对税务审计与纳税评估税务稽查的比较思考Word文件下载.docx

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纳税人的报税资料输入电脑后，电脑会自动进行审核比较。

如果在审核过程中，发现纳税人有计算错误或申报不实者，税务部门会书面通知报税人。

审计选案主要集中在信息处理中心。

税务审计对象确定的基本程序是，根据税务部门事先确定的计分标准，由电脑评分，然后根据评分高低加以确定。

通常是收入越高、扣除项目越多、错漏越多者，分数就越高，成为审计对象的可能性就越大。

日本的税务审计由专职税务人员负责。

审计主要分为办公室审计和实地审计两大类。

公司把纳税申报表送来后，审计员马上进行办公室审计。

这时审计的主要内容是对同行业、同规模的公司进行比较，审计按公司及行业的类别进行。

实地审计就是调查公司账簿保存、会计记录保存、商品库存的实际状况。

它是在办公室审计对公司自核税额不确信时，进一步采取的审计程序。

根据纳税评估结果，日本税务部门针对纳税人财务制度是否健全，分别实行“白色申报”和“蓝色申报”，激励纳税人在健全财务制度的基础上进行正确的申报。

德国的税务审计人员都是高级税务官员，他们均经过严格的挑选，有较高的业务水平和3至4年的工作经验。

税务审计对象是通过计算机打分选户确定的。

审计人员在审计前必须熟悉被审计对象的生产经营情况和纳税情况，通过资料信息的分析寻找企业偷税的疑点。

如果企业不提供会计核算资料，或资料不齐全，审计人员可采用一定的方法进行税款估算。

审计结束后，审计人员要把审计出来的问题逐一向企业通告。

__税法详细规定了税务审计的类型，以及实施税务审计的方法和条件。

税务机关实行室内审计和实地审计（也称全面审计）两种形式。

室内审计适用于所有纳税人，由税务机关强制实施。

其主要依据是税务机关掌握的纳税人的经营活动材料和纳税人提供的报税单和其他税收凭证。

大部分公司的室内审计至少每季1次。

税务机关对某些税收项目进行初审，如果审查中发现填报错误或所提供的材料和凭据相矛盾，税务机关要通知纳税人在规定的期限内予以更正。

如发现偷税漏税，则对纳税人下发补税和罚款通知书。

国外纳税评估的成功经验

1、多渠道采集信息，实现信息共享

各国税务机关都通过多种渠道采集涉税信息，不仅包括税务机关掌握的日常征管信息、纳税人报送的纳税申报表信息等内部信息，还包括从海关、金融机构、证券市场等机构共享的外部信息。

例如，澳大利亚从经税务人员甄别后的举报、银行、海关、移民局、证券市场信息以及外部商用数据库获取足够的外部信息，同时从税务当局数据信息库采集内部信息，包括纳税人申报资料、历史评估资料、审计资料等，这些信息全部录入计算机网络数据库，供评估人员调用。

美国国税局计算机征管网络与金融、海关等部门联网形成了十大税务管理计算中心，共享纳税人的涉税资料，为纳税评估提供了信息支持。

2、通过设置科学化的指标及模型，实现信息处理模型化、系统化

纳税评估指标是对纳税申报的真实性、合理性、合法性做出初步判断的重要依据。

美国、澳大利亚、新加坡等国家非常注重应用现代化的信息化手段，通过设置科学化的指标体系、建立规范化的模型等方法，实现信息处理的模型化、系统化。

美国国税局下属各级__首先由计算中心自动对申报资料分类，由评税模型检查纳税人是否已经登记、申报纳税，并对申报单进行分析比较，审查是否如实申报，然后通过筛选过程核实纳税人是否正确计算税款。

纳税评估计分标准

的模型及参数根据相关资料动态调整，使纳税人很难弄虚作假，保证了评估的有效性、公平性和权威性。

3、制定相关法律法规，明确定位纳税评估

许多国家都通过法律、法规的形式，明确规定纳税评估的法律地位，并规定了纳税评估的形式、范围、机构设置、流程等具体内容。

__通过税法典，规定了为实行税收监督，纳税人必须按企业所在地、企业的分支机构和代表机构所在地、个人居住地，以及按归其所有的应课税的不动产和交通运输工具所在地，接受税务机关审计，并规定了税务审计的类型分为室内审计和实地审计。

德国也通过税务审计法规定了税务审计的范围、形式及审计期间等内容。

4、设置专门评估机构，应用专业化评估人才

纳税评估和税务稽查定位及协作关系

税源管理科

开展纳税评估工作是新时期强化税源管理的重要内容和手段，是进一步加强税收征管基础工作，推进税源管理“科学化、精细化、专业化”，不断提高征管质量和效率的__，是税务机关实行人性化管理和优化纳税服务的具体体现。

作为税务稽查的前置环节，与税务稽查有着密切、复杂的关系。

要充分发挥纳税评估和税务稽查的职能作用，实现其互动、互补、互促，必须正确认识和处理好地者的关系。

一、安陆国税纳税评估现状及主要成效

从我市运行的情况来看，评估工作刚刚起步，实际评估工作还没有足够的信息支撑，评估指标、评估模型还没有建立，还不能充分地运用各种纳税评估方法进行分析评议，更多的还是狭义上的实地调查，侧重于抓收入、补缴税款，对宏观的税源监控缺少把握。

安陆国税目前实行两级评估。

市局成立了税源管理科，人数设置为5人，专司辖区内120余户市级重点税源户的纳税评估工作。

各分局成立了纳税评估工作小组，负责各辖区内所有查账征收纳税人的评估工作。

xx年度全市共评估436户次，补税入库300余万元。

在评估工作实践中，也存在一定的问题，主要有：

1、涉税信息缺失。

纳税评估主要运用纳税评估指标进行分析评估，而评估指标体系建立在充分掌握和运用纳税人及行业经营信息之上。

目前税务机关主要信息包括内部信息和外部信息：

一是从纳

税人税务登记、纳税申报及财务报表等资料中获取，这部分信息只能部分反映纳税人的经营和财务情况，且无法保证信息的完整、真实、准确；

二是从其他部门获得的各类涉税信息，包括工商、国税、财政、审计、统计、经贸、交管、房管、煤行办等政府机关的信息以及银行等经济部门或是媒体发布的信息等。

但由于目前未形成信息交流或交换制度，这部分信息资料难以全面获得。

涉税信息的缺失导致无法建立完善、科学的纳税评估指标体系，尤其是各项行业指标预警值难以确定，使得当前纳税评估大都停留在审核纳税人申报资料或运用单个指标分析的初级阶段。

2、税收管理员素质有待提高。

纳税评估是一项技术性强，业务要求较高的工作，要求评估人员不但需要精通税收业务，对涉税信息保持敏感性，而且对财务会计知识有较全面的掌握，懂得运用评估指标，分析思考能力较强。

当前管理人员业务素质参差不齐，部分管理员的业务能力难以适应这项工作的需要。

3、合理安排评估工作时间。

根据实际情况，尽量将纳税评估安排在日常检查之后，使纳税评估能够充分运用税务检查取得的信息；

反之，又为稽查选案提供新的案源。

建议在每年4、5月份对纳税户上年度纳税情况组织日常检查，并安排典型案例分析，于6月份统一组织实施纳税评估，可起到事半功倍的效果。

二、纳税评估与税务稽查的定位

纳税评估主要评估申报应纳税额与真实税源之间的相关合理性，是对纳税人取得的生产经营收入和经济效益的评估，仅仅是在资料分

析的基础上对纳税人一般性的纳税申报问题进行认定和处理，没有处罚权限，是对纳税人的事前预警；

税务稽查则是对纳税人纳税申报的真实性进行检查，是对已纳税额与应纳税额是否相符的检查侧重于打击偷、漏、逃税等违法活动，维护税法的严肃性，具有处罚权限，是对纳税人履行纳税义务的事后监督。

建议明确纳税评估的法律地位。

应加强《中华人民__税收征管法》及其实施细则的修订，建立各自切实可行、独立有效的操作规范，明确纳税评估的法律地位，使纳税评估有法可依、有据可查，同时进一步修订纳税评估操作办法，健全机制，增加操作性；

出台新的《税务稽查工作规程》，明确税务稽查的组织机构、内部配置、执法权限等，使税务稽查准确定位，逐步向专司偷、逃、骗、抗案件查处的“打击型”稽查过渡。

三、纳税评估与税务稽查选案衔接与互动

纳税评估作为一种新的税收管理手段。

纳税评估工作是建立在深化征管改革的基础之上，若没有一定征管基础，纳税评估将是无源之水，而评估工作反过来又对加强税收监控，提高税收稽查选案的质量，促进查深查透，起到重要的作用。

评估工作是介于管理与稽查之间，能够解决一般性税收违规问题，缓解稽查压力，增强选案准确性，有利于稽查“重点打击”作用的充分发挥。

目前，在管理与稽查的关系上，因工作衔接、资料传递等程序没有一种明确的机制加以限制，常常出现一些问题，具体表现为评估要件不传递，关系户的信息不传递，实质性的问题不传递，使税收稽查不能及时准确地掌握纳税人的涉税信

息，增大了税收稽查的难度。

税务稽查可以弥补纳税评估环节的不足。

目前税务机关在进行纳税评估时，获得的稽核资料主要是企业的纳税申报资料和财务会计资料，多为静态数据，不适应动态分析的需要。

且资料多是纳税人主动提供的，鉴于纳税人会计核算水平的差异和某些主观故意，失真和虚假的财务信息难免存在，难以体现其真实核算情况，对这些资料进行评估出来的效果会大大降低，导致评估资料失真。

为确保评估工作的质量，这时应配合以税务稽查，验证纳税资料的准确性及真实性，掌握企业的动态信息，不断提高纳税评估工作的效率和质量。

建议建立税务稽查与征管评估部门之间相互配合，相互协调、信息反馈工作机制。

一是建立征查协调机制。

由分管局长牵头，各职能科室负责人、稽查局局长、各征管分局分局长参加，组成协调领导小组，定期召开征管稽查联席会议，分析行业税收征管状况，研究制定税收征管、稽查措施；

二是建立信息共享传递机制。

明确信息传递的内容、方式、时限，由征管科牵线，征管分局、稽查局之间按月交流，互传纳税信息，及时互馈征管疑点和稽查难点，堵塞征管漏洞；

三是建立工作建议机制。

征管、稽查每月互提3条以上建议，并分别制作《税务稽查建议书》和《税务征管建议书》，反映征管分局日常评估、日常检查中发现的疑点问题，以及稽查局对检查中发现的征管薄弱环节提出建议；

四是建立联合回访机制。

对列入市以上重点监控的纳税人，在税务稽查结束后三个月内由征管分局和稽查局联合派人进行回访，收集纳税人意见，提供查后纳税辅导。

四、纳税评估实地核查与稽查的区分与衔接

建议纳税评估实地核查应就疑点而核查，不得扩大核查范围，对核查过程中发现的其它线索应重新进行分析或移交稽查部门进行。

五、纳税评估与稽查发现问题的定性和处理

评估结果的处理：

《办法》第十八条规定，对纳税评估中发现的计算和填写错误、政策和程序理解偏差等一般性问题，或存在的疑点问题经约谈、举证、调查核实等程序认定事实清楚，不具有偷税等违法嫌疑，无需立案查处的，可提请纳税人自行改正。

需要纳税人自行补充的纳税资料，以及需要纳税人自行补正申报、补缴税款、调整账目的，税务机关应督促纳税人按照税法规定逐项落实。

对纳税评估中发现的需要提请纳税人进行陈述说明、补充提供举证资料等问题，应由主管税务机关约谈纳税人。

税务约谈要经所在税源管理部门批准并

纳税评估、日常检查与税务稽查的定位

及其衔接问题的探析

方同艳

摘要：

纳税评估、日常检查与税务稽查是税务机关的基本工作职能和重要管理手段，属于税务管理的不同环节，对推进依法治税，加强税务管理，优化纳税服务具有十分重要的意义。

本文分析了目前税收工作中三者之间出现的缺位、越位等脱节现象，并从现有税收法律环境出发，就纳税评估、日常检查与税务稽查三者如何准确定位及有效衔接问题进行了探讨，提出了完善有关法规制度，正确划分三者之间的职责范围，加强部门之间的衔接与协调的具体设想。

关键词：

纳税评估税务检查职责定位规范衔接

随着税收征管改革的不断深化，国家税务总局于1995年提出了“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的30字的新税收征管模式。

1997年1月，__办公厅转发国家税务总局关于税收征管改革的总体，在全国税务系统开始全面推行这一新征管模式，在调整税收征、管、查专业职能的同时，基本实现了从税务机关对纳税人“保姆式”管理向纳税人依法自觉主动申报纳税的转变。

但由于对新征管模式理解上的偏差，一些人片面地认为实行纳税人自行申报就是坐等纳税人上门，过分强调将工作重点放在集中征收和重点稽查上，忽视了对纳税人的日常管理，导致对税源控管能力弱化，“责任淡化、疏于管理”的问题凸现，税款流失成为当前和今后相当长一段时间内税收征管面临的最主要的风险。

xx年7月，谢旭人局长在全国税收征管工作会上提出，要按照“革除弊端，发挥优势，明确职责，提高水平”的原则建立新的税收管理员制度，将原“30字”征管模式增加了“强化管理”4个字。

强化管理的核心内容是税源管理，纳税评估作为国际上有效实施税源管理的通行做法，被引入到新的税收管理员制度之中。

xx年3月国家税务总局正式下发<

>

，标志着纳税评估作为税收管理的一个核心环节，与日常检查、税务稽查一起构成税务机关强化税收征管的重要手段和方法，得到了各级税务部门的重视，并在推进依法治税，引导纳税遵从，防范税收风险，提高征管能力，优化纳税服务过程中发近挥着十分重要的作用。

但由于法规制度不完善，法律定位不准确，职责分工不明确等原因导致纳税评估、日常检查与税务稽查之间出现了

缺位、越位和不协调的现象，给正常的税收工作秩序带来了很大的影响，因此对纳税评估、日常检查与税务稽查三者如何准确定位及有效衔接问题的研究具有十分重要的理论意义和实践价值。

一、纳税评估、日常检查与税务稽查在定位及其衔接方面存在的主要问题

（一）现行纳税评估体系的局限性

1、纳税评估的法律地位不明确，评估结果处理缺少法律依据。

《纳税评估管理办法（试行）》的颁布实施，标志着税收征管工作重心向税源管理实现了战略性调整。

纳税评估作为一项税务管理活动,属于行政管理行为，任何合法的行政行为都必须得到国家的法律、法规的授权,但在《税收征收管理法》及其实施细则中均无有关纳税评估的表述，没有赋予纳税评估应有的法律地位，使得纳税评估工作始终处于执法的法律边缘，使其相应职责、手段、方法等也都徘徊于管理与稽查之间，很难把握操作的准确尺度。

对纳税评估中发现的涉税违法行为通常采取宽容性的处理，即《纳税评估管理办法》

第18条“对纳税评估中发现的计算和填写错误、政策和程序理解偏差等一般性问题，或存在的疑点问题经约谈、举证、调查核实等程序认定事实清楚，不具有偷税等违法嫌疑，无需立案查处的，可提请纳税人自行改正”的规定，便含有对此类行为免于行政处罚之意,超出了我国现行《税收征管法》及实施细则的免责规定，显著加重了纳税评估人员的执法风险。

2、纳税评估制度体系不完善，实际操作过程中随意性较大。

《纳税评估管理办法（试行）》对纳税评估工作作出了指导性的规定，但缺少可操作性的纳税评估工作规程，没有制定相配套的纳税评估职责分工、质量控制、责任追究、绩效考核等制度体系，实际操作过程中随意性较大，纳税评估的作用得不到应有的发挥。

表现为纳税评估在当前存在两种错误的观念：

一是纳税评估“无用论”，认为纳税评估是一种内部审计行为，以案头审核为主，所依赖的纳税信息资料的全面性、真实性和准确性受到限制，评估结论的可靠性受到质疑，不必向纳税人发出任何形式的法律文书，使得评估工作大多流于形式,发挥不了应有的作用；

二是纳税评估“万能论”，认为纳税评估就是管理环节的“稽查”，对于靠案头资料和税务约谈无法证实的疑点问题，既可进行调账核查，也可进行实地核查，而且这种“评估式稽查”不受税务稽查程序的严格限制，并且对评估中发

现的问题又可进行宽容性和灵活性处理，使得纳税评估成为征管过程中进退自如的“万能武器”，严重削弱了税法的刚性和执法的严肃性。

（二）征管部门的日常检查日益被边缘化

1、征管部门自身以纳税评估代替了日常检查。

根据《国家税务总局关于进一步加强税收征管基础工作若干问题的意见》（国税发[xx]124号）的规定，日常检查属于征管部门的日常管理行为，是征管部门的基本工作职能和管理手段之一。

自《纳税评估管理办法（试行）》公布实施以来，纳税评估作为强化税收管理的核心环节和重要手段被提到前所未有的高度，得到了各级税务机关的广泛重视。

但纳税评估办法中有关约谈纳税人、提供举证资料、进行实地调查核实的规定与日常检查的界限混淆不明，职责划分不清；

纳税评估办法中对评估程序、评估期限、评估比例、评估次数与评估权限的规定都不够明确，而不象日常检查那样受到各种限制，致使征管部门逐渐形成了以纳税评估代替日常检查的倾向，要么是以评代查、以补代罚，减轻纳税人的责任；

要么借纳税评估之名，行税务检查之实，加重纳税人的负担。

2、稽查部门的税务稽查挤占了日常检查的空间。

根据国家税收征管改革的总体部署和要求,各地积极探索和推行了稽查体制改革，通过整合稽查资源、统一执法尺度、强化执法监督等措施，在县级以上逐步建立了“一级稽查”体制，对税务稽查局专业发挥“重点稽查”职能，深化税收征管改革，促进依法治税具有十分重要的意义。

由于认识上存在偏差，部分人员不能正确理解“一级稽查”的内涵，将税务稽查和税务检查混为一谈的观念，甚至错误地认为除稽查人员外，管理部门的人员不能下户检查，常常以税务稽查取代了征管部门的日常检查和发票管理部门的发票检查，这不仅无助于正确界定征管、稽查部门各自的职责，而且容易导致对税务稽查职能认识上的错位。

有的纳税人为迎合税务稽查人员更多地体现“稽查成果”的心理，有意不足额申报税款，留待稽查时补缴，以求得稽查人员从轻从宽的稽查处理，结果造成管理部门的职能被弱化，税务稽查的职能也没有得到应有的发挥，严重影响了税收执法的刚性。

（三）税务稽查的法律定位模糊，制约了税务稽查职能的发挥

1、税务稽查的法律概念模糊，指导思想偏离了稽查的组织目标。

由于__原因，税务稽查在我国的法律上一直没有明确的定义。

改革开放前，还没有税务稽查这一提法。

上世纪八十年代至九十年代初，“税务稽查”、“税

务检查”、“纳税检查”、“税收检查”等提法互相混用。

直到1994年，在__批转的国家税务总局《工商税制改革实施方案》中，正式提出“税务机关的主要力量将转向日常的、重点的税务稽查”，从此“税务稽查”一词开始大量使用。

1995年国家税务总局下发的《税务稽查工作规程》中对税务稽查的内涵第一次作出了正式解释。

这一解释将税务稽查主体笼统地界定为税务机关，不利于税务稽查机构独立行使税务稽查权,影响了税务稽查职能的充分发挥。

长期以来我国各级税务机关包括稽查机构在“以组织收入为中心”的单纯财政思想指导下,稽查局被作为税务局查补收入的手段,将“执法型”稽查弱化为“收入型”稽查,致使稽查运行偏离了组织目标。

2、税务稽查工作规程“陈旧过时”，对指导实际工作有一定的局限性。

现行适用的《税务稽查工作规程》是由国家税务总局于1995年12月制定下发的，至今已不能适应税收工作不断发展的需要。

随着社会税收环境的发展变化，新的税收征管模式不断完善，税收征管改革也不断深入，特别是新的税收管理员制度实行后，纳税评估作为一种全新的管理手段在强化税源管理中发挥着日益重要的作用。

受当时条件限制，《税务稽查工作规程》在某些方面的规定与新的《税收征管法》的精神不符，更无法协调税务稽查与纳税评估之间的关系，以致造成征管与稽查之间的权责不清，衔接不畅，矛盾也越来越大，直接影响了税收征管的质量与效率。

在实际工作中，评估人员往往从本部门利益出发，对评估中发现的税收违法案件，好处理的自己作补税处理，难处理的移送稽查部门处理；

同样稽查部门在确定稽查对象时往往也是“挑肥拣瘦”、“喜大恶小”、“避难就易”，对税源大户、好查的户年年查，放松了对中小纳税户、难查户的监督检查，使税务稽查失去公平。

致使个别纳税人对偷逃税款产生侥幸心理，淡化了纳税人依法纳税的意识，使__得不到应有的惩处，极大地降低了税法的严肃性。

二、关于纳税评估、日常检查与税务稽查三者如何准确定位的分析

（一）关于纳税评估的定位分析

1、概念：

纳税评估是指税务机关运用数据信息对比分析的方法，对纳税人和扣缴义务人纳税申报（包括减免缓抵退税申请）情况的真实性和准确性作出定性和定量的判断，并采取进一步征管措施的管理行为。

2、确立纳税评估在强化税源管理中的核心地位。

改革税收征管新模式的首要任务是“强化管理”，“强化管理”的核心是税

源管理，它是连接“集中征收”和“重点稽查”的桥梁和纽带，而确立纳税评估在税源管理中居于核心地位，对强化税源管理，降低税收风险，减少税款流失，不断提高税收征管的质量和效率有着十分重要的意义。

一是纳税评估是在申报后立即展开，纳税申报中存在的问题能够及时被发现和处理，有效地防止虚假纳税申报，提高了纳税申报的准确率，有助于税务机关加强税源控管，堵塞管理漏洞，减少税收流失，从而提高了管理的时效性；

二是纳税评估的目标定位决定其具有服务的功能。

纳税评估通过约谈、举证等方式，将纳税人目前大量存在的因主观疏忽或对税法理解错误而产生的涉税问题及时处理在未发或萌芽状态，更加注重帮助纳税人识错、纠错，提高其正确纳税的能力，有效地防范征纳双方的税收风险，减少征纳成本，达到强化管理和优化服务的目的，有利于构建和谐的征纳关系；

三是纳税评估为日常检查和税务稽查提供准确的案源，减少打击税收违法行为的盲目性，提高了执法的准确性和威慑力。

确立纳税评估在税源管理中的核心地位，可以使征管体系更加严谨，征管工作更具活力，精细化程度更高，税收的管理与服务功能更加凸显，弱化管理的状况从而得到根本性的改变。

（二）关于日常检查与税务稽查的定位分析

日常检查和税务稽查同属《税收征管法》中税务检查的范畴，因此要认清日常检查和税务稽查的概念首先应弄清什么是税务检查。

《税收征管法》第五十四条规定：

“税务机关有权进行下列税务检查?

?

”《税收征管法》第十四条规定：

“本法所称税务机关是指各级税务局、税务分局、税务所和按照__规定设立的并向社会公告的税务机构。

”《税收征管法实施细则》第九条进一步规定：

“税收征管法第十四条所称按照__规定设立的并向社会公告的税务机构，是指省以下税务局的稽查局。

稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。

”根据国家税务总局征收管理司编著的《新税收征收管理法及其实施细则释义》的解释，税务检查是税务机关以国家税收法律