民族县域城镇建设的创新管理浅析西林县为例级公共管理韦燕庚Word文档格式.docx

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韦燕庚

摘要：

在“西部大开发”的带动下，近年来，西林县经济社会发展取得了显著的成就，城镇化发展进程不断加快。

但由于地域位置等原因，虽经多年努力，西林县少数民族区域城镇化水平仍然滞后。

西林县少数民族区域城镇化建设具有西部大开发的良好机遇和资源丰富的优势，在此新形势下，如何以科学发展观为指导，加快西林县城镇化建设步伐，既是实现城乡又好又快发展的需要，也是解决西林县三农问题的重要战略举措。

本文从民族县域城镇建设问题的实际情况出发，分析了民族县域城镇建设的战略意义、现状，提出对策和建议，进一步提出了民族县域城镇建设的创新管理办法。

关键词：

民族县域城镇建设创新管理

Abstract:

Sincethe"

West"

hasbeencarriedout,thewesternregion'

seconomicandsocialdevelopmenthasmaderemarkableachievementsinthedevelopmentprocessofurbanizationcontinuestoaccelerate,butthelevelofurbanizationinthewesternminorityareasarestilllaggingbehind.Urbanizationinthewesternminorityareashaveagoodopportunityofwesterndevelopmentandresource-richadvantagesinthisnewsituation,howthescientificdevelopmentconceptasaguide,toacceleratethepaceofbuildingthewesterntown,bothtoachievesoundandrapiddevelopmentofthewesternregionneeds,butalsosolvetheproblemofagricultureanimportantstrategicinitiatives.Thisarticlefromthenationalcountytownsoftheproblem,analyzingthecountytownsofnationalstrategicsignificance,status,putforwardcountermeasuresandsuggestionstofurtherraisethenationalcountytownsinnovativemanagementapproach.

Keywords:

EthniccountytownsInnovationManagement

西林县位于广西壮族自治区最西端，地处桂、滇、黔三省（区）结合部。

全县面积3019.58平方公里，占广西总面积的1.28%，人均拥有土地面积37亩，耕地总面积24.79万亩，人均耕地面积1.97亩。

全县有9乡2镇93个村，总人口12.75万人，其中农业人口11.56万人，有壮、汉、苗、瑶、等14个民族，少数民族占全县人口的90%，享受民族自治县待遇。

西林县城镇创新建设的主要指导方向，是以邓小平理论、“三个代表”重要思想和“五个统筹”的科学发展观为指导，进一步解放思想、实事求是、改革创新，切实增强贯彻落实科学发展观的自觉性和坚定性，实事求是地对总规进行回顾和总结，充分肯定规划实施以来所取得的成效和总规在城市发展和建设中的地位及作用，更紧密结合当前形势，抓住广西北部湾经济区开放开发的大好机遇，为能使城市总体规划更好适应这一新形势、新要求作出更加合理的选择。

一、民族县域城镇建设问题的提出

（一）城镇化。

城镇化是伴随着现代工业和信息社会、经济社会分工的细化而产生的人口向城镇集聚的过程,它是一个国家和地区经济社会和文化科技发展的主要动力，是现代化建设的主要基石，它体现着一个国家和地区的经济社会发展水平的高低。

换言之，城镇化主要是指人口由分散的农牧区向城镇集中，使得城乡分散人口结构得以转换，劳动力从第一产业转向二三产业，城镇的数量和规模不断增多，城镇生产生活方式不断渗透和扩散到农牧区，使劳动力、资本等生产要素在城乡之间优化配置、重组，发挥其最大的效率。

城镇化水平是一个国家工业化、现代化的重要标志。

从工业革命以来的世界发展史看，一国要成功实现现代化，在推进工业化的同时，必须同步推进城镇化。

需要指出的是，“城镇化”一词是中国学者创造的一个新词汇，出现晚于“城市化”。

很多学者主张使用“城镇化”一词。

1991年，辜胜阻在《非农化与城镇化研究》中使用并拓展了“城镇化”的概念，在后来的研究中，他力推中国的城镇化概念，并获得一批颇有见解、影响较广的研究成果。

与城市化的概念一样，“城镇化”概念也是一片百家争鸣的景象，至今尚无统一的概念。

不过，就数量看，对城镇化“概念”的论述要少于“城市化”。

据粗略估计，在2012年之前，关于城镇化的概念，至少在20种以上。

具有代表性的并符合中国西部地区现实的观点是城镇化是由农业人口占很大比重的传统农业社会向非农业人口占多数的现代文明社会转变的历史过程。

我国在国民经济和社会发展“十五”计划中首次把“推进城镇化”作为国家发展战略。

党的十六大确立了走中国特色的城镇化道路。

党的十七大指出，要“走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中县域城镇化和县域城镇化协调发展。

以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城镇群，培育新的经济增长点”。

党的十八大报告提出，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，要求“必须以改善需求结构、优化产业结构、促进区域协调发展、推进城镇化为重点，着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题”，推进经济结构战略性调整。

着眼长远、注重质量，全面加快城镇化步伐，已经成为经济结构战略性调整的关键环节之一，这也是全面建成小康社会的重要基础。

（二）县域城镇化。

我国的县制起源于春秋时期，自秦始皇普遍推行郡县制以来，不管其他行政区划的名称、地位如何变化，县制始终保持不变，而且县在发展过程中，大部分行政区划定和边界基本上保存下来。

由于县域内语言文化、风土人情、生活习惯等大致相同，形成了一种较为稳定的区域性历史文化背景，因而从长远看，县制将继续稳定下来。

党的十六大第一次提出了“县域”这个概念，而且发出了“积极推进农业产业化经营，提高少数民族农民进入市场的组织化程度和农业综合效益。

发展农产品加工业，壮大县域经济”的号召，十六届三中全会又进一步强调“要大力发展县域经济”，在这样的大背景下，县域经济的问题被提到了议事日程并受到前所未有的重视和关注。

县域城镇化是伴随着县域工业化和第三产业发展而发生的社会、经济结构的转换，这一转换主要表现为人口、非农产业、资本、市场由分散的农村向县域内城镇集中的过程。

在这一过程中，城镇接受大中城镇文明的辐射，同时，城镇物质文明和精神文明不断向县域农村地区扩散，由此引起人们的思想观念和生活方式改变，县域产业结构不断演化，衍生出崭新的空间形态。

（三）少数民族地区城镇化。

由于历史的原因,我国的少数民族人口大多居住于边疆、高原、山地、草原与森林地带,经济社会发展较为落后，随着改革开放和工业化进程的加快,少数民族社会发展中出现了具有历史意义的伟大转折点，即越来越多的少数民族人口告别传统的经济文化类型,从而进入城镇化发展。

少数民族城镇化成为民族发展中最具重要意义的事件,也是我国现代化进程中出现的新现象、新问题。

自“西部大开发”开展以来，西林县经济社会发展取得了显著的成就，城镇化发展进程不断加快，城镇化水平显著提高，但县区域少数民族城镇化水平仍相对滞后。

西林少数民族地区城镇化建设具有西部大开发的良好机遇和资源丰富的条件优势，在此新形势下，如何以科学发展观为指导，加快西林县城镇化建设步伐，既是实现城乡又好又快发展的需要，也是解决西林县三农问题的重要战略举措。

因此，全面分析西林民族县域城镇化发展现状，科学分析西林民族县域城镇化发展中存在的问题，按照科学发展观的基本要求，提出促进民族县域城镇化健康发展的政策建议，创新管理，具有十分重要的意义。

二、民族县域城镇建设具有重要的战略意义

（一）有利于转移农村剩余劳力，化解农村深层次的矛盾。

县域城镇化，一部分少数民族农民进入城镇，减轻了大中城市的压力，降低了城镇化的社会成本。

这是实施可持续发展的正确选择。

不仅有利于解决一部分农村剩余劳动力转移问题，化解农村深层次的矛盾，还有利于城镇化的长远发展。

县域城镇化还是“十八大”提出推进新型城镇化的关键。

新型城镇化的核心是实现人口城镇化，最终使绝大多数的农民转变成真正的市民。

西林县在中央要求推进新型城镇化的政策指引下，积极加快县域城镇化，努力提高贫困地区农民尤其是少数名族农民自身的福利，改善其生活条件，在解决农村劳动力过剩的同时，有效化解农村发展建设过程中的诸多矛盾。

（二）有利于建设现代农业，发展农村经济，增加少数民族农民收入。

西林县民族县域农业的基础薄弱，现代化程度不高，农村产业结构不合理，综合经济效益低下，少数民族农民人均纯收入增长缓慢，农村经济的进一步发展面临诸多挑战。

例如，传统农业和现代农业双重并举态势下的产业结构调整和优化问题；

非农产业发展缓慢、竞争力薄弱问题；

城市化进程中农民群体的弱势地位短期内难以改观等。

面对这种局面，唯一可能的选择是加快城镇化建设，打破城乡“二元结构”，依托城镇开拓农村市场，大力发展市场经济，进一步搞活农牧产品流通，带动农业和农村经济的结构性调整，推进农业产业化经营，提高农业的综合效益，增加少数民族农民的收入。

同时，只有城镇化的程度提高了，农村大量的剩余劳动力才可以在城里务工挣钱，不仅能在整体上提高少数民族农民的收入，也使少数民族农民有能力加大对农业的投入，从而促进农村经济的发展。

（三）有利于民族县域实现工业化。

西林县民族县域的工业发展和城镇化比较落后，在这种情况下，要想在2020年实现工业化的目标，必须大力推进城镇化建设。

另一方面，西林县的工业目前比较滞后，数量少、规模小，而且大多是以原材料工业为主，虽与广大农村的经济也有关联，但毕竟资源缺乏，对农村经济的发展带动作用小。

所以民族地区要实现工业化，必须解决小城镇和城市发展不足的问题。

要加快发展县域城镇和中心城镇，建立城镇体系，通过依托县域城镇体系，加快资源开发的步伐，加大农副土特产品的加工力度，大力发展具有西林县少数民族特色的乡镇企业和乡村工业，同时建设和延伸涉农工业的产业链条，保住群众“钱袋子”，走出一条民族县域工业化的新路子。

（四）有利于民族地区发展第三产业。

西林县民族县域的第三产业之所以发展缓慢，制约因素之一就是城镇化率比较低。

所以，民族县域要把城镇化建设作为发展第三产业的重要前提，把发展中小城镇和城镇与发展第三产业同步进行。

在推进城镇化的过程中要因地制宜，产业布局能工则工，能商则商，突出特色。

既可工业兴市，也可商贸兴市、旅游兴市。

广大的民族地区有许多集镇是历史上形成的富有特色的市场，如鸡鸭市场、牛马市场、茶叶市场、中药材市场等。

以这些集镇现有的市场为基础，科学规划，加强各项基础设施建设，扩大市场容量和辐射能力，把小集镇建成具有区域性甚至全区性影响的大型专业市场，从而以商贸兴镇、以商贸富镇。

西林县各少数民族都具有独特的历史文化，民族地区大多风景秀丽，人文景观独特，旅游资源十分丰富。

民族地区完全可以走发展旅游和城镇化建设互相促进的路子，在发展旅游业的过程中加快城镇化建设，在推进城镇化建设中带动旅游业的大发展。

信息产业目前在民族地区还发展很不充分，而城镇化必然为通讯、计算机等信息产业的发展创造了十分有利的条件。

城镇服务业既是一个能大量吸纳劳动力的行业，又是一个发展前景十分广阔的经济领域。

加快城镇化建设对民族地区服务业发展的推动作用是不言而喻的。

（五）有利于改善农村的生活质量，提高少数民族农民素质和保持农村社会稳定。

西林县少数民族农民分散居住在自然村落,文化、教育、科技、卫生等事业投资大、见效难，即便物质生活达到“小康”,精神生活也难以同步跟上。

加快发展县域城镇化，使更多的少数民族农民到城镇居住，有利于传播城镇文明，转变少数民族农民小富即安、不求上进的小农思想，并在在城市节奏、城市文化的熏陶下，树立市场经济观念，提高自身素质和修养，加快农村现代化的进程，整体上提高少数民族农民的生活水平。

同时，少数民族农民公共卫生和环境保护意识必将大大增强,加之县域城镇化防污排污系统的逐步建立和完善，将大大缓解农村分散居住形式下对生态环境造成的压力和破坏，有效地改变农村环境污染的状况，既有利于提高少数民族农民的生活质量和健康水平，又能增强西林的可持续发展能力。

从保持农村社会的稳定看，社会越是组织化和多元化，社会结构就越是稳定。

县域城镇化发展将促进农村经济专业化分工水平和多元化程度的提高，还能在社会管理、经济合作、文化娱乐和信息传播等方面发挥对少数民族农民的组织协调作用，从而有利于农村社会结构的稳定。

三、县域少数民族地区城镇化现状分析——以西林县为例

西林县域城镇化建设现状

为进一步提升城镇化品味、全面提高城镇化水平和加快县域经济发展步伐，西林县计划用一年左右的时间进行旧城改造、新区开发项目建设和建设经济适用住房小区等，全力推进城镇化进程。

（一）近年来西林县域城镇化建设取得成效

按照“园林生态，句町文化”城镇为目标，以园林宜居建设城镇、以整洁有序管理城市、以文明先进经营城市、以特色风格塑造城市的要求，深入贯彻党的十七大、十七届三中全会精神，以城镇建设管理年为契机，以科学发展观统领城乡建设，以规划为先导，以基础设施建设为重点，全面推进城乡规划、建设和管理工作。

使城市绿化、亮化、美化、规范化水平进一步提高，城市总体服务功能进一步增强，人居环境进一步改善。

现将我县几年来城镇建设开展工作情况作汇报如下：

全县城镇化率达33.5%，比2012年提高1.5个百分点，荣获自治区“广西园林城市”称号。

1、城区面积和道路桥梁建设不断得到扩大。

先后建设了河堤路、沿河路、公园路、民政局前道路、驮娘江桥头道路、迎宾经济适用房前道路等城市道路建设，增加道路总长度4公里。

城市维修养护成效显著，其中对县城区新兴路、新西路、鲤城路、梦圆路、沿河路等街道、人行道进行维修，维修面积达4.8万平方米，解决我县市民行路的问题。

2013年，继续加大鲤城新区建设力度，36亩行政集中办公区、35亩金融经济区、46亩城投写字楼、全民健身活动中心陆续开工建设，路网工程也动工建设。

我县城区规划面积3平方公里，建成区面积1.9平方公里，使我县新增加新增城市道路面积约12万平方米，城区规划面积15.8平方公里，建成区面积达到3平方公里，城区面积比原来增加37%。

2、供排水、污垃处理建设不断得到完善。

建设了县城区污水处理厂，污水处理率达70%；

建成了县城区生活垃圾填埋场，实行城市垃圾统管统运，垃圾处理率达50%。

自来水普及率为95%，污水排放处理率为0，生活垃圾以焚烧方式处理，处理率为40%；

通过这几年的努力，目前，我县城镇自来水普及率为99%，污水排放处理率为70%，生活垃圾处理率为50%。

3、绿化亮化建设情况。

采取点、线、面结合，公共绿化、单位绿化、庭院绿化、街巷绿化“四个并举”，行道树、道边绿带、街边花坛、街头绿化“四路并进”的方法，城区两旁可视面坡，做好单位、城区庭院绿化工作，我县根据实施“七个一”工程建设的要求，积极创建一批“园林式”机关示范大院，为争创广西园林城市提供坚实的基础。

我县的城镇绿化面积达75公顷；

全县绿化覆盖率32%；

全县公共绿地面积达33公顷，人均公共绿地10.6m2。

目前，我县建成区绿化总覆盖面积86公顷，绿地覆盖率达36.1%，园林绿地总面积82公顷，县城公共绿地面积达43公顷，城市绿化率达30%，人均公共绿地13.3平方米。

亮化率保持在98%以上。

（二）西林县域城镇化建设存在不足。

1、城镇化建设基本理论薄弱、规划不合理。

自改革开放以来，西部少数民族地区城镇化水平确实有了很大的提高，进程加快，规模也有所提高。

但同时我们也必须清醒地认识到，在西部少数民族地区城镇化发展仍然滞后，其发展过程中还仍然存在建设理论薄弱和规划不合理等一些问题。

2、城镇化建设基本理论薄弱。

（1）深层次理论提炼不够。

除一些专题性或知识性、包容性论著之外，至今尚未出版一部系统研究城镇化理论的具有高水平的专著。

（2）定量分析与实证分析还不够。

绝大多数论著都是定性分析，缺乏定量分析，更少见专门实证分析的论著。

（3）研究城镇化与工业化关系的份量不够。

（4）城镇化与信息化关系的研究严重短缺。

3、城镇化建设规划不合理

城镇化因工业集聚促成人口集中而产生，同时带来了房地产开发、基础设施建设等相关产业的大发展，更带来了这些产业意想不到的投资暴利。

“工业（经济）发展一城镇建设一城镇化一工业（经济）发展”，这样一种发展的现象逻辑，内在本质是工业化的要求决定着城镇化的进程和规模。

然而，由于城镇建设的暴利对社会投资的诱惑，由于城镇建设视觉业绩对官员成就感的满足，发展的逻辑变成了本末倒置的、简单化了的“城镇建设一经济发展”。

很多地方官员认为，只要有了土地指标，允许兴建工业园区、开发房地产，就一定会带来经济发展。

发达地区要继续加快城镇建设促进经济转型，欠发达地区要加快城镇建设实现弯道超车。

事实却是，各地缺乏人气的“空城”在增加，开发区荒置土地随处可见。

4、缺乏规划指导或指导混乱。

我国的国情决定了中国的城镇化必须走多元化的道路，大中城市和小城市并举协调发展，形成分工合理、各具特色的城镇体系。

虽然当前明确了远景目标，各个地区也均确立了“规划先行”的指导方针，但整体来看，城镇发展缺乏科学的规划和合理的布局，指导混乱等问题导致土地用途不合理，在一定程度上阻碍了城镇化建设。

5、建设质量差、管理不到位。

为追求城市规模的扩大，部分地方政府自行设立开发区、高技术园区之类的新城区，建设之初并未经过严格的规划管理，由于后续运营和招商等措施的执行不力，造成大量占用优良耕地，严重影响了土地集约利用。

与此同时，工程数量多往往导致资金投入不足，单位土地面积产出少，于是表面工程、“豆腐渣工程”孕育而生，而相关监督单位和领导为了利益，没做到严管和严整。

6、传统规划技术落后。

我国现有城市人口承载力较大，但这些社会现象不得不说是城市土地利用集约度偏低所造成的，尤其是部分地区的中小级城市，人均占地比较大，人口密度小，亟需加强土地利用集约度的提升。

农村长期以来实行宅基地制度，根源上是为了解决农村居民的住房问题，但宅基地制度的设计与推行本身存在较大问题。

宅基地发放给农民后不能得到有效利用，特别是农村地区的规划严重滞后，甚至一定程度上只是一种表面文章，农民建房多处于自己的喜好和几天发放宅基地的区位，这种现状就导致了宅基地的低效利用，特别是在市场经济的影响下，农村人口在城市“比价效应”的影响下大量进城，这个过程就产生了农村地区特有的“双重占地”现象。

农村产业用地铺张浪费，产业不具规模的前提下利用粗放、低效。

我国所提倡的产业思想已经深入农村地区，综观全国农村，地理区位不是特别偏僻、自然环境不是特别恶劣的农村地区多有自己的村办企业。

但西林县本身地理位置和环境条件不是很理想，农村产业仍以一种传统、原始的模式在发展，主要表现为租赁、物业类企业比较多，科技含量高、规模效益好的产业所占比重极低。

这样的产业现状导致相应的产业用地也是以一种粗放、低效的方式被利用。

在建设用地瓶颈日益突出的当前，这样的用地模式极大的阻碍了农村的城镇化进程。

（三）西林县域城镇化建设制约因素

自改革开放以来，县域少数民族地区城镇化水平确实有了很大的提高，进程加快，规模也有所提高。

但同时我们也必须清醒地认识到，在县域少数民族地区城镇化发展仍然滞后，其发展过程中还仍然存在一些问题。

1、县域少数民族地区少数民族农民走向城镇化的思想观念和文化技术薄弱。

经济发展水平的滞后伴随着人口素质的低下、思想意识的守旧。

目前，西林县成人文盲占据了少些部分的人口，并大部分的文盲分布在农村。

城镇居民生活水平的超前发展和农村人口素质的落后强化了城乡之间人口流动的壁垒,农村人口迁移成本过高，风险过大，加之民族人口迁移粘性大，极大的制约了西林县城镇化的快速发展。

民族人口往往集中在偏远乡村，经济发展水平严重滞后，生活相当封闭。

而民族生活习惯、文化传统使少数民族地区城镇化发展难度又远远大于其它地区。

少数民族农民走向城镇化的观念、技能和文化不适应。

由于少数民族大多具有浓厚的风俗习惯和宗教文化，这种地域文化因长期自然环境的作用已变得根深蒂固，让他们离开祖祖辈辈赖以生存繁衍故土，他们在内心深处是不乐意的，是难以接受的。

民族地区大多数少数民族农民文化素质较低、技能差、生产与生活方式落后，离开自己原来的居住地，放弃原有的生产生活方式城镇从事非农产业就显得非常不适应。

因此，民族地区推进城镇化建设的主体动力与经济发达地区相比明显不足。

2、缺乏政府引导性的法制政策保障，政策与体制建设不到位。

推进城镇化建设，不仅仅是建设几个城镇的问题，本质上是要打破城乡分割的二元经济体制，实现城乡经济共融。

近年来，尽管城乡分割的二元经济体制有所打破，阻碍农村劳动力转移的因素正在削弱，但影响城乡一体化进程的体制障碍并未彻底根除，主要表现在:

对少数民族农民进城就业仍有一些限制性规定、城乡劳动者就业并未平等、户籍制度仍在起阻碍少数民族农民进城定居的作用、少数民族农民进城务工依法享有的各种权利得不到保障、社会保障体系的建立把少数民族农民工排斥在外、少数民族农民享受不到进城后的子女就学以及其它城镇福利等。

体制与政策上的障碍仍在相当大程度上阻挠少数民族县域的城镇化进程。

西林县民族地区大多数引导经济发展的政策、法律、法规基本都是对中央、自治区、市级政策的翻版和原封不动的下达,加之民族地区县政府结合本地经济发展所出台的正式制度少,可操作性不强,许多制度流于形式,助长了形式主义、官僚主义作风。

虽然民族县域城镇化受到自然条件、历史状况、传统文化等多种因素的影响，但城镇化发展的相关政策和制度的不适宜性则是最根本的障碍因素。

制度的不适宜性是西林县城镇化发展的根本障碍。

3、投资资金渠道狭小，制度及基础设施建设不完善。

由于地理区位、自然环境、历史因素等诸多方面的制约，西林县少数民族地区城镇化发展中普遍存在的一个特点就是投资吸引力弱，投资渠道狭，这导致了这一地区城镇基础设施建设落后。

西林少数民族居住地区城镇普遍存在城市建设资金不足、公共设施层次落后、配套差功能不全等问题。

而且，由于西林少数民族地区城镇的人口规模小，居民的收人相对较低，市场发育不健全，交通通信落后，这导致了少数民族地区城镇集聚功能普遍薄弱，难以担当起带动周边非城市人口区城镇化的重任。

（1）户籍制度的限制。

国家对城乡户籍制度分离管理的体制虽然有所松动，但并没有从根本上消除对人口自由流动的限制，西部地区的户籍管理制度更为严格，不利于其城镇化