《公共管理学》陈振明考研笔记完美版Word格式.docx
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3．“公共管理”与“私人管理”的异同（简答，非常重要）
A、联系：
（1）都包含了合作团体的活动
（2）都必须履行一般的管理职能
B、差别：
（1）公共管理与私人管理的使命不同。
公共管理是为公众服务，追求公共利益；
私人管理以营利为目的
（2）与私人管理相比，公共管理的效率意识不强
（3）与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任
（4）就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂和严格得多
（5）公共管理有明显的政治性和公共性
4．“治理”与“善治”
①治理泛指任何一种活动的协调方式，有最小国家的治理，公司治理，新公共管理，善治，社会——控制系统及自组织网络六种用法。
②90年代后，世界银行提出“善治”口号，合法、法治、负责、透明、有效的政府成为善治的基本要素。
5．公共管理学范式的兴起
三次重大范式变换：
传统的公共行政学——公共政策分析——公共管理学。
6．公共管理范式的出现及比较：
两种途径——“政策途径”（P-途径）；
“商业途径”（B-途径）
“P-途径”来自于公共政策学院，以政策研究为方向，重视定量分析方法，尤其是经济学分析手段。
把政策执行研究的焦点集中在政府项目上。
“B-途径”强调将工商管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门管理的研究中，并仍关注组织结构与过程。
比较：
（1）共同点：
①以组织外部定向（关心行政机构以外的东西），强调政治因素在管理中的作用；
②重视规范研究并关心改善绩效，主张从经验中学习尤其是偏爱案例分析法。
（3）各有所长：
①P-途径重新认识政策分析对于公共管理的重要性，学习实践者的经验，重视吸取经验教训并加以传播，促进政治执行官与资深管理者的对话。
②B-途径更强调以研究和理论取向，应用和融合不同学科的理论、方法和技术，发展一种以公共管理与私人管理相比较为基础的综合框架，注重战略管理，关心过程问题，把焦点集中在职业化的公共管理者而非政治执行官身上。
7．雪城大学（1991年9月20号——21号）第一次美国的公共管理学术研讨会是公共管理新范式诞生的象征性标志。
8．公共管理学的研究对象：
公共管理。
即其要研究作为公共事务管理主体的公共组织，特别是政府组织的结构，功能及其与环境的关系，研究公共管理活动的过程及其环节（组织，决策，沟通，协调，监控，评论等）；
研究如何应用各种科学知识及方法解决，公共事物的管理问题——公共管理活动，公共管理实践，以促进政府及其他公共组织更有效地提供公共物品。
因此，公共管理学是一个研究公共管理活动或公共管理实践的学科，可以将它界定为一门综合地运用各种学科知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律的学科，他的目标是促使公共组织尤其是政府组织更有效的提供公共物品。
9．公共管理学的学科特征——与传统公共行政学的区别
（1）研究对象与范围。
传—局限于政府行政机关特别是官僚机构的研究
公—扩大到其他政府机关（立、司）和非营利组织甚至私人部门的公共层面
（2）公——更具跨学科，综合性的特点；
传——建立在政治学基础上，公——不同学科。
（3）公将研究焦点由传的“内部取向”转为“外部取向”，由重视机构、过程、程序的研究转到重视项目、结果、绩效研究。
（4）涉及大量公共行政学没涉及的主题（公共物品，公共选择，政府失败）
（5）公——既是实证的又规范的；
传——局限规范研究。
（6）公将自身建立在当代公共部门管理的实践尤其是政府改革的实践基础上，是从这种实践中产生的新理论范式，反过来成为指导这种实践的模式，因此，与传相比，它更具有现实性。
10．公共管理学的研究途径和方法
（1）经济学途径成为公共管理学研究（管理学途径、政治学途径、法学途径）的一个重要途径。
它采用经济学的理论假定、概念框架、分析方法及技术来看待公共管理问题。
①公共选择理论：
将“经济人”假说、交换范式和方法论个人主义应用到政治和公共政策领域。
作为一种公共政策的研究途径，它假定：
政治行动者个人（不管是决策者或投票者）都被自利的动机所引导而选择一项对其最有利的行动方案。
②新制度主义（新制度学派）：
a.强调制度在政治生活中的决定性作用；
b.制度的存在是因为它可以克服社会组织中的信息障碍和减少交易成本；
c.在社会中，两种能最小化交易成本的组织是市场和等级制；
d.制度形成偏好，规定行为角色、约束行为和形成期望。
因而它们不仅增加或减少交易成本，而且也形成偏好。
（新制度主义小知识点）
（2）方法上的突出特征是强调跨学科研究途径，提倡以问题为中心的知识产生方法。
包括系统分析、比较分析、实验分析、案例分析。
（1）系统分析。
系统分析是一种根据客观事物所具有的系统特征，从事物的整体出发，着眼于整体与部分、整体与层次、整体与结构、结构与功能、整体与环境等的相互联系和相互作用，求的优化整体目标的现代科学方法。
（2）比较分析。
要点是通过对不同事物或同一事物在不同阶段的情况等进行比较，从中找出共同点、本质的或规律性的东西。
（3）实验分析。
本质是通过设计模拟实验，将事物的各个因素、事物的发展过程再现出来，以找到这种事物在真实世界中的各种数据及面貌。
（4）案例分析。
要点是对已经发生的公共管理事件，分析者尽可能从客观公正的观察者立场加以描写或叙述，以脚本等形式说明一个事件有关的情况，力图再现与事件相关的当事人的观点、所处的环境，供读者评判。
11、市场经济国家的政府管理实践（人大09年真题：
市场经济条件下政府公共管理的特点）
A、公共管理的起源与演变
Ø
行政国家：
指19世纪末20世纪初，与垄断的进程相一致，尤其是第二次世界大战以后，在资本主义国家立法、司法、行政三权分立的国家权力主体关系，行政权力和活动扩展；
具有制定同议会立法效力相当的行政命令和制定同法院判决效力相近的行政裁决权，大量直接管理和接入国家和社会事务，从而起到最活跃和最强有力国家作用的一种国家现象。
B、在市场经济发展的不同时期，政府干预的范围、内容、和方式是不同的。
（1）20世纪30年代前，主张限制国家或政府作用，让商品经济在一种自由放任的状态下运行，国家减少干预或不干预市场运行。
奉行三个原则：
私有财产神圣不可侵犯原则、契约原则、自我负责原则。
（2）1929－1933年，西方资本主义爆发经济危机，客观上促使凯恩斯主义兴起。
凯恩斯以“有效需求”为基础论证国家全国干预的合理性，他主张放弃自由放任主义，实行对经济生活的全面干预，特别是通过财政和货币政策调控市场经济的运行。
（3）20世纪70年代西方市场经济国出现“滞胀”现象，西方新自由主义经济学思潮兴起主张限制甚至取消政府干预，充分发挥市场经济的作用。
C、由于经济发展水平，政治文化及历史传统等方面的差别，各市场经济国的政府公共管理模式亦不同。
（1）英美的市场主导模式
（2）欧洲或莱茵模式（3）东亚的政府主导型模式。
12、转型期我国公共管理的实践。
（非常重要，大论述题）
A、传统的政府管理模式的弊端
计划经济（“命令式经济”）条件下，所谓传统政府即“全能型政府”，集中配置社会资源，对经济和社会生活全面、微观、直接干预。
（1）政企不分、政资不分
（2）机构臃肿，效率低下
（3）权力过于集中（4）政治民主化、科学化、制度化薄弱
因此需要完善现代市场经济，逐步实现计划经济向市场经济过渡。
B、转型期政府管理面临的挑战：
（1）建立与完善市场体制
（2）公共管理体制的创新，行政政治体制改革；
转变政府职能
（3）建立一支高素质、廉洁奉公的公务员队伍
C、入世对我国政府管理提出的挑战：
（１）入世对政府管理方式的冲击，传统的政府管理方式阻碍市场化进程。
（２）入世对政府管理的法制化提出了相当高的要求。
法律规则意识淡薄，“上有政策，下有对策”，地方利益至上，阻碍WTO规则的有效执行。
（3）对公务员素质与能力提出了更高的要求。
（官员的市场观念落后；
法律意识淡化；
竞争意识不强；
学习能力不足）。
（论述题记得总结）总之，市场经济的不断完善和加入WTO既给我国政府管理的体制、过程和方式带来了严峻的挑战，也带来了极好的基于。
我们必须抓住机遇，迎接挑战，形成与成熟的市场经济体制、WTO的法律框架以及我国社会经济发展相适应的现代化公共行政体制以及新的政府管理模式。
13、行政国家指19世纪末，20世纪初，与垄断的进程相一致，尤其是第二次世界大战以后，在资本主义国家立法、行政、司法三权分立的国家权力主体关系中，行政权力和活动扩张，具有制定同议会立法效力相当的行政命令和制定同法院判决效力相当的行政裁决权，大量直接管理和介入国家社会事务，从而起到最活跃和最强有力国家作用的一种国家现象。
第一章、公共组织理论
1、组织是指在一定的社会环境中，人们通地相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。
——组织目标与行为是组织的本质性特征
2、公共组织：
广义上指以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。
既包括政府组织，也包括第三部门组织。
狭义上仅指国家机关组织。
（名词解释，重点）
3、公共组织、私人组织、第三部门的差异（43页，表1－1，了解就好）。
4、公共组织的类型（重点，简答，人大01年真题）
（1）按财务－会计标准划分（有利于加强审计和对公共组织的监督）：
政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会。
（2）按公共权力标准分类。
A、强制型公共组织：
政府部门。
根据宪法和法律的授权、依靠公共权力对公共事务实行强
制性管理。
如，纳税人必须接受税务管理部门的管理
B、半强制型公共组织：
更多依靠市场手段而非行政手段。
其强制性是可对抗的，当事人可拒
绝裁决。
如，仲裁委员会――起诉；
消费者权益保障委员会；
各种行业协会等。
C、非强制性公共组织：
非强制性与服务性。
如，各种院校、社区学校、研究所、基金会、医
疗保健机构、文化和科学技术团体、各种咨询服务机构。
（3）按权威与等级结构标准分类。
A、古典模型：
建立在行政管理等古典组织理论的基础上，效率是组织追求的首要价值。
专业化与协作是组织的基本要素。
特点：
①组织具有四个基础：
目标、过程、顾客、领域。
②对于每个组织而言，上述基础中必须有一个被赋予优先地位。
③行政部门在最高层次上按主要目标组建，每个部门包含一切有助于实现组织目标的活动。
④任何上级公能有效监督数量有限的直接下属，存在“控制范围”。
⑤行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会或委员会这样的多成员机构。
⑥垂直领导活动与参谋活动被严格加以区分。
B、官僚模型：
其基础是马克斯.韦伯创立的官僚理论。
官僚组织的基础是理性―合法权威。
认为组织靠非人格化的规则来管理，理性意味着效率。
①基于职能专业化的劳动分工。
②有明确的职权等级制。
③有与任职者和职责相关的规章制度。
④有处理工作的程序系统。
⑤人与人之间关系的非人格化。
⑥雇员的选择与提升以其技术能力为基础。
C、第三部门行政模型：
系统方法和权变方法的应用。
①公共事务由多人的董事会或委员会进行管理；
②“代理人”政府；
③不可随意监督组织外的代理商，不可随意利用行政命令取消合同；
④不是孤立地处理公共事务。
（4）根据管理公共事务的不同，可分为管理文化、科技、教育、国防、公安、外交等事务的各种公共组织。
5、公共组织的构成要素（重点，南京大学05；
中南财经政法大学06年考研真题）
1、组织人员。
任何组织都是以人为核心的。
2、组织目标。
组织都是为了实现某个目标而建立起来的。
3、职能范围。
是组织目标的具体化，它决定着组织规模、内部职位设置等方面的内容。
4、机构设置。
是承载组织权力的一系列特定的机构的确定。
5、职位设置。
指一定机构内职位的确定。
6、权力与职权。
权力指影响他人的能力，职权指北组织正式策划你个人的权力。
7、权责划分。
指公共组织中各个部门、层次、成员之间若干从属、并列等相互关系的确认。
8、规章制度。
是指以书面文件等形式对组织构建、组织行为、运行程序等进行严格规范。
9、团体意识。
是形成组织目标的共同心理基础。
10、组织设计。
指组织结构的分化和整合及组织目标的修正。
11、支持硬件。
是组织的物质硬件支持。
12、技术和信息。
既包括科学技术也包括政治技术，信息是组织活动更不可缺少的因素。
第二节
公共组织的结构
６、管理层次和管理幅度（非常重要，矿大12年真题，简答）
二者在一定规模的组织内呈反比例关系
管理层次指公共组织内部纵向的等级数
管理幅度是指一名管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。
A、“尖形结构”――管理层次多、管理幅度小
（１）
优点：
权力集中，分工明确，便于统一行动。
（２）缺点：
容易造成信息失真，使高层决策被“走样”执行。
B、“扁形结构”――管理层次少、管理幅度大
信息传递迅速，不易失真，决策执行时间短，下级执行人员拥有较大的自主权，决策、执行面广，也较灵活。
相对松散，集体行动难度大。
７、公共组织的一般结构形式（重点，09中国传媒大学真题，甚至要画出结构的图形）
（1）直线结构。
直线结构的特点是单一垂直领导，其结构简单，领导隶属关系明确，结构中每一层级的个人或组织只有一个直接领导，不与相邻个人或组织及其领导发生任何命令与服从关系。
直线结构具有信息传递途径单一，传递速度快等优点，但基层自主性小，且由于各职位工作程序固定，容易导致僵化。
（2）职能结构。
职能结构是相关部门在水平方向依职能不同进行分工，再分别对下级部门实施领导的结构。
职能结构依靠水平分工领导，扩展了各层管理事务的范围，适宜于相对较复杂的管理工作，但下级部门由于多头领导，容易出现政出多门的情况，而领导部门如果相互缺乏协调，反倒会造成执行混乱的局面。
（3）直线—职能结构。
直线—职能结构是在综合直线结构和职能结构基础上形成的一种组织结构形式。
此形式加强了对水平层次领导部门的协调领导，有助于克服政出多门的问题，同时，每个下级部门在只有一个明确上级领导的基础上，接受其他相关上级部门的指导和监督，有助于决策科学话、民主化，但缺陷是垂直领导有可能排斥水平领导，部门之间的关系更加复杂。
（4）矩阵结构。
是完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务的结构形式。
矩阵结构既保持了组织成员构成的稳定性，又有助于充分发挥组织成员的综合优势，组织效率相对较高。
与前述三种结构比较，矩阵组织更加灵活，适应能力也更强。
（5）旁系结构。
是从科层结构的正式成员中抽出一部分人，按照自由联合的方式组织一定的常设机构，来解决特定问题。
组织成员在完成任务时并不与本职工作相脱离即是“脱产”或“半脱产”。
8、我国政府组织的结构
（1）纵向结构：
也称为层次结构。
它反映行政组织内若干层次中特别是上下层次之间的领导与服从关系。
宏观：
中央层次（指中央人民政府一级）；
地方行政组织的层次（有两级制、三级制、四级制）
微观：
行政组织内部的工作层次关系
（2）横向结构：
又称分布结构，它反映的是同级行政组织之间和各行政组织构成部门之间分工协作的来往关系。
决策部门、执行部门、反馈部门、监督部门
在我国，行政组织的横向结构服务从于纵向结构。
9、行政组织体制的基本类型（非常重要。
简答，每个体制可单独出简答）
A、根据行政组织中最高决策权所属人数可分为首长制和委员会制。
（1）首长制：
又称为一长制或独任制，是指行政组织的法定最高决策权归一个行政首长执掌的组织体制。
权力集中，责任明确，指挥灵敏有力，易于保守秘密，减少不必要的摩擦和损耗，能迅速完成任务。
缺点：
①行政决策大权由首长一人独揽，导致滥用权力，独断专行，压制民主，营私舞弊而无人牵制监督。
②首长个人在精力、体力、知识、智慧、才能方面的局限，不利于对行政事务的周密考察与恰当处理。
（2）委员会制：
又称合议制。
是指行政组织的法定最高决策权由两个以上的委员通过委员会议集体执掌的组织体制。
能够集思广益，容纳多方面的意见，处事考察周全，委员互相牵制，有利于权力监督。
责任不明确，容易造成争功诿过的弊端，委员间相互协调不易，力量难以集中，决策迟缓，并且容易泄露决策机密。
B、根据行政组织构成单位的功能和性质可分为层级制和职能制。
（1）层级制：
又称分级制。
指行政组织纵向分为若干层次，上下层业务性质相同，但有隶属关系，业务范围由上至下逐层缩小的组织体制。
①组织系统业务相通，便于沟通领导。
②权力集中，从上到下辐射，有助于统一指挥。
①上级任务繁杂，往往顾此失彼。
②缺乏专业分工，工作弹性小。
③各层级行政首长权力集中，要求下级对上级的绝对服从，容易造成独断专行。
（2）职能制：
又称分职制。
指行政组织横向依据不同的业务性质、职能而平等划分若干部门，每个部门所管业务内容不同，但所管范围大小基本相同的组织体制。
分工明确，有助于工作专业化，提高行政效率，行政首长也有精力进行组织的宏观管理。
分工单位无力进行全局直辖市，责任不明，过细的分工还促使部门主管过多，政出多门，使下级部门无所适从。
C、根据行政权力的使用特点可分为集权制和分权制。
（1）集权制：
指行政权力集中在上级机关，下级机关公有有限的权，须依靠上级机关的指令办事的组织体制。
政令统一，可在行政组织系统内实行一致标准，便于集中力量，发挥优势，统筹兼顾。
节制过严，下级的行为带有被动性，积极性得不到发挥，不能因地制宜，及时处理行政事务，机关及个人也容易导致独裁和长官意志。
（2）分权制：
指下级组织在其管辖范围内有较大裁量权，上级组织不予干涉的组织体制。
①各级行政组织可以因地制宜发挥自己的特长处理事务，行政措施紧贴实际，能适应客观环境的变化。
②各层级有自己的权力和责任，容易激发行政人员的工作积极性。
③可防止上级组织和个人的独断行。
①权力过于分散，上级组织的目标、意图难以实现，上级反受下级牵制。
②下级组织机关彼此分离，中央无力调控，容易形成地方势力，相互冲突，发生纠纷，造成行政组织的分裂。
D、根据行政组织中同一各部门所受的指挥和控制可分为完整制和分离制。
（1）完整制：
又称集约制或一元统属制。
是指行政组织中同一层级的各个机关受一个机关或一位行政首长指挥、监督的组织体制。
权责集中分明，组织结构简单统一，机构之间分工合作好，有利于领导机构的全局统筹和行政命令的贯彻执行，并能人尽其用，发挥专业优势。
行政首长权力过分集中，属下单位缺乏自主性，容易造成因循守旧的工作作风。
（2）分离制：
又称独立制或多元统属制。
指同一层级的各机关，受两个以上的机关或行政首长的指挥、监督的组织体制。
行政机关独立性大，措施灵活，通过发挥专业部门优势，对局部事务能够采取有力的措施。
机构间协调合作有一定难度，个别部门的独自行动可以造成整个行政组织的工作混乱，降低行政效率。
10、权力的来源：
纵向权力来源，横向权力来源
（１）对组织高层管理者而言，权力来源于：
正式的职位、所控制的资源、对决策前提和信息的控制、居于组织中心位置
（２）中层领导的权力来源：
取决于组织设计时对他们的定位——具体任务和组织网络的相互作用
（３）低层成员：
个人资源、职位资源
11、权力的运行（了解就行）
（１）自上而下的权力运行：
控制下属
（2）自下而上的权力运行：
控制上级
（3）横向权力运行：
控制处在左右的同级部门或成员
12、组织授权包括外部授权和内部授权。
授权有乎于提高组织效能，增强下属的工作积极性、主动性和适应性，增强组织活力。
但由于上级组织或高级管理者们害怕失去权力后自己地位受到影响而使授权面临很大障碍。
13、组织冲突：
指组织间行为的“不合辙”（非常重要）
（１）目标与顾客的冲突：
当目标导向型和顾客导向型的组织发生关系时易产生冲突，组织内部的目标与顾客因素也会产生冲突。
（２）功能与领域的冲突：
如，中央要求对其在地方的下属部门加强管理，但地方则希望对其实行属地管理。
即“条条”与“块块”的冲突突。
（３）目标间的冲突：
组织目标的每次变动、不同组织的目标发生交叉时易发生。
14、组织协调（非常重要）
A、水平协调：
组织间水平方向上的合作
（1）利益相关的组织通过协商达成协议，以明确相互间的边界
（2）在共同参与的领域，成立诸如机构间委员会这样的组织进行协调，推动合作
（3）根据组织领导原则，指定某个机构来协调特定范围内所有组织的活动
（4）建立一定的决策程序，使利益相关组织都有机会对其中任何组织的提议进行审议
B、垂直协调：
领先组织的等级权威，上级对下级组织的协调。
但是在同一层次组织数量众多时，范围超出上级的仲裁能力，而且每个组织副局长其共同上级的沟通将大大下降
15、组织合作模型的特征
（1）实行小团体控制；
（2）发展具有高参与性质的组织文化；
（3）竞争以时间为基础，是效率的竞争；
（4）成立自我管理团队。
组织合作模型可以有效的克服冲突导致的精力分散和资源浪费，增强组织成员的团结，避免因激烈冲突引起的对组织问题判断力的减退，消除不主动承担责任反而积极寻找替罪羊的失败者效应，增进组织间的协调，提高组织的创新能力和适应性。
16、组织合作的益处和冲突带来的损失
合作的益处
冲突带来的损失
1、提高工作效率
1、精力的分散
2、雇员的团结和满意
2、改变了判断力
3、组织目标的实
升级会员 