于城市近期重点建设区域的农村；
C类，有较多农用地的农村和近期不列入重点建设区域的农村。
7个试点村则分别属于：
A类，白云区三元里村、天河区石牌村；
B类，白云区槎龙村、棠溪村、海珠区沥滘村、芳村区茶滘村；
C类，黄埔区笔岗村。
分类之后，按照一村一策的原则，对不同类别的“城中村”进行个性化改造：
（1）三元里村。
编制了《三元里抗英纪念馆周边地区控制性详细规划》，规划将旧村改造与建设结合周边地区的城市环境综合整治，与城市建设和发展的要求相互协调，并通过加强旧村范围内的市政基础设施和公共设施的建设，结合部分用地功能的合理置换，推进三元里的旧村改造。
在空间上呈现出“一片”、“一圈”、“一轴”、“二点”的特征。
“一片”：
指现在三元里旧村中心居民住宅区，通过改造降低其建筑密度，仍保持现有的居住区性质。
“一圈”指围绕居住区周围布置的商业、公共设施功能区圈层。
“一轴”：
指三元里大街的景观主轴线，令其融合爱国主义教育、观光、旅游、购物等多种功能，串接各景观节点，形成清晰的景观文脉。
“二点”：
指两个入口空间节点，即三元里纪念碑景观节点和三元里抗英纪念馆景观节点。
（2）沥滘村。
旧村改造与广州市新城市中轴线建设和新客运港建设结合起来，将整个村庄拆除重建，改造目标的功能定位是依托新城市中轴线和新客运港，以居住、办公、商业、娱乐服务为主导功能。
（3）棠溪村。
改建南北两大社区，即以改造扩建路网道路为基础，以改造“白云一线”为轴线，将棠溪“城中村”分为南北两大社区来改造建设，并全面科学规划该地区市政、公用设施、居民居住区和第三产业的布局。
（4）石牌村。
计划利用珠江新城留用地先建设2栋高层村民公寓，然后再对旧村实施改造。
（5）槎龙村。
将结合石井河整治和增槎路、广清路立交建设，拟对旧村庄实施拆除重建。
（6）茶滘村。
通过旧村用地功能置换带动“城中村”改造。
（7）笔岗村。
计划结合农民住房建设需要，在村的规划居住用地上，统一规划建设公寓式住宅。
2．改造中遇到的难点
目前，三元里等7个旧村基本完成了改制工作，旧村物质环境的改造工作正在进行中。
改造过程主要遇到以下几个难题。
（1）拆迁安置难度较大。
人口高度密集，成分十分复杂。
于是，在旧村改造过程中如何妥善安置拆迁户成为广州白云区城中村改造面临的首要难题。
居住人口大致可分三类：
第一类为原村民（现已成建制转为居民），第二类为城市居民，第三类是外来暂住人员。
在拆迁安置过程中，如何对各类人员进行妥善安置，特别是对主要靠出租物业为生的原村民，他们今后的生活出路在何方；
如何在保持社会稳定的前提下，保证居住在旧村范围内为数众多的暂住人员能够重新寻找到新的租住场所，这些都是需要解决的问题。
（2）资金严重短缺。
城中村改造需要巨额的资金投入。
以三元里村为例，据初步统一，旧村改造需投入资金2.72亿元，其中补偿拆迁农民住宅需1.8亿元，新建农民新村0.65亿元，商业街建筑安费需0.27亿元。
而槎龙村改造，要把市、区的市政建设和改造结合，拆迁安置量业非常大，据统计，改扩建西槎路与增槎路、广清公路立交桥要拆迁安置村民近500户；
石井河整治需要拆迁安置430户，总计拆除的户数就超过900户，占全村总户数的一般，拆迁安置也需要大笔资金。
据初步估算，改造7个试点村预计需要动用的资金总额约为50亿元。
广州市政府提出，“城中村”改造的资金筹措原则上“谁受益、谁投资”，以村集体和村民个人出资为主，市、区两级财政视情况，对编制规划设计方案及建设公共设施、基础设施给予适当支持。
通过“三个一点”的办法落实资金：
由当地村集体经济或改制后的股份制经济实体拿出一部分自有资金、原村民共同集资和银行优惠贷款等方式筹款；
所在区政府财政拿出一部分资金；
广州市政府实施优惠政策，并出资建设部分市政基础设施和公共配套设施。
因此，改造资金主要还是以原农村集体经济组织投入为主。
但股份公司还要解决全部原村民的吃饭问题，根本无力负担如此庞大的建设资金，缺口部分如何筹措，市委市政府目前尚无明确政策。
城中村改造一旦展开，原村民大量的超层数宅基地房将被拆除，并且不一定得到补偿，他们的主要收入来源——出租屋租金将面临锐减甚至断绝。
此外，大量的村社集体的物业在改造中也面临清拆，村社集体经济收入会有所下降，进而原村民在集体经济中的分红也将减少。
在此种情况下，村社还要把集体收入的大部分投入到城中村改造项目中，原村民的分红将更加可能成为无源之水。
因此，如何保障原村民的基本生活来源，维持其一定的收入水平，也是城中村改造中不可回避的问题。
（3）改造实施主体模糊。
在撤村改居之前，村委会是集体经济的管理者，可以根据全体村民的意愿对集体资产的处置行使相应的决策权，可以对集体经济的运作进行管理和监督。
但在城中村完成撤村改制后，村委会被撤销了，取而代之的是居委会和由集体法人股东和个人持股的股份制企业。
街道作为政府的派出机构，只能起组织、指导和协调作用，而不可能直接承担城中村改造的具体操作；
居委会作为一种原村民加城市居民的自治组织，也缺乏承担城中村改造相关职能的法律依据和现实条件。
因此，城中村改造主体的唯一选择就是由农村集体经济组织转制而成的股份制企业。
但令人无奈的是，这种股份制企业的最终决策权在股东手中，其实就是在原村民手中，如果原村民的认识跟不上，将极大地限制企业在改造过程中作用的发挥。
尤其是当城中村改造面临着拆除数量可观的集体物业和村民住宅，并需要投入巨额资金进行建设，对村民的股份分红和出租屋收入等近期利益有严重影响时，这类重大决策能否在转制后的股份公司股东大会或董事会获得表决通过，这要打一个大问号。
此外，周转用地缺口太大，村内不同性质土地混杂、土地类型和权属不清等也是城中村改造伊始不得不面对的巨大“拦路虎”。
第三节深圳的城中村改造
一．改造背景
上个世纪90年代初期，深圳市政府一次性把特区内农民的户口都转成了城市户口。
但政府在对这部分村民的就业培训和引导、社会保障等问题上留下诸多“尾巴”。
结果，这些村民尽管户口状态发生了变化，但社会地位、文化程度、生活模式等基本保持原样。
特区于1992年实行农村城市化，通过对农村集体土地进行统征的方式，完成了集体土地的国有化。
在当时特定的历史条件下，向农村返回了约占统征地3-4%的土地，作为原村民（转为城市居民）的宅基地及农村集体经济组织（改造为股份公司）的工商发展用地。
由于土地是不可再生的最宝贵资源，这一过程，可以说是为城市的发展奠定了物质基础，而为城市贡献了赖以生存的土地的农民的就业问题并没有得到解决，农民的生活出路仍依靠返回的土地，实际上为以后城中村各种问题的产生埋下了伏笔。
90年代中后期，城市整体良性发展使土地大幅升值，城市外来人口激增，原村民在利益驱动下，不断突破80年代制定的私房不高于三层的标准，先后进行了两轮大规模的私房拆除重建，在规划的间距、道路、市政设施没有任何增加或改善的情况下，农村私宅不断向空中扩张，由三层半而五、六层，再到七、八层，甚至十层以上，形成了今天布局混乱、建筑密集、近可握手的城中村。
农村私宅建筑面积的大量增加，客观上满足了大量外来人口的居住需要，填补了本应由政府组织建设的廉租屋空白，但由于缺乏切合实际情况的私房政策及规划指引，深圳失去了引导农村私宅有序建设的机会。
目前深圳市区内共有自然村落2000多个，面积43.9平方公里，居住人口215万——他们是深圳常住人口的两倍，几乎为户籍人口的一半。
在这些拥挤、狭窄的“城中村”里，普遍存在违法建筑、治安恶化、环境脏乱、消防安全隐患等问题，不少村子成了黄赌毒的温床，威胁到周边城区，拖住了城市发展的后腿。
从1997年开始，深圳按每镇一村的办法进行尝试，“城中村”改造以土地系统控制规划为为主，1999年，深圳提出“规划全覆盖”，着重突出土地集约利用与建设用地分区调控。
确定试点村发展方向和策略，划定不准发展区、控
升级会员 