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一、我国财政绩效评价的现状
1957年1月6日《人民日报》虽然我国财政绩效评价开展较晚，但讲求公共支出效果的论述早已存在，发
《充分考虑经济效果》表了题为的社论，提出了提高财政支出效益的思想。
国务院1981年《政府工作报告》提
“经济效益”，出了但核心是提高财政效率。
但由于缺乏比较系统的理论和方法论，财政效率停留在口号上。
Program-随着20世纪60年代投入产出方法在美国政府中的应用，计划、执行、预算编制制度（Planning-
ming-Budgetingsystem，1998年陈共［1］率先将其引入财政学教材。
上世纪90年代初，简称PPSs）逐渐确立①，
收稿日期：
2012－06－28
作者简介：
马志远，男，山东日照人，博士（日本国立东京大学教育学院博士后），上海财经大学公共经济与管理学院教授，研究方向：
教育经济管理、高等教育管理及财政。
①PPBs的核心思想是投入效益分析。
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第5期马志远：
我国财政绩效评价的现状与推进路径借鉴世界银行的做法，国家计委、财政部、审计署、交通部等开始开展对项目投资的投入/产出分析，国家计委还要求在申报项目时，必须附有基于投入/产出分析的可行性报告。
财政部1993年成立统计与评价司，先后在湖北、福建、河北等省进行了绩效评价试点。
但是，由于投入产出分析方法无法解决公共资金的收益外部性
未确立绩效概念，因而未获得相应的期待效果。
问题，
1．本世纪以来中央层面的财政绩效评价。
我国新一轮绩效评价改革从2003年起步。
2003年以来，财政
《中央级科教文部门项目绩效评价管理办法》、《中国资委等部门加强了绩效评价的制度建设，相继颁布了部、
、《中央政府投资项目预算绩效评价工作的指导意见》、央级行政经费项目支出绩效考评管理办法（试行）》
《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》、《财政扶贫资金绩效考评试行办法》、《中央企业综合绩效评
《中央企业综合绩效评价实施细则》价管理暂行办法》和等文件。
从2004年起，财政部开展了对中央级行政经费支出和科教文卫、农口、经济建设、中央政府投资项目、扶
、“农业科技跨越计划”贫资金等项目支出，央企绩效，国土资源调查专项、污水处理、国债专项等中央部门预
算专项，以及支持边境地区改善基础教育办学条件、中央与地方共建高校实验室等中央补助地方的专项支出的绩效评价等。
2004年，在财政部教科文司、教育部财务司支持下，我中心对全国四个地区开展了义务教育绩效评价试点。
2008年，国家农发办联合上海财大，开展了全国农业综合开发资金绩效评价的试点工作。
2．本世纪以来地方层面的财政绩效评价。
在地方管理层面上，绩效评价的兴起和推进是与它管理功能的
广东省财政厅率先对全省的七个经济开发区进行了财政绩效评价，由于评价采用发挥密切相关的。
2003年，
了土地、资金等投入指标，产生了颠覆性结论，因而引起省委书记张德江的重视，指示要求对全省公共支出进
省政府和财政厅颁发了绩效评价办法等文件，使之在全省推开。
行绩效评价。
此后，
与广东几乎同时开始的是江苏省无锡市。
2003年，该市开展了对卫生、科技支出绩效评价，这次评价创造了重视结果、部门提供基础数据、专家评价等经验。
尤其在科技支出评价中，专家对科技支出提出了应当采用项目制、招标制、分类评价以及应用型项目应以项目成功率、财政资金引导率和财政投入税利率作为评价指
科技局党组逐条落实，形成了基于绩效的科技资金管理制度。
这项评价的管理价值得标等六条建议。
事后，
到了市委、市府领导的重视。
应当说，无锡市科技兴市的成功以及尚德公司（太阳能）等一批著名科技企业的兴起，均与该制度有关。
2004年，河南省财政厅开展了对全省农村卫生院补助资金的绩效评价，提出了规范农村卫生院资金使用的办法。
2005年江苏省财政厅联合中国教育支出绩效评价研究中心，开展了对全省义务教育支出的绩效评价。
此次评价属结果评价，创造了“财政研发绩效指标、被评价者提供基础数据、财政核查、专家评价”的模式，这一模式具有开创性。
在江苏义务教育绩效评价中，通过对全省8000多所学校填报数据的核查和分析，提出了省级财政义务教育资金应重点向苏北倾斜等政策建议，弄清了全省中小学欠债53亿元的事实，该成果得到了省政府的重视［2］。
在2005年，江苏省财政根据对全省10所高校的绩效评价结果提出了由高教大省向“高教强省”转变的财政思路，着手化解高校债务。
2006－2008年，在地方财政管理层面上，镇江市财政局联合中国教育支出绩效评价研究中心，对产学研
资金连续进行绩效评价。
结果表明，虽然政府投入不多，但产学研资金使用效果好：
①项目成功率达63．64%；
②财政资金引导率为1∶5．25；
③每万元财政资金的新增税收为3．37元。
通过评价，该市形成了以科技投入为导向的财源建设思路。
另外，从2005年开始，上海市浦东新区对物业管理、教育、公安、水利、新农村建设、健康城区建设等资金开展了连续评价，评价不仅促进了区级机关观念的转变，而且为搞好部门预算资金分配提供了依据。
例如，物业管理评价的结果就已经用于拨款上。
2008年，浦东新区公安局根据评价中提出的政策建议，结合世博会要求，加强了对外来人口的登记和核查工作，使该区的发案率由上年的44．65起/万人，下降到当年的42．4起/万人，刑事破案率达41．39%。
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山东财政学院学报2012年3．从绩效评价到绩效管理。
随着绩效评价的理念和方法逐渐为地方各级政府所接受，绩效评价结果如何运用到财政预算编制中成为关注的主要问题
财政支出管理。
主要表现在两个方面：
第一，对项目支出的评价由后期评价向前期评价延伸。
2007年，广东省佛山市南海区开始将绩效评价应
形成了项目的前期评价机制，这一工作在财政管理上具有开创性。
2009年，无锡市结合以用于项目申报上，
29个项目，7亿资金开展项目前期评价，往实践，在市级财政层面对9个行业，评价结果为：
1个项目被撤消，
3/4的项目被要求完善申报书或削减预算。
这引起了很大的震动，由此部门预算编制由财务处长“填空”的局
转变为党委研究定夺的现状。
此外，苏州市也结合项目绩效评价，开展了对申报项目的前期绩效评价。
面，
第二，动员中介机构参与评价。
随着绩效评价项目增加和覆盖面扩大，工作量激增，财政机构已经无法适
2009年江苏、应。
为此，浦东两地开始联合中国教育支出绩效评价研究中心，开展对大专院校、会计师事务所等中介机构进行绩效评价技术的培训，吸收社会组织参与绩效评价工作。
虽然以上介绍是案例式的，但从中仍可以看出：
①我国财政绩效评价经历了一个由发生到发展的过程，这
领导较为重视的地区，其绩效评价的实施过程较与人们对其价值的认同过程是一致的；
②绩效评价搞得较好，
评价结果具有管理价值。
因此，科学性和规范性是财政绩效评价的生命线；
③尽管财政绩效评价在我国规范，
的一些地区已经取得了一定成功，但总体上仍处于初级阶段，有许多问题需要总结和提高。
［3，4］。
为此，一些地方政府开始尝试将绩效评价结果运用到政府
二、绩效评价实践存在的问题及原因
不难看出，财政绩效评价是利国利民的好事，有助于提高政府社会治理效率，改善日益紧张的官民关系，促进社会和谐，理应大力推进，将好事做好。
但目前我国在实践上却存在着实施难、推行难和应用难的问题。
充分认识产生这些困难的机制，找出其成因，才能采取针对性的改进策略。
（一）绩效评价实践中的问题
1．绩效评价实施难。
自“建立预算绩效评价体系”写入2003年中央《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》算起，迄今已有6年，但预算绩效评价却仍难以在地方政府间广泛实施。
目前，绩效评价只有在少数省市受到重视，有一半以上的省市未制定办法，绩效评价仍属空白；
大约只有30%的市级政府开展了这项工作。
县级财政绩效评价尚未开展，处于空白。
2．绩效评价推行难。
即使那些已制定办法的省市，也因评价机构不健全、被评价单位不配合等原因，存在
大体上美国为85%，澳大利亚占50%，瑞典、着推行难问题。
从财政绩效评价资金占中央政府支出的比重看，
英国和日本达到40%左右。
而据笔者估计，在我国预算资金中，进行过绩效评价的不足5%，即使那些做得好的地区，也达不到总预算资金的一半。
“变形”绩效评价推行难也表现在上。
例如，一些中央、国务院规定应当进行绩效评价的重大公共支出项
目，如支援农业支出项目等至今尚未展开评价，或者本应由财政部门组织评价的支出项目，变成项目实施者“自评”，“评功摆好”使严肃的绩效评价变成了官员的闹剧，而本应被追究行政责任的官员，却被轻描淡写地“摆平”。
3．绩效评价结果应用难。
结果应用既指被评价方用于改进和监督工作，也指各级政府将评价成果运用于政策决策管理，这是绩效评价的本来目的。
但在我国却遇到了诸多困难。
一是被评价单位接受政策建议难，
“老运动员”；
二是财政内部接受评价结果，有的成了年年评价，年年是这些问题的转化为绩效预算难。
“三难”绩效评价推广过程中的问题如果不能得到很好地解决，绩效评价对改进政府工作的效用便会递
减，评价就会流于形式，若这样，以改进政府社会治理效果为目的的绩效评价，将最终为官僚主义吞食！
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我国财政绩效评价的现状与推进路径
（二）问题产生的原因
“三难”问题是在公共管理中引入科学化管理与传统制度碰撞的结果，也是许多国家在绩效评价初期遇
组织和技术是其中最重要的原因。
到的关键问题。
制度和机制，
1．制度和机制性原因
（1）实施主体不明确，缺乏实施的时间表。
财政支出绩效评价作为一项工作，同其他行政工作一样必须具备有明确的职能部门来组织实施、有一个明确的实施时间表、有一个科学的绩效评价规则、有必要的工作经费等四个条件。
①从机构看，在过去的6年中，国家没有明确由哪个部门来实施这项工作①。
直到2009年，国务院才明确由财政部组织实施，财政绩效评价工作才正式启动。
②从时间表看，由于绩效指标有一个研制、开
《政府预算与评价法案1993》因而各国都设定了推进绩效评价时间表。
如美国规定，联邦政发和成熟的过程，
目前，仅中央财政专项转移支付就多达府各部门应在2000年前实施评价。
而在我国尚未制定出实施时间表，
4000多亿元，而部委对哪些资金应进行绩效评价、何时评价等相关问题心中无数。
这就影响了实施进程。
（2）绩效评价法律缺失，制度不够规范。
一是绩效评价法律缺失。
要想在各级政府组织中推行绩效管理就必须进行相应的制度建设，为此，必须由法律来加以保障。
而在我国，不仅没有绩效评价法，即使在预改革，
算法中也无相应规定。
由于缺乏法律约束，中央部门和地方政府可以决定做和不做，这就影响绩效评价的实
在信息不对称下，由于代理人会利用施；
二是现行制度不够规范。
绩效评价的理论基础是公共委托代理关系，
“逆向选择”“道德风险”，，这点进行而产生损害委托人利益，为此需要设定一个科学的“游戏规则”包括谁承担组织和实施绩效评价的责任？
采用何种评价方式？
如何保证评价结果的公正性、可靠性？
怎样公开结果？
2009年6月财政部公布了《财政支出绩效管理暂行办法》，等。
在这些方面，这是不小的进步，但从内容看，原
在一些重大问题，如谁对谁评价，评价规则，评价结果公开等方面仍不够具体，缺乏可操作性。
则多于规则，
（3）绩效评价责任不明确。
“谁拨款，谁问效；
谁用款，谁对效果负责”是建立绩效评价管理制度的基本原则。
为此，中央财政不仅对本级支出，而且对40000亿专项转移支付资金负有评价责任，并公告评价结果。
当然，省级责任也适用于此原则。
但因种种原因，我国尚未建立这一绩效评价责任体系。
各级财政在绩效评价
“财经纪律大检查”上责任划分不清，加上宣传不力，使一些单位将绩效评价误解为而拒绝配合。
2．组织和技术方面原因
（1）绩效指标短缺，研究和开发队伍缺乏。
绩效指标设计是绩效评价的核心环节。
由于不同公共资金支出的目的和社会效果不同，因而需要不同的指标体系来测定和显现。
同时，绩效指标关系到政策的价值导向，也是实现财政支出绩效管理的基础。
因此，按公共资金用途建立绩效评价指标体系，建立公平客观的评价标
是实现公共支出科学化、精细化管理的需要。
所有这些工作要正常运行还需要建设一支具有高度理论素准，
养和实践操作能力的绩效评价研究队伍和绩效指标开发队伍。
当前，在这方面我国存在的主要问题，一是绩效评价研究机构和研究人员不足；
二是绩效指标的研发力量不足，缺乏统一、有效的操作模式；
三是缺乏必要的绩效评价交流平台，一些甲地已成功的项目，乙地在重新开发。
为此，有必要建立全国性的绩效评价研究基地和绩效指标库，以供各级政府选用。
这一问题不解决，即使
也心有余而力不足。
地方财政部门想做，
（2）评价程序设计不合理，影响了评价结果的公信力。
公信力是绩效评价的生命。
要提高评价结果的公信力，一是要科学地设计绩效指标体系；
二是要建立客观、公正的评价程序。
保障客观公正的一个重要做法，就是采用第三方评价模式，但在现行情况下第三方评价模式很难推动。
当前采用的自评价后专家评审模式，
《2008国家审计署在①如，：
“要全面推进效益审计，至2010年审计工作发展规划》中指出促进转变经济增长方式，提高财
”政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性。
并提出用5年时间建立起符合中国实际的效益审计方法体系。
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山东财政学院学报2012年无法很好地解决信息不对称所造成的被资金支出方约束和被项目方诱导的可能性，评价过程易流于形式，易造成评价结果公信力低。
（3）缺乏绩效评价结果公开的机制。
“阳光是最好的消毒剂，。
财政支出绩效评价制路灯是最好的警察”
度建设的目的，并不仅仅是通过绩效评价提高政府管理的效率，它还负有对当初财政支出决策目标是否满足社会需求进行检验的功能。
财政支出是为实现政府政策而进行的资金投入，为防止政策决策及执行过程中可能存在的隐藏性行为，保障政策决策的可靠性及公平、公正性，有必要建立绩效评价结果的信息公开制度，让
执行及监督中来，这也是科学发展观所提倡的重要内容。
在美国，凡坚持结果公民众参与到社会政策的制定、
开的州，绩效评价在促进效率政府建设上的确起到了良好的作用；
凡是不公开绩效评价报告的州，公共部门就
“公文游戏”。
缺乏改进动力，评价就容易成为
目前，我国尚未建立绩效评价结果公开的制度，评价报告一般情况下仅作为领导掌握情况的“内部参，这就难免让某些部门缺乏绩效改进的动力，甚至希望借否定绩效评价报告而将水搅混，这也是造成绩效考”
评价结果应用难的重要原因。
以上分析表明，领导重视和评价的科学性是绩效评价成功的基本保证。
没有评价的科学性，评价结果就缺乏管理价值和公信力，也就无法起到节约财政资金，提高财政效率、治理腐败等方面的作用。
我国绩效评价“三难”的实质就在于此。
三、绩效评价制度建设的方向选择
绩效评价的制度建设不应仅仅为评价而评价，而应看作是政策评价的一个组成部分，因此，在制度设计时
政策执行过程监督、绩效结果评价纳入到整体制度设计中。
为此建议做好两件事情：
应将绩效目标管理、
（一）确立预算绩效管理的公共财政改革方向
预算是公共财政建设的工具，因而须与公共财政管理改革的方向保持一致。
受篇幅限制，本文将重点回答我国公共财政管理改革的方向究竟是绩效预算，还是预算绩效管理？
1．绩效评价、绩效预算与预算绩效管理。
随着绩效评价在我国的开展，绩效预算越来越受到理论界关注，有的学者预言，我国绩效预算改革的高潮即将到来。
我们认为，这一命题有失偏颇。
理由为
：
第一，我们应先弄清什么是绩效预算？
绩效预算是
根据财政支出绩效结果确定或调整预算额度的绩效管理
模式，并非指与部门预算相对应的预算编制方式。
绩效
预算模式是适应于服务型政府的、以财政效率为依据的
公共管理理性模式。
这就是说：
（1）绩效预算是一种新
的公共管理模式，而不只是预算编制方式。
它由政策目图1预算绩效管理流程
标、绩效预算、拨款和绩效评价等环节组成（详见图1）。
与绩效预算对应的并非部门预算，而是公共管理模式改革；
（2）绩效预算以服务型政府为背景，并用于支撑服务型政府的社会治理模式；
（3）绩效预算是依据财政效率和政策的社会效果而建立的理性模式。
其中，财政效率将贯穿于政府运行各个环节，包括预算的编制，乃至公共决策都是按财政效率要求进行的，该过程受政治和其他因素影响。
这些至少说明：
一是公共管理模式变迁是复杂的社会过程，即使我们有了绩效拨款、绩效评价环节，若无
——制度设计更重其他制度条件，也不可能进入绩效预算；
在制度建设中，环节固然重要，但环节之间的联系—
要。
一辆汽车虽然什么零件都不缺，但若没有润滑油系统，肯定是无法运行的。
绩效预算取决于我国服务型政府建设速度，而服务型政府是与后工业经济社会相对应的公共管理形态，而我国从目前的管理型政府到服16
务型政府尚有很长的路要走。
二是我国财政绩效评价的覆盖率还很低，基于绩效的预算编制机制尚未形成。
“有了绩效评价，因而，我们尚不可能获得便等于实现了绩效预算”的结论。
第二，从绩效预算的建设条件看，我国当前也难以实现。
绩效预算如果作为系统性的公共管理模式，至少“三个再造”，应具备以下条件：
（1）政府大体完成了即流程再造、程序再造和预算再造；
（2）绩效评价具有广泛的基础，即绩效评价资金达到总预算资金的60%，评价结果采用率超过40%；
（3）它作为公共管理的基本形式，获得法律上的认可。
亦即依据绩效编制的政府预算应当成为政府向人大提交预算报告的基本方式。
若按以上标准考察世界各国的财政预算，即使美国的财政预算也并非绩效预算：
一是虽然美国1993《政府绩效评价法案》，年通过了但它只是用于政府内部管理，政府在向国会提交预算报告时仍采用分项排列预算格式。
二是虽然美国三级政府绩效评价较普遍，但预算采用率并不高，即使采用了绩效预算的政府部门，效果也并不理想
［5］
表1绩效预算编制的成就
样本平均值
2．17
2．162．001．791．751．621．54
绩效预算的有效性改善政府机构项目的有效性
改善政府决策过程
改善政府机构和立法机构之间的协调
压缩重复性服务影响成本节约安抚公众调整拨款多少
。
据Willoughby和Melk-
ers对50个州财政官员的调查显示，“绩效预算在改改善政府决策过程、改善政府与立善政府项目成效、
‘某种程度的效果’；
但在压缩重法机构的协作上仅有
注：
样本平均值标度含义：
1=根本无效；
2=产生了某种效
果；
3=有效；
4=非常有效。
资料来源：
改编自Willoughby和Melkers（2000）。
‘并不那么有效’；
而在安抚公众、”（见表1）。
可见，复性服务、影响成本节约上改善拨款上‘没有效果’美国政府绩效预算的实际效果有限。
造成这一问题的原因很多，评价指标缺乏科学性，程序设计不合理，操作不规范，评价过于追求形式，缺乏公正性，评价结果转化为预算的困难性等都是重要原因。
三是政府预算编制不可能不受政治和利益集团影响，因而很难进入理性状态。
如，若美国是真正的绩效预算，即每项预算都符合财政就不可能入侵伊拉克，陷入一场耗费巨资而又见不到光明的长期战争之中。
效率，
可见，即使绩效评价起步较早的美国，仍未真正进入绩效预算状态，而被学者们称为“绩效预算”的，实质上是预算绩效管理。
2．预算绩效管理是我国公共财政改革的现实方向。
综上所述，预算绩效管理是个复杂的系统工程。
在图1所示的流程中，根据部门预算的最终结果，通过评价来判断政策决策是否存在问题，以及政府部门执行政策的效率，然后来调整和取舍政策，从而形成一个政策目标、预算、执行、评价、调整的管理循环。
这一整个循环过程构成预算绩效管理。
传统的预算管理模式则是从政策到结果的单向通道。
如果说绩效预算是我国政府建设的长远目标，那么预算绩效管理则是我国公共财政改革的现实方向，它同时也是我国公共财政改革不可逾越的阶段。
当前我们将乘着科学发展观的东风，结合中国市场经济改革和服务型政府建设进程，着力于绩效评价量的积累和质的提高，通过绩效评价范围的不断扩大、规则和制度的日评价结果的影响力日益扩大和采用率的不断提高，最终实现公共管理的绩效预算模式。
趋完善和科学、
另外，在绩效评价向预算绩效管理转变中，对专项资金的前期评价不容忽视。
通过前期评价和后评价两形成以绩效为核心的监督机制，是通往绩效预算的基本路径。
我们应通过政策和引导，促使这一机制个环节，
在各级政府中的应用。
（二）推进我国财政绩效评价的现实策略
如果说，从以部门预算为代表的公共管理模式到以绩效预算为代表的公共管理模式的转变是一个历史过程，那么，决定这一过程快慢的，除了政治等外部条件外，更主要的是我国绩效评价经验积累的情况。
为此，无“三难”论是解决我国绩效评价工作中的问题，还是完成预算绩效管理的使命，我们都有必要加快中国绩效评价工作的推进。
在这方面，提出如下五点建议：
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山东财政学院学报2012年1．将绩效评价纳入实践科学发展观的内容，解决认识问题。
由于绩效评价是解决公共管理科学化路径的
因而它理应是我国科学发展观体系的重要内容。
而且，绩效评价只有纳入科学发展观的体重要方法和手段，
系，才能获得各级政府的重视。
实践证明，地方政府只有做了才会知道它对于改善政府管理的价值。
进一步说，我们应当借助于科学发展观的东风，通过持续地评价，不断积累经验，并以此为基础对各级政府财政支出
才能解决我国政府管理上的官僚主义、浪费和腐败等难题。
制度进行改革和调整，
为此建议：
一是财政部在加强对绩效评价成功案例宣传的同时，积极向中央建议将它列入实践科学发展观的内容；
二是各级财政部门应大力宣传并努力将其列入本级政府实践科学发展观的活动规划。
2．科学选择绩效评价模式，建立行动计划。
绩效评价模式选择是制度建设的基础工作。
结合国际经验和
“财政———中介评价为主，国情要求，
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