长吉图开发开放先导区投融资政策研究Word文件下载.docx

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通过中心的创新聚集和扩散资源要素,引导和支配外围区,最终走向区域经济一体化。

增长极理论和政策在20世纪80年代末期得到各国高度重视,埃思尔在总结世界区域贸易和多边贸易自由发展的基础上指出,企业的区位、发展极、区域增长方式和增长模式的选择都会随之发生改变。

长吉图开发开放先导区具有区域内“创新中心”和“增长极”的示范作用,并成为引领带动全省发展的绝对核心,对促进东北老工业基地全面振兴,实现长吉图与国内区域联动将发挥重要作用。

　　金融与经济增长理论的系统研究始于20世纪50年代,20世纪60年代发展经济学的崛起在理论上推动了金融发展问题的研究。

赫尔曼等人提出了金融约束理论,核心论点是:

对于金融发展水平较为低下的发展中国家而言,深化金融改革具有极大的社会福利效应。

但由于竞争性银行体系会促发银行体系内在的不稳定性（如信息问题导致高昂的交易成本）,且银行在开拓新市场方面的相关信息具有公共产品性质,导致银行自身没有动力,即使是自由竞争也达不到社会的最优结果。

因此,政府可以发挥积极作用,采取一定的政策为银行体系创造条件,鼓励其积极开拓新的市场,从而促进金融改革的深化。

　　经过半个多世纪发展的西方增长极理论、金融与经济增长理论日臻成熟,并日益成为许多国家和地区制定区域发展战略的重要依据,目前也成为我国区域经济发展战略的重要理论依据。

长吉图开发开放先导区的设立,是我国加快发展的又一项国家战略。

通过先导区的先行先试,达到带动整个区域经济的快速协调发展的目的。

吉林省是农业大省,财政小省,政府财政资金支持规模有限,加之未来长吉图区域财政收入增长潜力和增长幅度的不确定性,因此,必须综合运用市场性投融资和政策性投融资政策,合理运用税收手段、财政补贴、政府债券、风险投资基金、上市公司、创业板等多种手段,实现政府投融资与市场投融资的相互协调,形成以政府资金为引导、社会资金为主体的资金筹集和循环机制。

本文主要研究政府主导型的长吉图开发开放先导区建设的投融资政策的相关问题,即政策性投融资问题。

　　二、政府投融资概念的内涵界定及特征

　　投融资包括政府政策性投融资和市场性投融资。

政府投融资是指某一国家或某一级政府为了更好地发挥作用,实现其职能,更好地满足社会公共需要,实现其制定的经济和社会发展战略目标,采用直接或间接贷款等多种筹资和贷放方式,不以盈利为直接目的,在一定地区范围内和特定的业务领域内支持经济社会发展的资金活动。

市场性投融资,是指市场活动主体以获取赢利为直接目的,以被投资方项目收益或信用为基础,用商业贷款、发行债券、股票等商业化融资手段筹集或贷放资金的金融活动。

　　政府投融资是一种政策性投融资,它不同于一般的财政投资,也不同于一般的商业性投资,而是介于这两者之间的一种政府投资方式。

它与二者的具体区别为:

一是从地位来看,政策性投融资是一般财政分配的补充,是专门为纠正市场配置失误,为了满足政府实施宏观调控政策达成发展目标的需要。

也就是说,一般的财政分配是主,政策性投融资是辅;

二是运作方式不同,一般财政分配是无偿的,不能进入市场,政策性投融资虽然同样不能以盈利为目的,但它是有偿的,它的活动范围可以进入由市场配置资源的领域,可以向以盈利为目的的民间企业、个人贷款,包括向域外贷款;

三是政府政策性投融资与商业银行及非银行金融机构等市场投融资主体不同,前者目的是实施政府政策,后者目的是追逐盈利最大化的商业性行为;

四是投入领域不同,政策性投融资一般投向公共产品。

因为这类产品若完全依赖财政无偿投资,因财力有限势必出现“瓶颈”制约,供给不足;

若完全依靠商业化运作,因准公共产品“效益外溢”的特点,供给将更加不足甚至无人投资。

　　政策性投融资主要有7个特征:

（1）有偿性。

政策性投融资是政府的一种信用活动,以有偿方式借来资金,又以有偿方式使用这些资金,与一般意义上的国家财政资金不同,是国家财政资金的补充。

（2）公共性。

它与市场一般融资活动不同,它运用的目的并不是盈利,而是实现政府政策目标,因此,它与市场投融资活动又有根本性区别,具有鲜明的公共性。

（3）安全性。

它具有货币政策与财政政策双重功能,但又与一般信用扩张不同,比财政政策与货币政策实施安全得多,不会在拉动经济的同时,引起财政债务依存度过高,带来财政风险等问题,是安全性较大的信用形式。

（4）资金来源多样性。

一般财政投入来源于税收等国家财政收入手段。

政策性投融资资金来源多元化。

政府资金先期投入,带动大量社会、域外等资金跟进。

既有财政资金又有社会闲散资金等。

（5）兼容性。

政策性投融资体系是以政府为强力支持,既可以利用金融手段提高资金的有效性和效益性,又体现了财政资金的政策性、目的性,实现金融和财政独自都难以完成的社会经济目标。

（6）信用程度较高。

地方政策性投融资体系以地方政府强有力的支持为后盾,可以提高信用程度,由地方政策性投融资参与一些新设立的或经济实力较弱的项目运作,这在一定程度上代表了地方政府,可以弥补其在信用方面的不足,有利于吸引各方面的社会资金共同参与项目的投融资,避免了因为信用不足带来的束缚和制约。

（7）调控性。

能够通过各种业务手段,遵循非商业性原则,迅速、集中地贯彻地方政府的经济社会政策。

因为以盈利为目的的市场投融资主体,以资金收益率为衡量资金投向标准,哪里收益高,资金便投向哪里,导致相对落后的地区或收益不高的项目得不到或不易得到所需的资金,更有甚者还会出现资金逆向流动的现象。

地方政策性投融资体系,通过资金投放等手段对市场机制引导下的资金流向起逆向调控作用。

　　三、长吉图开发开放先导区的投融资现状和存在的主要问题

　　长春、吉林两市分别是吉林省首府和第二大城市,两市是吉林省经济活力最强的地区,长吉图开发开放先导区的投融资状况可以代表吉林省的整体情况。

目前,吉林省投融资政策现状及存在的问题如下。

　　1　融资渠道单一,融资范围狭窄。

吉林省大多数企业融资能力有限,具备再融资资格的上市公司少,初次和再融资资金金额少。

全省目前主要融资渠道除了预算内少量拨款和财政暂时闲置资金外就是以政府信用为支撑进行的举债。

这种主要依靠财政投入,缺少借助社会财力的融资手段,容易导致两种结果:

一是政策性投融资资本金不足,资金来源渠道窄,难以满足规模庞大的政策性投融资的需要;

二是导致企业债务负担重,财务风险加大。

各国实践经验表明,政府实行宏观调控政策,仅靠财政资金不仅调控力度有限,而且使用过度,还会产生严重负面影响。

借助社会各方面财力,则会产生事半功倍的效果。

　　2　投融资体制不健全。

目前,我省还没有一个统一的管理机构、统一的政策法规。

各操作主体各自为战,资金使用缺少计划和规划,随意性较大,使得各项政策性资金的运用都没有同各项政策规划对接起来,使资金投放要么是“蜻蜒点水”,发挥不了应有的政策效应,要不就是盲目上马缺少可行性研究,造成资金投入有去无回。

另外,计划与法规不健全,在许多财政投融资项目上,有偿资金往往无偿使用,由于缺乏全面科学的可行性分析、成本效益分析,一些本应由市场投融资的项目却通过政府投融资筹措投放资金,扭曲了,资金结构。

再加上项目进行中缺乏有效的监督约束机制,项目结束后也没有效跟踪监督评估,使投融资无法维持自身“融资――投资――还款”的良性循环。

　　3　投融资运行机制尚未形成。

一是投融资决策主体不明,出现了政府与相关职能部门,职能部门之间、投融资平台与政府及其职能部门的多重博弈;

投融资规划缺乏系统性、针对性,导致发展缺乏前前瞻性与可持续性;

二是没有系统的投融资平台来支撑,平台管理及其与相关职能部门的关系不能理顺;

三是缺乏风险控制措施,预警和防范机制不健全,政府各类投融资平台不受总量和时序约束进行投融资活动,信息在投融资平台与职能部门及政府之间不对称,使投融资平台单体及政府整体的负债总量过大、结构不合理,同时也存在资金退出机制不完善的问题。

　　4　政策投融资效益不高。

从运用范围上看,目前主要投向于短期融资,注重宏观效益和长远利益不够,没有体现出较强的政策性和战略意图。

本应用作本金的投融资性质的资金,部分被直接划作政府投入

　　四、构建长吉图开放开放先导区政府投融资政策体系的路径选择

　　1　原则

（1）市场信用原则。

尽管是政府投融资,不追求直接的盈利,但必须严格遵守市场经济的信用原则,有效地对投融资资金进行流动性、安全性管理。

要以社会经济效益高低来决定投融资领域和额度。

（2）政府导向性原则。

政府投融资体制必须强调政策导向功能,引导社会资金投向一些企业规模较小、期限较长、风险较大,商业银行或民间资金不愿进入的投资领域或者收益前景不明朗的行业,即借助市场投融资体制,实施市场化的投融资活动,达到政府的政策目标。

同时,要对市场投融资的方向、规模发挥引导效应,最大限度地纠正市场投融资的盲目性和短视行为。

　　（3）政策目的性原则。

政策性投融资体系通过多种政策手段,以较少的资金引领和带动大量的社会资金按照政府的政策目标进行投资。

在投融资项目选择上,凡是适合从其他来源获得资金的项目,政府投融资活动不应或较少向其提供资金,凡是适合通过政府投融资扶持和发展的领域,要注意更多体现政府的长期战略和宏观调控,注重增长方式的转变和结构调整。

　　此外,在具体构建政府投融资政策时应注意两个问题,对内是区别于财政投融资,这两者在资源依托、信用基础、投资用途、还款来源等方面存在较大的差异;

对外就是注重市场与政府的边界,尊重并运用市场对资源配置的作用,政府不应过多的干涉到能由市场自行解决的问题,如果政府投融资缺位或越位,则对经济结构的调整有害无益。

（1）成立领导机构,完善管理体制。

成立长吉图开发开放先导区投融资领导小组,建立资金委托、资金运用和资金管理三分离式的、政策性投融资体系的组织机构安排。

建立合理、高效的财政投融资管理机构,并实行现代化管理。

负责制定政投融资政策、统筹和协调工作,应制定相应的财政投融资法规、管理条例及实施办法等,使投融资活动做到有法可依、有章可循。

实行集中管理、分工实施。

政策性投融资资金主管部门集中统一管理,由各资金运作机构分工实施的体制。

只有从经济总体上统一运用,方能有效地发挥其应有的作用。

政府有关部门要加强信息引导,公开发展规划、产业政策、财税政策、技术法规、政策措施等,实行市场化的运作和高水平的管理。

（2）制订科学合理的规划。

为能够严格而准确地符合宏观政策意图,保障政策性投融资规模和投向,必须有一个共同遵照执行的规范。

国外经验也表明,编制计划非常重要,这个计划如同政府预算一样,要把各项融资来源,及资金使用的规模、具体使用项目、各项资金使用的收费标准及使用条件等等,都明细编入计划,由人大备案。

具体来讲,要依据金融与经济增长理论,预测长吉图开发开放先导区建设的总体资金需求和该区域财力增长潜力,分析长吉图先导区建设政府投融资与经济增长的关系、政府投融资的宏观经济效应,评估长吉图开发开放先导区建设市场投融资吸引力,制订科学合理切合实际的计划与规划。

　　（3）改革长吉图开发开放先导区投融资方式。

改变过去吉林省经济运行对政府财政投入和银行融资过分依赖的局面,广开融资渠道。

研究先导区内符合条件的企业在国内外两个市场上市融资,推进上市公司再融资,推进政府融资市场化;

研究设立风险投资基金,吸引境内外风险投资公司（基金）;

政府引导和激励社会资金建立中小企业信用担保机构。

当前,应创新政府投融资的筹资新方式:

一是突破行政区划限制,采用多种方式向区外筹集资金;

二是要大胆引进利用外资,可借助政府信誉,也可以政府担保方式鼓励企业和部门投资项目大胆借用外资;

三是发行地方政府建设债券,诸如可增大市建建设债发行量等;

四是与政策性银行联手,增加其筹资量,随着国内信用总量的增长有必要相应增大政策性银行的筹资量。

　　（4）加强管理,提高政府投融资效益。

要有针对性地投入政府资金。

鉴于长吉图地区的经济发展水平,政府应加大力度采取多种方式方法投入,可根据不同情况,采取直接投资、合作投资、委托贷款、信托贷款、贴息贷款、贷款担保、融资租赁、证券投资、联营投资等多种灵活的投资形式。

投放领域应包括:

一是对基础产业的投资;

二是社会福利方面的建设;

三是公共设施建设;

四是需要进行政策性鼓励和支持的领域。

制定政府投融资资金使用的审批制度、监督检查制度、回收和效益考核制度以及退出制度,并切实按照相关规定组织实施政府投融资活动。

　　（5）协调长吉图开发开放先导区政府政策性投融资与市场投融资关系。

明确政府政策性投融资与市场性投融资的功能定位,改变过去由政府为主体的传统投融资模式,使投入由财政直接投入为主型向财政引导投入为主型转变,使政府投融资政策起到引领和放大作用。

探索政策性投融资与市场性投融资相互衔接和协调运作模式。

　　（6）优化投融资社会环境。

建立健全有关风险投资的法律法规;

打破地域、行业、所有制界限,鼓励国内外地方、企业、金融机构、个人各类投资者积极参与我省风险投融资业的发展,拓宽准入渠道、制定扶持政策;

建立和完善风险防范机制,可以建立基金会,设立发展基金,联合区域内的大型企业和经济实力雄厚的私人团体,组织建立专项基金,专门针对发展区域内的一些重点企业和具有民族特色、地方特色的产业,依照创新企业的成长阶段,形成和企业创新成长路线匹配的资金后援体系,创建良好的融资环境。

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　　责任编辑:

蔡强