城市管理的困惑与思考.doc

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城市管理的困惑与思考

摘要：

面对城市管理的困境，党十八大三中全会出台的《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出了加快转变政府职能，建设法治政府和服务型政府的目标。

只有深化行政执法体制改革，理顺城管执法体制，提高执法和服务水平，真正实现依法行政，才是城市管理的出路。

关键词：

城管问题社会矛盾出路

随着城市化进程不断加快，城镇化建设全面展开，城市范围不断扩大，城市人口日益增多，带来了交通、入学等一系列的问题，城市压力越来越大，城市管理的矛盾日益突出。

一、城市管理几个突出问题

1、暴力执法与暴力抗法

近几年，城市管理已经成为社会舆论的焦点。

在网上，城管打人，城管野蛮执法之类的新闻常被作为关注热点，出现在醒目位置。

如延安城管爆头事件，哈尔滨城管暴力执法事件。

社会舆论普遍认为城管是个强势部门，执法暴力。

在此同时，同样引起社会极大关注的暴力抗法事件也屡见不鲜。

如北京城管被刺死事件，沈阳小贩杀城管事件，英山城管被违建者锄头重击死亡。

就仪征而言，城管队员被打、被刺事件也不断发生。

血的教训时刻提醒着我们，城管是个高危行业。

很多时候，暴力执法、暴力抗法在舆论中交替上演。

如2012年3月发生在广州的城管队员“卡脖子”事件。

起初网上公布的照片中，城管队员卡住了女小贩的脖子。

社会舆论一致认为是城管暴力执法，打伤小贩。

在后来广州城管公布的视频中，还原了事实过程，小贩面对城管反复的提醒，不仅未配合，而且辱骂、推打、脚踹城管队员，暴力抗法。

到底谁在使用暴力，谁在进行防卫，暴力执法与暴力抗法的问题，纠缠难辨，已经成为城管执法的最大顽症。

2、解决民生与城市环境

。

作职能主要是当地政府根据工作需要制定，主要集中在市容管理，范围不尽相同。

深圳城管执法范围最高峰时达到了21大项586个子项，北京城管职能涉及14个方面，近300项。

职能的不同，造成各地城管部门名称也不相同。

2003年江苏省就在全省范围内开展城市管理领域相对集中行政处罚权工作，明确城管执行市容环卫、规划、市政、绿化、环保部分、工商的无照摊贩、公安的侵占城市道路以及省政府调整城管领域的其他处罚权，简称“7+1”职能。

但从实际执行情况来看，很多地方都没有执行到位，综合执法没有得到有效实施。

有的职权虽然划归城管，但原来部门的相关职权和队伍仍然保留，使违法行为的管辖权难以界定。

有的是将职权移交，但不提供技术支持和配合，推诿或拒绝，影响了执法效能。

还有的超职能管理，还有的将物业管理纳入城管的职能。

2、缺乏具体执法依据。

目前城管执法主要依据是《行政处罚法》、《行政强制法》以及各地的市容条例，没有一部明确的法律法规可以作为具体执法依据。

虽然江苏省实行了处罚权相对集中，但城管工作依旧缺少法律支撑。

原来属于规划、公安、交通、工商、环保、城建等部门的职能，被相对集中到城管部门后，有些部门把不好管、管不了的事推给城管，与部门利益明显相关的，则找出若干依据继续行使相关法律法规规定的行政处罚权，原有的执法队伍依然存在，出现一件事两家做的情况。

这不仅使执法者尴尬，也让被管理者困惑，这实际上反映了城管执法本质是借法执法，法定执法主体不认同、不配合的实际情况。

3、人员素质参差不齐。

相对于其他政府部门，城管部门成立得最晚，随着城市发展形成，造成人员性质多样化。

以我市为例，1999年由工商、环保、建设、卫生等部门抽调人员组成城管监察大队，同时面向社会招聘下岗人员。

2012年更名为城市管理行政执法大队时，内有事业、人事代理、企业、劳务派遣、政府购岗、聘用人员等6种人员性质。

我们曾多次通过公开招考，选聘事业编制城管队员，提高人员素质。

但是由于工作辛苦、待遇低，人员流失严重。

2010年底招收的32名队员，现在留下18人。

2011年底招收的48名队员，已经走了7个。

2012年招收的13个合同工，半年不到，走了8个。

仪征城区人口按照20万计算，按照标准至少应配备城管执法人员100人。

目前城管执法大队城区在岗人员有74个。

其中具有执法资格的事业编制人员只有24人，主要负责行政执法和案件处理。

承担巡查管理、现场处置的人员多是编外人员。

有人质疑新闻报道中的城管事件责任人是编外人员，认为是替罪羊。

事实上很多城管部门一线管理人员大部分都是编外人员。

人员流动性强，造成城管队员整体素质不高，这也是城管暴力执法的主要原因。

4、行政执法手段单一。

在城管执法中，对于违章行为的劝说和教育，30%是有效的，70%是无效的，对于无效的70%该怎么办？

按照市容条例，城管可以进行暂扣物品和处罚。

《行政强制法》出台后，明确规定城管部门除拆除违章建筑可以进行行政强制执行外，其他的行政执法只能采取扣押物品的行政强制措施，待行政处罚流程结束后，才能申请法院行政强制执行。

如果按照一般程序进行处罚，一个案件走完流程，再到法院申请强制执行，往往需要1年时间。

同时由于市容类行政处罚金额较低，最高的广告类处罚为500～5000元，致使强制执行到位率也很低。

这很不利于城管工作的开展，达不到以儆效尤的目的。

在实际执法中，为达到管理目的，通常会采取暂扣物品的执法手段，这常常引发执法冲突。

如2013年的湖南临武瓜农事件，就是因城管扣押瓜农西瓜引发的。

5、执法过程没有保障。

为什么会出现越来越多的暴力抗法事件？

因为城管执法不硬气，没有底气，城管队员没有执法保障。

《刑法》规定的妨碍公务罪针对的是事业编制执法人员，最高刑罚3年。

编外人员没有任何保障。

城管执法中发生冲突后，通常由派出所进行处理。

如果没有充分的证据，常常是各打一大板了事。

这样一来，违章者就会认为只要你够狠，城管也怕你，就会更加事无忌惮。

暴力抗法的成本低，执法队员没有保障，造成城管执法难。

6、工作没有底线。

成立城管部门的原因就是“七八顶大盖帽管不了一顶破草帽”。

但是直到目前，许多部门工作推诿、不作为，致使城管成为政府工作的最后一道防线，工作没有底线。

有些地方政府经常让城管去干一些相关部门不愿干、警察不便干的事情，干不好就成为“替罪羊”。

7、单位运行没有保障。

各级政府都以经济建设为工作重心，一切工作都围绕经济利益。

在诸多政府部门中，城管是执法部门，只花钱，不产生直接经济效益。

在政府财政中，只能占很小的份额。

财政投入不足，就直接影响单位正常运行。

有的就利用执法权，通过收费、罚款弥补经费的不足。

这种情况在经济越不发达的地方越明显，问题越多。

经济发达地区的城管执法都以管理为主，处罚为辅，根本不用收费，杜绝了权力寻租。

8、社会舆论形象差。

近几年来，随着城管部门负面新闻的不断曝光，城管形象一落千丈。

甚至有的媒体为了吸引网民关注，迎合部分网民对社会、对政府不满心态，对社会舆论进行不正常引导，把对社会、对政府的不满，都发泄到城管身上，把城管推到了风头浪尖。

三、城市管理的出路

“大乱必大治”，面对城市管理的困境，党十八大三中全会出台的《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出了加快转变政府职能，建设法治政府和服务型政府的目标。

只有深化行政执法体制改革，理顺城管执法体制，提高执法和服务水平，真正实现依法行政，才是城市管理的出路。

1、制定法规，规范执法行为。

综合考虑各地城市管理实际情况，出台城市管理执法专项法律法规，作为执法依据，明确城管执法主体资格，完善行政执法程序，赋予有关强制措施，才能做到有法可依，切实规范城市执法行为。