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但是在这一制度的实施过程中也存在着一些问题，本文从制度本身、挂职人员个人、派出单位与挂靠单位等角度对现存问题进行了分析，并提出了相应的对策方案。
[关键词]公务员；
挂职交流；
问题；
对策
一、序论
人事行政，简而言之是国家人事机关通过一系列法规、制度对国家公务员进行管理，是我国政府管理工作的重要组成部分，对巩固国家政权，促进经济发展具有重要意义。
国与国间的较量，说白了就是人才的比拼。
人才的质量与数量对国家科技水平的发展有着决定性作用。
现如今，人才问题已经成为关系到党和国家事业发展的关键问题。
人力资源是党和国家最宝贵的财富，是社会主义现代化建设的第一资源。
在我国，一支优秀的干部队伍是不可或缺的发展力量。
干部所具备的思想观念、知识能力、处事方法、行为作风对国家治理有着举足轻重的地位。
（一）选题背景
俗话说得好：
“流水不腐，户枢不蠹。
”生命在于运动，脑筋在于开动，人才也需要流动。
我国的公务员交流制度鲜明的体现了这一点，它指的是国家行政机关根据工作需要或公务员个人意愿，通过法定形式，变换公务员的工作岗位，从而使公务员工作关系或职务关系得以产生、变更或终止的一种人事管理活动。
而公务员挂职交流是公务员交流制度法定形式的一种，是极具中国特色的一种干部锻炼的途径，最早可以追溯到延安时期的“干部下乡”运动。
它不同于调任与转任，最大的特点就在于它只是临时性的改变了工作岗位，并不是长期固定的，实际所属单位和工资关系均未变化。
换言之，挂职人员在人事上仍受原单位管理，工资、奖金、福利等仍由原单位发放，仅在业务工作上受挂靠单位领导，不占编制。
就现阶段而言，主要有“上挂”，“下挂”和“平挂”这三种挂职模式。
“上挂”是指挂靠单位为所属单位的上级单位；
“下挂”一般是前往基层单位进行锻炼与实践；
“平挂”多指同级各部门之间的人才交流。
（2）文献综述
就笔者目前的了解，公务员挂职锻炼作为一种极具中国特色的干部培养锻炼的途径，国外的相关文献几乎没有可以借鉴之处。
在阅读了一些前人的文章后，我发现基本上是运用以下几种框架模式论述了公务员挂职交流制度：
一是用人力资源管理开发的一般理论,人力资本理论以及社会资本理论的视角来研究干部挂职体制,通过分析干部挂职过程的各个环节:
选拔选派、培训开发、绩效管理、薪酬管理、激励约束及去留利用的问题成因,提出相应的措施建议,弥补干部挂职的制度缺失,以期建立一整套系统,科学、行之有效的干部挂职制度。
二是从法律法规制度、挂职锻炼派出单位、挂职锻炼接收单位以及挂职人员认识这几个方面分析挂职锻炼在实际工作中存在的问题，通过对这些问题的分析，找出相应的对策。
而本文的创新之处在于本文是运用了杰出的行政学家和人事行政学专家伦纳德.D.怀特的理论行政学思想体系对公务员挂职交流制度的现存问题及对策进行分析。
怀特提出了丰富的人事行政思想，指出了人才选拔的重要性，对职务分类分级，职务晋升的问题进行了探讨。
本文借鉴了怀特的人事行政思想对干部挂职交流过程中干部的选拔、干部人员的分类及挂职期满去向的问题进行了探究。
怀特的行政伦理思想中提及了官纪的本质及其重要性，认为官纪表现为行政人员的热望、忠诚、合作、竭力负责及以服务为荣的精神，其良好官纪的标志是行政组织中良好的人际关系，领导关心下属，重视让下属民主参与有关决策。
本文借鉴怀特的行政伦理思想从端正挂职干部思想，做好挂职干部关怀保障工作等层面叙述了相关问题的解决对策。
借鉴了怀特的行政法规思想，论述了制度、法规的健全和完善对干部挂职交流制度的发展的推进作用。
基于怀特行政监督的思想论述了干部挂职交流制度在实践过程中监督力度不够的问题，并对此提出了相应的对策。
2、干部挂职的作用
挂职锻炼作为一种极具中国特色的干部培养锻炼的途径，对于干部人才的培育有着不可忽视的重要作用。
（1）促进人才交流、沟通与协作
挂职一般采用自我申请的方式，大多较为主动。
他们前往一个新的部门、新的岗位工作，在对该部门该岗位取得一定了解的同时，将原部门的一些工作方式、工作作风和经验带到挂靠单位。
当其回到原单位时，又会将挂职期间的经验、感受带回。
这样，人才与人才之间、派出单位与挂靠单位之间的交流、协作与沟通的程度就大大提高了。
（2）提高干部个人能力
公务员挂职交流制度的目的就是选派部分年轻有潜力的干部到基层或企事业单位接受一定锻炼，增长经验，丰富学识。
“上挂”有利于开拓视野，加强政治思想教育，增强自信心，提高工作积极性；
“下挂”使干部有更多的机会参与到具体的工作中加以磨练，在实践中不断进步，贯彻为人民服务的宗旨，提升自身思想道德水平和科学文化素养；
“平挂”有利于个人技能的多方位发展，提升人际交往与沟通的能力，使个人能力与岗位更加契合。
（3）有利于组织人才资源的优化配置
一个部门组织中，若太久没有新鲜血液的注入，其创新力与工作突破能力会逐渐弱化。
这时候，挂职干部的加入就犹如在平静湖面中投入的一块小石头，必然会带起一阵涟漪。
许多挂职干部往往能打破常规、激发活力，为挂靠单位树立典范，对改善人事组织生态，培养高素质人才均发挥了积极作用。
（4）推动区域经济协调发展
贫富差距过大一直是我国党政工作的一块心病，区域的协调发展问题备受关注。
而公务员挂职交流制度是解决这一问题的有效方法之一。
大多数情况下，公务员挂职以“下挂”为主，主要是前往基层或经济欠发达地区。
干部在挂职期间，可将全新的思想带入挂靠部门；
同时，丰富的经验和各方面工作能力使其能够提出针对性更高、时效性更强的建设性方针，以此促进当地经济的发展。
在具体工作实践中，一些专业的技术意见和前瞻性的思路研究，已成为地方宝贵的科技资源。
（5）加强基层政权工作建设
基层政权是我国政权组织的基础架构。
基层建设的水平关系到党的领导和执政基础，关系到我国的现在和未来。
公务员挂职交流之所以能加强基层政权工作建设，主要是因为以下几个方面。
首先，挂职干部对于部分基层干部发展经济能力不足的问题进行了一定程度上的弥补，立足实践，广泛调查，推进项目建设，促进基层经济建设发展；
其次，深入基层，在具体实践中贯彻群众路线这一党的根本工作路线，宣传党的思想，更好的为人民服务；
再次，能够培养锻炼一批有潜力、受群众拥护的后备干部，为基层建设奠定基础；
最后，当挂职干部回到原单位之后，他们在基层工作的经历对其日常工作有着一定的借鉴意义，如果他们的职务得到晋升，相对于他人而言会更加关注基层建设，处理基层事务也更加得心应手，有利于基层的发展。
3、公务员挂职制度的现存问题
马克思主义哲学告诉我们，事物的发展总是遵循着“前途是光明的，道路是曲折的”这一规律。
公务员挂职交流制度有着相当多的优点，在促进我国干部的培养与锻炼的同时，还加强了派出单位和挂靠单位的交流，促进了挂职地的建设与发展。
但是，在制度实施的过程当中，也产生了一些问题形成了制度发展路途中的曲折。
（一）公务员挂职交流制度不够成熟
目前的挂职制度的建设还不够成熟，这是制约挂职交流发展的一个主要原因。
（1）相关法律法规的缺失
《公务员法》中只有对挂职的一些简要的介绍，并没有相关的具体的操作性法条。
截至目前，我国涉及公务员挂职锻炼的规定还限于各地的通知和规定，没有专门的挂职交流制度的法律出台，使得对于挂职干部的管理缺乏一定的法理依据。
（2）选派人员缺少系统化的能力分类——分级
目前一般的选派流程是上级部门确定挂职名额，干部自愿报名参加，根据资格审查和统筹规划确定挂职干部名单。
但在具体的选拔过程中对干部的资历、能力等的鉴定没有严格公正的标准，有许多部门对本部门的真正的人才抓的比较紧，舍不得放出。
对挂靠单位的需求也没有做到很好的调查，如对挂职人员没有一个中长期的工作规划，对其专业技能、素质是否符合挂靠单位的需求并不清楚。
这极可能出现“需要的人没有来，来的人干不了事”的现象。
比较典型的例子就是相声演员牛群于2000年12月29日以挂职锻炼的方式担任蒙城副县长，但随后的一系列事件却使这次挂职锻炼以失败告终。
缺乏系统化的规划，单位所需和岗位不契合，挂靠单位的工作开展不顺利，挂职人员本身得到的锻炼也难以达到预期效果，偏离了公务员挂职交流的主要目的。
（3）考核制度不完善
对挂职人员的考核最终仍由原单位做出，主要依据有干部自身评价和挂靠单位的评价。
这就产生了一定的矛盾，原单位因为在挂职期间对于挂职人员的联系和了解不足，无法做出具体的评判。
而其所依赖的考核反馈，一方面，干部自身评分容易受自我主观意识的影响，评价多以优点为主，少有不足；
另一方面，挂靠单位因为挂职人员是临时性的在该单位工作，本着中庸原则不愿得罪人，写的评语可能会敷衍了事，难以透露真实有效的信息。
另外，原单位与挂靠单位考核的侧重点也不一样。
这些情况都导致对挂职干部的考核难以进行。
（4）监督机制不健全
对挂职干部没有专门的监督机构，也没有专门的监督法条，大部分是靠干部自律，约束力较弱。
干部本身由于是短期工作，也可能存在“不愿被监管”的思想，挂靠单位为了独善其身也存在着“不愿监督”的思想。
在实际工作中，这些思想导致干部在挂职期间被监管力度薄弱，原单位“鞭长莫及”监管不到，挂靠单位不愿监管等现象层出不穷。
（2）挂职人员衰微的官纪
挂职交流是临时性的工作岗位的变换，这一特点使得许多挂职干部思想存在偏差。
第一种是“挂职后就是提升”、“挂职=镀金”，干部认为被选派出去挂职是被领导看中的一个暗号，是提升前的跳板；
第二种是“过客”思想，本着“很快就要离开回到原单位”的思想，工作敷衍了事，在挂职期间虚度时间，缺乏苦干精神，没有抓住机遇充实自身，背离了干部挂职的本意；
第三种是较为功利的心态，这类人不专注于锻炼学习，更愿意前往经济条件好、行政级别高的单位而非基层或偏远欠发达地区，希望获得更广泛的人脉，为自己的仕途铺路。
在这些思想的影响下，部分干部并不能做好自律工作。
有的干部只注重了“挂”，而忽略了“职”。
比如：
平时仍在原单位上班，仅去挂靠单位露个脸，挂职期间偶尔前去写几份报告交差；
有的挂职干部挂职期间不常去挂靠单位，也不用回原单位，干脆拿着薪水不做事。
有的“下挂”的干部，忘了自己的本职，在挂靠单位耀武扬威，干涉挂靠单位日常工作，甚至借机谋取私利，导致一些权力寻租现象的出现。
（3）派出单位与挂靠单位存在的问题
（1）派出单位的问题主要有两点。
其一是“不尽心”，有的单位在派出挂职人员之前并没有对挂靠单位真正的需求进行认真的调查，派出的人才往往并非挂靠单位真正需求的。
其二是“不尽力”，有的单位为了避免将本单位真正的人才派出，在挂职人员的选拔上敷衍了事，将工作能力一般，位置并不重要的人员派出，甚至借机将与自己不合的人员派出。
（2）挂靠单位的问题主要在于对挂职人员的态度应对不当。
有的单位因为挂职工作的临时性，以及对挂职人员的不了解，往往将挂职人员排除在重点工作圈子之外，无法放心的将工作交给挂职人员，使得挂职干部锻炼的目的难以达到。
还有些部门，对待不同身份的挂职干部态度也不同。
来自上级单位实权部门的挂职干部，挂靠单位将其奉为“贵宾”多加礼遇；
没有实权没有什么资源的干部可能就会遭到冷遇，挂靠单位对其并不重视，更多的只是让他们跑资金、跑项目，把他们当做“联络员”来使用。
（4）对挂职干部的关怀与保障工作不到位
尽管挂职人员的薪资待遇仍由原单位发放，但在挂职期间仍面临着安家、适应新环境、生活补贴等问题，挂职期满的去向也是一个重要的问题。
此外，部分挂职干部在挂靠单位不受重视，又因为远离原单位，对干部日常生活的关怀与保障工作存在不足，忽视了干部生活上的实际困难，导致一些优秀干部积劳成疾。
这种情况不仅是人才的损伤，同时也达不到干部挂职的初衷。
四、挂职制度存在的问题的对策
上述公务员挂职制度存在的问题使得培养锻炼干部的效果并不理想。
发现问题之后就应该解决问题，为此我提出了以下几点建议：
（一）完善制度，建立并完善系统化的运作机制
“没有规矩，不成方圆”,完善公务员挂职制度是解决上述问题的先决条件。
具体主要从以下几个方面着手：
（1）完善相关法律法规机制
目前，我国涉及公务员挂职锻炼的规定主要是各地的通知和规定，缺乏明确的法律规范。
我国相关政府部门应该具体实践过程中的经验及时订立相关法条，出台具体实施细则，对挂职锻炼的选拔标准、工作目标、人员技能划分、管理措施、期限名额等方面看做一个整体的系统予以明确规定，为公务员挂职交流提供法律方面的支持。
如对挂职人员实行定期在岗培训，防止注重“挂”而忽略“职”的现象的发生。
（2）制定明确合理的考核标准
在挂职期间，从选定人员、角色定位、岗位职责、工作分配、绩效评定上都需要建立一套系统化、规范化的考核标准。
可以建立动态档案，将考核结果纳入个人档案。
最终考核仍由原单位作出，但要成立挂职人员观察小组，负责跟踪考核挂职人员的在岗工作情况，同时还应将挂靠地区的群众，同事，下属等纳入考核主体范围。
当挂职期满三个月，原单位与挂靠单位可以联合对挂职干部进行挂职试用考核，经考核不能胜任挂职岗位工作要求或不适应挂职工作的，应当提前终止挂职交流；
其次，挂职锻炼期间，挂职人员除参加原单位的年度考核外，与挂职锻炼所在单位干部一起进行年度考核，挂职锻炼干部的工作表现纳入原单位年度考核一起综合考虑；
最后，把挂职锻炼期间的工作业绩作为干部选拔任用的依据，同时也作为挂职干部今后晋级和岗位聘任的重要依据，防止敷衍了事现象的发生。
在考核指标制定的方面，之前的考核指标更多地是定性指标，定量指标很少，我们应该将考核指标尽可能的量化，从而为考核结果提供可观性的依据。
同时，指标的设定应当考虑到挂职单位所处区域的实际情况，比如对挂职艰苦地区与经济发达地方的干部要区别对待，要具体问题具体分析。
随后，将挂职期间的工作成果作为选拔晋升的依据之一，可以起到一定激励性的作用，避免”过客“现象。
（3）建立健全监督机制
制定严谨的、规范的程序与要求，并严格执行，加强对公务员挂职交流工作的事前严格审查、事中考察与监控和事后的信息反馈。
可以规定挂职人员月初或年初制定工作计划月表或半年表和年表，并在年底时作出工作总结，由挂职人员观察小组进行跟踪、监督和检查。
拓展监督途径，广开言路，使人民群众对挂职人员在挂职期间的表现予以观察后可以通过信访、电话举报、网络舆论等方式进行监督反馈。
（二）转变挂职人员个人观念
为挂职人员树立正确的职业观念，加强干部自身的思想教育，纠正干部思想偏差。
可通过挂职培训、名师宣讲等形式帮助干部端正态度，明确为人民服务的宗旨和从群众中来到群众中去的工作路线，让其抓住挂职交流这一机会学习经验，开拓视野，更好地提升个人能力。
还可以定期展开挂职干部交流会，对在挂职期间表现优异的干部应该给予表彰与通报，这样既能推动人才的交流，又能借助榜样的力量带动挂职人员的工作积极性。
（3）明确原单位与挂靠单位间的具体职责
原单位作为派出单位，应当对挂职交流给予充分的重视，在挂职人员的选派上要下功夫，根据挂靠单位的实际需求和挂职人员的技能及专业水平进行选拔，做好审查培训、监督及考核的工作。
要与挂靠单位进行及时的沟通，从而更好地对挂职人员在岗工作进行调查。
还应重视对挂职人员的关怀，提供日常生活保障，免除挂职人员后顾之忧，更踏实的工作。
挂靠单位作为接收单位，对于自身真实诉求要积极与派出单位提出并进行沟通，要端正态度，不偏不倚、公平的对待每一位挂职人员，不能因为其不同的身份而差别对待。
加强对挂职人员知识及能力素养的了解，给予一定的信任，安排合适的工作，使公务员挂职锻炼的目的落到实处。
也要注意对干部日常生活的关心，使其不会产生孤独感。
在对挂职人员工作表现的反馈中应当如实作出评价，为挂职人员的考核提供真实可靠的依据。
（4）做好干部的关怀及保障工作
挂职期满去向的问题是大部分人员较为关心的话题，应参考挂职人员自身的意愿，根据挂职期间的工作表现，以有利于工作开展为依据，表现优异的挂职人员可以留任挂靠单位，不必回到原组织。
这样一来就给挂职人员提供了额外的选择权利，体现了以人为本的思想。
此外，由于工资福利等仍由原单位发放，挂职人员日常生活中的伙食费、交通费、房屋住宿费等问题挂靠单位应积极与原单位协商解决，为其日常生活提供保障，让那些优秀的干部无后顾之忧的为人民服务。
五、结语
公务员挂职交流这一极具中国特色的干部锻炼途径，正发挥着它巨大的作用为我国公务员队伍的建设培养大批的实干型人才。
对于组织人才资源的优化配置、区域经济协调发展和基层政权工作建设有着极大的推动作用。
然而事务的发展总是在曲折中前进的，这项制度目前来说还存在着诸多不足之处，具体的完善方案还需广大有志之士共同出谋划策，使这项制度发挥更大的潜力，更好地服务于公务员队伍的建设。
可以预见的是，这项制度对于打破传统刚性化的交流模式，实现公务员弹性交流的新突破有着重要的研究和借鉴意义，我期待这项制度更加的完善，为我国公务员制度建设奠定更加坚实的基础。
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