深化税收制度改革与完善地方税体系上Word下载.docx
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这里面我们强调财税改革的庄严性。
比如说我们现在社会上时不时就有人见到什么事情，觉得这个事情不够好，就显得说我要用税制的手段，用税收的手段去调节，去调控。
但是我们遇到一个很重要的挑战，税收到底能不能够承担这样的功能？
比如说我们现在正在要推环境保护税这些问题，环保税它的直接的目标是要促进环境的保护，而且我们现在所界定的环保税或者现在我们已经在征求意见的这个环保税，实际上是一种狭义的环保税。
这种狭义的环保税它是排污费改税的产物，这样一种环保税它在促进环境保护能够起多少作用？
我们可以说费改税它肯定会更好地促进环境保护，但是环境保护问题它需要的是一整套的公共政策体系来解决的，仅仅靠税是不够的。
比如说现在有人就这么认为说环保税是不是推出来之后我想污染就污染，我只要交钱交税了我就能够污染，显然不是这样的。
有的污染是属于不能进行的。
这个靠什么手段？
显然不是靠税收手段，它要靠的是规制。
这有的事情你就不能做，因为你会恶化环境，只有在一定的范围内才能靠税收手段来做的。
这个就牵涉到一个财税的逻辑问题，财税的这个专业性的问题。
不是说我想用税收手段去调节，它就一定能够起到作用的。
那反过来说我们在推行在深化税制改革的时候，一定要尊重税收运行的规律，并不是所有的事情都能够用税收来解决的。
否则很可能会出现一种结果，税负在上升，问题没解决。
但这个税制改革我们还要从现实条件去理解，我们现在具备了什么条件。
比如说一种税它能够做到什么？
它能实现什么目标？
它是受到现实的条件的约束的。
比如说我们要去征收个人所得税，但是我们在多大程度上可以做好个人所得税征管工作？
我们是不是能够对所有有钱人都能够收税？
在这个时候我们就碰到了一个现实条件的约束，我们现在一说加强个人所得税征管，其实我们面对的更多是拿着工资薪金所得的人，是那一些已经纳入个人所得税收征管范围的人，而在这之外的人手段还相对比较缺乏。
当然这是一个发展中的问题，现金交易的普遍性决定了要用个人所得税来调节所有的高收入者是有难度的。
那我们怎么办？
我们的税制可能就要从现实条件出发，然后去寻找解决的办法。
税制改革它不只是一个简单的经济问题，十八届三中全会强调财政是国家治理的基础和重要支柱，财政它可以分成收入和支出。
收入里面很大一块是税收，所以我们现在讨论深化税制改革问题，我们需要在国家治理体系中来找到它的定位。
所以我们来谈第一个问题税收与国家治理问题。
二、税收与国家治理
有这么一种说法，某个副省级城市的领导在一个场合他说了这么一句话，说我们的不少干部从早晨鸡叫忙到半夜鬼叫，老百姓为什么还不满意？
从这句话里面我们听到了什么？
我们看到了什么？
我们的干部很辛苦，一天忙到晚。
但是老百姓为什么不满意？
我们就去想我们做了什么，我们虽然辛辛苦苦在工作，是做了好事老百姓不理解？
还是说做了老百姓不希望你做的事情？
这个需要打开，这样的一些问题你就不能停留在表面上，否则到最后的结果是干部不满意，老百姓不满意。
从这些角度来说税收与国家治理的关系要特别关注税收制度、税收政策它所实施的结果。
税收问题、税制改革，我们可以把它视为一种公共政策。
公共政策的实行有四种结果：
第一个全赢，实施之后大家都觉得很满意，没有一个人不满意，这是全赢，这种结果有没有？
有，但是很少很少。
我们改革开放初期我们推行了很多政策，让全社会普遍受益的这是全赢。
但是改革在不断地深化，更多的政策，更多的公共政策只能做到多赢少输。
第二种多赢少输，多数人赢，少数人输。
我们可以这么理解，某一种政策这些人赢，那些人输，另外一种政策可能就换了一个主体，赢的主体发生了变化，输的主体发生了一些变化。
只要是多数人赢，少数人输，这样一个这个体系也是一个基本能接受的。
最不能接受的结果，后果有两种：
一个是全输。
一种税制改革如果它推行出来没有一个人满意，这样的改革就不应该来做的，税制改革同样如此。
还有一些改革可能是多输少赢，多数人输了，少数人赢。
这样的政策也不太适合出来。
因为这样政策是要多数人不满意的政策，多数人输啊。
这样的政策也是不应该出来的，我们要追求的这个目标应该是全赢或者退其次的多赢少输，要从这个角度里面来出发的。
现在税制改革我们碰到了很多问题，有一些问题可能在另外一些层面里出现，说税制问题，税制改革，未来的税制改革将面临更多的挑战。
税制改革跟过去的不太一样，过去我们讲税制改革，我们可能更多的从经济财政的角度入手，税收对经济有什么影响？
说到税对经济有什么影响？
税收经济关系，税收经济关系网。
未来我们可能更多要考虑税制改革个人家庭满意不满意，我们现在的税制可能更多的是对企业对单位征收的，企业跟单位的反映与个人和家庭的反映可是不一样的。
个人和家庭他会直接感受到税收的负担，在这种背景下他就会对税制改革提出更多更高的要求。
而税收问题跟国家治理联系在一起的时候，我们可以来看这样两幅漫画，这两幅漫画它可以提醒我们未来的税制改革应该注意什么。
左边这幅漫画大家可以看到它叫“人民城管爱人民”。
那这城管拿了个棍子要来打人，这个怎么个爱法？
打是亲骂是爱吗？
右边这一幅漫画大家看到这个哎呀说了一句什么话？
我今天没上街，他们都说我做了一件好事。
大家看到这一个办公的场合，坐着这一个城管队员后背有，后面有一句话“城管队员每天上街做一件好事”，每天上街做一件好事。
怎么做好事？
右边这个城管队员说了一句“我今天没上街他们都说我做了一件好事”。
大家可以看到这显然是说你不上街都做好事，上街可以做坏事啊。
可见这中间遇到了什么问题？
我们需要不需要城管？
我们肯定是需要的。
但我们需要什么样的城管啊？
为什么城管所做的事情大家会觉得不满意？
那社会上对城管现在还有一定的偏见，甚至是有人考上了城管这样一些岗位他都不好意思跟他的亲戚朋友去说我当城管了。
我都不好意思说，为什么？
这就，这个时候我们可能就要去想怎么改善城管的工作，怎么让城市管理者城管他做的老百姓会满意呀？
否则现在这个情况城管觉得我做了很多事情老百姓不满意，这个时候我们可以把它叫做“治理陷入了城管式困境”。
管人者和被管者的利益都得不到保障，谁也不满意，这是非常糟糕的一件事情。
税收治理同样要考虑这个问题，你不能做到最后税务征管人员不满意，老百姓不满意，这就不好了。
我们强调税收取之于民用之于民，取之于民那就意味着纳税人老百姓要把自己的本来可以支配的一部分资源转移给政府，转移给国家。
为什么要转移？
取之于民用之于民啊，你只有政府提供老百姓满意的公共服务才能对取之于民这一个事情有所交代啊，用之于民取之于民，是因为要用之于民所以才取之于民，取之于民如果没有用用之于民对应的话，这是说不通的。
像这样一些非常朴素的国家治理的理念过去早已经说了，我们在强调国家治理体系和治理能力现代化更要强调这些，而且我们可能会提出更高的要求。
三、国家治理能力
从国家治理我们就联系到国家治理能力，我们有没有这样的国家治理能力？
国家治理能力又体现在什么地方？
在1993年有一本书叫做《中国国家能力报告》。
这个报告影响力非常的大，以至于这个报告出版20年后北京大学法学院专门为此召开了一次纪念这本书出版20周年的会议，大家可以看到这幅图上，这是2013年6月29号的会议现场，来的人并不少。
这是两个作者合作写的书，一个作者是王绍光，另外一个作者是胡鞍钢。
王绍光是香港中文大学教授，同时也是长江学者，清华大学的长江学者。
胡鞍钢是原来中国科学院，现在是清华大学这个国情研究的专家。
他们当年都在美国，写的这样一个报告。
这个报告影响很大，这个报告它对中国国家能力做了些定义，当然这个报告跟财税有关的问题是它把国家能力做了定义，而国家能力最重要的一个叫做国家汲取财政的能力。
换句话说，或者更通俗的来谈所谓的国家能力最重要的就是国家筹集收入的能力，国家的收入，国家的财政收入主要是靠税收的。
他们当年说了一些什么话才让这个报告很有影响？
他们大概意思是说如果财政收入再不提高，中国的国家能力就会受到很大的限制，特别是中央政府可能就无法调控地方，就会出现什么结果？
就会出现四分五裂的结果。
也就是说中央政府如果手上没有钱国家就可能分裂，当年他们说的是如果财政这个能力啊不改善的话，中国就可能重蹈南斯拉夫的覆辙。
这些话领导者听进去了，然后再加上我们原来在国内的很多人也在强调要提高两个比重，提高财政收入占国民收入的比重，提高中央财政收入占全国财政总收入的比重。
按照我们现在的话来说就是提高两个比重，提高财政收入占GDP的比重，以前主要用国民收入，现在我们主要用GDP或者市场总值。
提高中央财政收入占全国财政总收入的比重，只有提高这两个比重国家能力才会增强，国家治理能力才会增强。
按照王绍光和胡鞍钢的说法，国家汲取财政能力是最主要的财政能力，也是实现其他国家能力的基础，财政收入最主要来源应该是税收啊。
税收怎么收？
跟税收制度有密切的关系。
所以我们今天所说的深化税制改革怎么做，直接就决定了国家汲取财政能力的大小的强弱。
当然关于国家能力怎么看是有争议的，我们再看北京大学一位教授他的说法，周其仁教授。
他对国家能力他的看法是什么？
他认为应该要重新定义国家能力，以确保国家行为不跑偏，以确保国家行为不跑偏。
他怎么定义？
他说在常识上我们不会不问运动员跑多快跳多高，而只问他们吃多少肉，喝多少汤，就定义他们的运动能力，不计产出直量投入，不问贡献只算消耗，定义运动员能力就会跑偏，定义政府或国家能力更会跑偏。
他这么说有没有道理啊？
当然有道理了。
运动员你不能是一个吃货啊，吃多少肉喝多少汤，吃多少美食。
运动员我们可能更多强调的是他能不能拿冠军，他在比赛过程中成绩如何。
如果是百米能跑进10秒、9秒99，还要问他吃的肉多吗？
喝的汤多吗？
显然不需要问了。
所以这种说法有他的道理，但是我们也要看到如果这个运动员连起码的营养都没有，他还能跑进9秒99吗？
吃肉喝汤同样很重要，没有肉吃没有汤喝运动员是跑不进去9秒99的。
在这样来看，国家能力它跟政府筹集财政收入的能力跟政府筹集税收能力是正相关的。
所以我们不仅仅要看结果，结果是取决于过程的，这个过程没有吃肉吃不饱，他还能有好的成绩吗？
特别是体育比赛要消耗体力呀，哪有可能啊？
这是第一个层面的问题啊。
四、深化税制改革
（一）宏观税负
当然同样的收入如果有不同的管理方式，它的效果是不一样的。
比如说我们一年税收收入达到13万亿，这13万亿来自于哪里？
这13万亿怎么花？
它的结果是不一样的。
这一个问题它就牵涉到国家治理体系的现代化和国家治理能力的现代化上来了。
当然政府收钱不是收得越多越好了，不是的，它应该要合适的。
取之于民用之于民应该要取之有度，怎么判断这个度？
我们经常会说一个问题叫宏观税负，这样的一个指标，我们的宏观税负是高还是低？
我想这是一个税制改革的一个背景，如果只看税收占GDP的比例的话，我们现在可能也就是20%左右，如果看税收行政性收费政府基金与政府其他的收入加在一起的时候，我们可能看到这个广义的宏观税负可能会在35%以上，20%、35%以上我们怎么看？
是高还是低？
20%的这个比例你肯定不能说它是高？
当然你要说它很低吗？
也不见得。
你要说它高，你马上可以找出一些国家跟地区说人家10%就够了，凭什么你要收20%？
但是你如果要说它低的话，在北欧找一些国家，你看人家都50%、60%，你20%算什么？
我们是低的公说公有理婆说婆有理，最后的结果是谁也说服不了谁。
如果把全世界各个国家跟地区的宏观税负，狭义的宏观税负放在一起来看我们的20%肯定不能算最高的，甚至35%以上，35%-40%之间了不起说中等偏高水平吧，也不能说最高的水平，这个税负问题一定要去考虑的。
因为税制改革啊首先要考虑一个问题，这个改革方案老百姓接受不接受啊？
老百姓接受不接受他很朴素，他讲很简单我能不能够承受得起啊？
我都承受不起你叫我交，哪怕是10%的税率，10%的宏观税负我也交不起啊。
所以宏观税负问题非常的重要。
另外还有一种算税负的办法，就是前些年福布斯杂志经常干的事情，把一个国家收的各种税的最高税率加在一起然后来算痛苦指数，排行榜上我们中国经常被排在第二位，就是说中国这个税收痛苦通货指数排在世界第二，排在第一的是法国，我们排在第二。
那它是怎么加的？
它的科学性何在？
喔，它是把各种税的最高税率加在一起，比如说个人所得税。
我们最高税率是45%，我们现在大部分人可能交的是3%，百分之十几，20%，10%、20%，而它要加25%，这是不是有点夸张啊？
所以通股指数只能供参考，但我们更不要忘了这个通股指数它不是给我们一般人用的，它更多的是给那些跨国就业的人用的。
就假设说这个人从美国来到中国，他要负担多少税，他到中国来可能他适应的是45%的税率而不是像我们这样3%、10%或者20%的税率，对他们是有用的，对我们讲全国的情况可能是不合适的。
所以这个税负问题非常的重要。
而看这个准数还不够，我们可能还要看这个宏观税负这税负是怎么分摊的？
谁承担了最多的税负？
或者我们说一个更加高大上的说法，谁为中国式增长付出了最多？
谁贡献了最多的税收？
谁为政府提供了最多的收入？
这个问题我们暂且不给答案，等到后面我们会对这个问题作出回应的，这是一个问题，税负分摊不均衡，这是一个问题。
（二）稳定税负
这个问题应该怎么解决？
我们提税负，而且我们强调税负的稳定，为什么强调税负的稳定？
有人在说减税，减税是挺好的，但是如果你需要政府做更多事情的话，你要交的税就要越多。
我们现在有各种各样的公共服务的支出压力，这些支出压力好多都是刚性支付啊。
比如说跟老人相关的一些支出，养老，养老金支出。
我们知道2000年我们进入老龄化社会，老龄化社会意味着什么？
意味着我们的养老负担越来越重，当然有人会说我们现在不是都有个人账户吗？
我以后我老了我花的是我自己账户上的钱，是的，形式上是这样的。
但是你的养老金的购买力的多少取决于什么？
你现在一千块钱能买得到东西，未来一千块能买得到吗？
未来一万块能买得到吗？
如果未来要花一万块才能买得到现在一千块钱的东西的话，你现在养老金支出，比如说一个月五千，未来可能就要五万了，我们有没有这些条件？
这个恐怕需要去考虑的。
还有医疗支出，医疗支出啊好多是花在老人身上的。
老龄化社会老人越来越多，医疗费也就会越来越多，而且医疗支出很特殊，人家其他行业劳动生产率提高，技术进步了，费用就减少了。
医疗支出它可不是这样的，有一些病原来不能治，现在能治了，但是你要花更多的钱，老人多钱就花得更多了，这些各个方面支出压力都在要求财政收入规模要保持一定的水平，所以从整体上来说财政收入几乎没有压缩的空间。
或者说某一些项目的压缩只是腾挪出资金来，要用于其他一些方面，特别是在一些社会的支出。
所以我们就要稳定税负，可能要从管理的宏观税负入手来谈税负的稳定。
这样可能才更有道理点，比如说我们现在讲资源税的改革，比如说2014年12月1号的煤炭资源税的改革。
煤炭资源税的改革我们看到什么？
税负是不是在提高啊？
从量征收改为从价征收之后，煤炭资源税的税负正在上升的，但是我们采取了税费积极联动的做法。
税负税率上升，一些收费跟稽征取消，总的广义宏观税负保持稳定，这是一个办法。
十八届三中全会强调税负的稳定，应该理解为相对意义上的税负，应该理解为广义税负占GDP的比例大致保持不变，大致稳定。
就整个税负来说啊，我们需要考虑多方面的因素，我们需要科学设计新税制，形成顺应中国国情与发展需要的良好税制。
这是关于宏观税负的问题，它是税制改革需要直接面对的问题。
（三）税制结构
接着我们来看税制结构。
税制结构我们强调要逐步提高这些税的比重，怎么提高？
提高到多少？
我们先来看一组数字，70%、90%、6%，我们现在四种税：
增值税、消费税、营业税、关税。
四种税加在一起占税收收入的总比例大概在70%左右，企业所得税大约占20%，个人所得税占6%，2014年是6.19%。
这6种税占税收收入的比例是96%，6种税。
我们总共有18个税种，6个税种占96%，而这6个税种里面70%属于间接税，26%属于直接税。
我们现在要逐步提高直接税比重，怎么提高？
如果从狭义的税收来说，我们可以提高个人所得税，提高房地产税的比例。
但是能做到吗？
我们要提高直接税的比重还有一种做法把间接税的收入压缩下来，直接税的收入不就上去了吗？
但是我们前面又说要稳定税负，稳定税负就意味着某一些税它的削减的空间是非常有限的，我们要提高直接税的比重有没有可能？
我们怎么样改变税制结构？
现在有人强调发达国家都以直接税为主，发展中国家以间接税为主。
我们要从间接税为主过度到直接为主，怎么过度？
是人为干预的结果？
还是一个自然的过程？
直接税占税收收入的比重上升，或者占主导地位，可以把它理解为一种理想，但理想与现实总是有一定差距的。
这个差距怎么来消除？
我们能不能够直接提高个人所得税，提高房地产税？
关于这个问题呀我们要换一种思考方式，不能停留在这上面，我们要看有没有可能？
如果从广义宏观税负来看2012年、2013年直接税占税收收入或者政府总收入比例达到了53%，53%。
大家在看到53%大家可能会觉得奇怪，其实不奇怪了，狭义的税收，狭义的就是现在叫做税的18个税，行政性收费、政府性基金，这个再加进去之后情况就会发生变化，比如说政府性基金里面的土地出让金收入，土地收入我们可以把它看成直接税吧。
我根据这一点我算出来的广义税负里面直接税2012年、2013年都达到53%，我说这个有什么意义？
我的意思是说直接税占税收收入的比例，当然我们讲的是广义的税收收入的比例已经超过了一半，你还要进一步提高当然很难了。
税制改革我们是在全球化背景下进行了，我们不仅仅要看国情因素，而且要看世界的因素。
现在中国是一个开放的中国，现在的世界是一个全球化的世界。
我们不能闭着眼睛不看世界，我们无法自己的人为的来决定我们的税负应该是多少。
我们要看外面的世界，我们要立足于国情，给出我们自己的选择。
这是一个难题，并不是容易就能做得到的。
我们现在关于税制改革啊，我们要强调依法治税，怎么强调？
完善税收立法，我们现在18个税种只有3个税种，企业所得税、个人所得税、增值税，这三个税种有税收促进法，其他15个税种都没有。
或者换一个说法我们现在70%以上的税收收入所依托的是条例甚至是暂行条例，在这个时候我们要讲税制结构，我们要讲税制的法治化我们底气还不足。
我们当然已经确定了目标，要把这些条例暂行条例最终改成法。
有人迫不及待了，就会说那我把单行条例直接换成法，可不可以？
可以，你愿意怎么换就怎么换吧。
但是你解决了实质问题没有？
我们可能更需要的是实质性的改革，我们不要掩耳盗铃式的改革。
我们把条例或者暂行条例改成法就要做对应的改革。
比如说企业所得税成本费用怎么计呀？
哪一些可以列进来，哪一些不能列呀？
这是要解决的问题呀。
增值税也不是容易的，我们增值税暂行条例，这些条例不能够说你改成法就是法了，那一点意义都没有。
而且税收立法要跟收费基金立法联动，煤炭资源税改革开了一个很好的头，但是这还不够，政府性基金、行政性收费，它的立法非常地迫切，如果不立法你说收费就收费，你说收基金就收基金，然后我们这边税制便拼命堵住，结果这边堵住了那边都漏走了，不行，收费基金也要立法，或者说只要政府拿走了钱都要立法。
在这个框架内税制改革才可能做好。
再比如我们讲税收优惠，很好的事情，但是你要考虑到它对市场秩序的影响，并不是所有的税收优惠都值得肯定的，并不是所有的税收优惠都要永远得到坚持的。
税收优惠有它存在的空间和时间，需要它的它在，不需要的就不在，但是不需要的不能说今天说了明天就取消啊？
我们要政出有名，要政出有名，不能随意为之啊，税收优惠要统筹来看，不能这个地方优惠那个地方不优惠，这样就会破坏市场秩序，就会破坏不同地方它们之间的公共秩序，公平竞争问题。
（四）营改增
我们现在也强调完善地方税体系，但是我们现在面临的一个很大的问题营改增之后地方税主要靠什么？
你说地方税主要靠什么？
我们之前靠什么？
现在还要靠什么？
营改增，营业税是原来地方政府的一笔重要收入来源，营改增试点实施之后新增增值税收入留改的地方，未来还能继续这么干吗？
不行的，需要优化。
怎么个优化法？
地方税要来自何方？
关于营改增我们都知道它是2012年从上海起步的，但是采取的“1+6”的方案，然后先说才向全国慢慢推广。
当然我们知道很快的营改增试点就在全国铺开了，为了适应营改增的需要我们新设了11%和6%的联单税率，营改增增值税我们原来有联单税率，基本税率和低税率17%、13%。
这17%、13%它可能不适应现在的服务业它的税负的需要，如果说一种税被另一种税替代之后税负大幅度上升，纳税人可能就不能够接受了。
最好的选择是增加税率。
所以新增11%、6%可以在很大程度上解决这个问题，它可以在不增加税负或者基本上不增加税负的前提下解决营改增后导致一些企业税负上升的问题。
但是我们千万不要忘记了营改增是干什么的，我们为什么需要营改增，增值税之所以在短短的五六十年风靡全世界，是因为增值税是一个中性的税种，政府在收税，它没有扭曲市场，它不扭曲市场的这样的一个税种，所以它很重要。
它重要到什么程度？
重要到被视为经济结构调整的重要意义。
当然有人认为说这种评价过高，但是我们不可否认的是营改增真的是现在税制改革，深化税制改革的重要内容。
我们现在需要做的是什么？
是去纠缠税负增加了没有，减少了没有吗？
我们甚至有的时候我们很难算清楚税负是增加了还是下降了，因为什么？
因为企业的生产经营周期它可能跨年度？
我今年来算增值税应该可以进献税额，这样可以抵扣。
明年还有没有这笔？
明年可能没有了。
今年可能税负不提高，明年可能会提高，所以很难算，这个经营周期的问题。
当然我们也会看到营改增还需要其他的一些分析方法，比如说交通运输业税负的问题，这是一个经常被提出来讨论的话题，有人说税负提高了，影响交通运输业的进行它的生产经营活动。
但是我们可以看到交通运输业从本质上来说它是一种中间产业，中间产业如果全行业税负提高的话，税负是能转嫁出去的。
所以我关于营改增最好最好不要在税负里面来纠缠不休，展望未来营改增从行业试点、地区试点，最后走向全国普遍推开，现在确定的目标2015年力争完成营改增这改革的任务。
但是难点还是很大的，营改增的成功它需要财政体制的改革的配套，地方营业税改增之后它的收入靠什么？
需要财政体制改革，营业税改增值税是不是像现在这样改了就完了？
不行的。
增值税是要再造，原来的增值税主要是适应制造业的需要而征收的，现在多服务业进来
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