中国土壤环境保护政策研究Word格式文档下载.docx

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（一）中国土壤环境保护现状1

（二）中国土壤污染特点及成因5

（三）土壤环境保护和污染控制领域的发展趋势7

（四）土壤环境保护与污染控制工作中存在的问题8

三、土壤环境保护与污染控制的国际经验和启示9

（一）土壤环境保护的政策制定9

（二）土壤环境监管11

（三）土壤环境保护标准体系13

四、土壤环境保护政策14

（一）土壤环境保护和污染控制立法14

（二）土壤环境监管对象15

（三）土壤环境管理理念16

（四）土壤环境监管的手段和措施17

（五）土壤污染的控制治理及资金机制19

（六）土壤环境监管的科技支撑20

一、研究背景

土壤是生态环境的重要组成部分，是人类赖以生存的主要资源之一。

近年来中国的土壤环境保护工作取得了积极进展，无论是在资金投入、管理监督还是技术支持，相对过去都取得了巨大成效。

但是，随着中国社会经济的飞速发展和人口的不断增加，中国土壤污染总体上呈加剧趋势。

当前，中国土壤污染防治面临的形势十分严峻，部分地区土壤污染严重，土壤污染类型多样，呈现新老污染物并存、无机有机复合污染的局面。

同时，现有的土壤污染防治法律法规、标准体系及修复技术等无法满足土壤环境保护的需求，土壤环境保护工作的落后问题逐渐暴露出来。

为了有针对性地提出中国土壤环境保护政策，2010年中国环境与发展国际合作委员会（国合会）成立了“中国土壤环境保护政策研究”项目。

本研究着重分析中国土壤污染现状、成因及亟需解决的问题，在借鉴发达国家经验与教训基础上，结合中国国情提出加强土壤环境保护与污染控制工作的政策建议，包括土壤环境监管对象、管理理念、监管手段、措施及科技支撑、土壤污染控制与治理措施等，并针对中国农村和城市地区的土壤污染关键问题提出相关政策建议。

二、中国土壤环境保护现状、趋势和问题

（一）中国土壤环境保护现状

1.中国土壤环境保护发展情况

自新中国成立以来，中国土壤环境保护工作大致可以分为以下三个阶段（见图1）：

（1）第一阶段（1949～1978年）

新中国成立后，人口的增长对粮食生产提出了严峻挑战，提高土壤肥力、增加粮食产量是该阶段中国土壤环境的关注重点。

自20世纪60年代开始，中国开始大量生产使用有机氯农药，随着化肥和农药的使用，上世纪70年代初，中国的土壤环境问题开始受到关注。

1973年中国召开了全国第一次环境保护会议,以世界公害为警示，提出了中国存在的环境问题。

随后，中国逐步开展了全国重点区域污染源调查、环境质量评价及污染防治等研究工作．并形成了初步的环境管理制度。

但该阶段涉及的环境问题主要为大气和水体污染，土壤污染问题并未受到应有的重视。

第三阶段

重点关注土壤污染防治，近年来尤其关注风险管理和风险控制

时间

1992

1949

1978

土壤环境保护理念

第二阶段

第一阶段

开始关注

土壤质量和土壤污染问题

重点关注土壤肥力

至今

图1中国土壤环境保护发展阶段示意图

（2）第二阶段（1979年～1992年）

改革开放以来，随着经济、社会的迅速发展，中国的土壤环境保护事业也进入了一个改革创新的新时期。

土壤污染问题受到越来越多的关注，同时，中国的环境保护政策和法律法规体系也初步形成。

中国最早在立法中涉及到保护土壤、防治土壤污染的法律是1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》。

1982年《中华人民共和国宪法》、1986年的《中华人民共和国土地管理法》均涉及到合理利用土地的相关规定。

1989年发布的《中华人民共和国环境保护法》中明确提出了防治土壤污染的相关规定。

中国的土壤污染问题开始受到关注。

（3）第三阶段（1993年至今）

该阶段土壤环境关注的重点是土壤污染防治，近年来尤其关注土壤环境的风险管理和风险控制。

1992年联合国环境与发展大会召开后，实施可持续发展战略已成为全世界的共识。

1996年，中国国务院发布了《国务院关于环境保护若干问题的决定》，为可持续发展时代的中国土壤环境保护工作指明了方向。

2005年，国务院发布了《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，明确要求“以防治土壤污染为重点，加强农村环境保护”。

2006年，环境保护部会同国土资源部开展了全国土壤现状调查及污染防治专项工作，通过大量工作，已掌握全国范围的土壤污染现状、污染范围、主要污染物和污染程度，目前调查结果尚在统计和分析中，该项目完成后将为中国土壤环境的监管奠定基础。

2008年，中国环境保护部发布《关于加强土壤污染防治工作的意见》，提出了强化土壤污染防治工作的措施。

为了解中国土壤环境质量状况，有效防治土壤污染，中国先后组织开展了全国土壤环境背景值调查、“菜篮子”种植基地土壤环境质量、主要污灌区污染状况调查、全国土壤污染状况调查等一系列基础调查工作；

制定并发布实施了《土壤环境质量标准》、《土壤环境监测技术规范》等一系列标准和技术规范；

不断强化污染源监管，严格控制点源污染；

在区域土壤环境质量评价、土壤污染风险管理等方面进行了积极探索；

组织污染土壤修复与综合治理试点示范，并积极开展了国际交流与合作。

2.中国主要的土壤环境问题

中国土壤的成土母质大致可分为基岩风化物和松散沉积物两大系列。

其中，基岩风化物包括浅色结晶岩风化物、暗色结晶岩风化物、碎屑沉积岩及相应的变质岩风化物和石灰质沉积岩及相应的变质岩风化物等4个类型；

松散沉积物包括洪积物、红色粘土、冲积物、湖积物、滨海沉积物、珊瑚礁堆积物、黄土、风沙、冰碛物9个类型。

中国土壤类型众多，世界上的主要土类在中国几乎均有分布。

根据土壤发生分类方法，中国土壤类型共有12个土纲，61个土类，235个亚类。

中国主要的土壤环境问题是土壤退化，土壤退化指由于人类不合理开发利用造成的土地生产力衰减。

近几十年来，随着人口的大量增长和经济的迅速发展，中国土壤退化状况愈趋严重，主要土壤退化类型包括土壤侵蚀（水土流失）、土地沙漠化、土壤盐碱化、土壤贫瘠化及土壤污染等。

（1）土壤侵蚀（水土流失）

中国是世界上水土流失较为严重的国家之一，水土流失严重的区域主要包括黄土高原、长江中上游、北方石山区（如太行山区）、华南红壤丘陵山区、东北黑土区和川滇藏接壤的横断山区等。

据2009年中国环境状况公报，中国现有水土流失面积356.92万平方公里，占国土总面积的37.2%。

其中水力侵蚀面积161.22万平方公里，占国土总面积的16.8%；

风力侵蚀195.70万平方公里，占国土总面积的20.4%。

土壤侵蚀会造成土壤肥力的下降和生态环境的恶化。

中国水土流失的成因包括地质、水文等自然因素，以及毁林开荒、森林过伐、草场过牧、开矿、修路等大型基本建设等人为因素。

（2）土地荒漠化

土地荒漠化是自然与人为因素相互作用的结果。

中国是世界上荒漠及荒漠化土地分布较广的国家，目前，全国荒漠化土地面积高达263.62万平方公里，中国土地荒漠化严重的地区主要分布在北部和西北部，特别是农牧交错地带。

这些地区一般存在过度开垦、过度放牧或砍伐等现象，导致生态平衡的破坏。

严重的荒漠化可使土地生产力全部丧失，导致生态环境趋于恶化，并对中国的农业生产造成严重影响。

人类生产活动是导致荒漠化的主要成因之一，目前，中国部分地区的土地荒漠化已得到有效遏制或改善，“破坏大于治理”的状况转变为“治理与破坏相持”，重点治理区生态状况明显改善，绝大部分省区治理面积大于破坏面积，全国沙化土地由上世纪末每年扩展3436平方公里转为每年减少1283平方公里。

（3）土壤盐碱化

土壤盐碱化是指盐分在土壤表层积聚的过程，土壤盐碱化主要发生在干旱、半干旱、半湿润气候区及受海水侵灌的海滨低地区域。

中国盐碱化土壤面积约3690万公顷，其中受盐碱化影响的耕地主要分布在黄淮海平原、东北平原西部、黄河河套地区、西北内陆地区及东部沿海等地区，总面积达624万公顷，约占全国土地总面积的7％。

中国的盐碱耕地中，多数属轻度盐碱化，对农业生产影响不大；

少数为中强度盐碱化，对农业生产影响较大。

（4）土壤贫瘠化

土壤贫瘠化是侵蚀土壤退化最基本的特点之一，由于养分元素含量在土壤剖面中有自上而下递减的特征，随着土壤退化程度加大，土壤中有机质、全氮、全磷含量均相应减少，特别是发育在花岗岩母质的红壤，有机质和养分含量下降更加明显。

在过去几十年中，中国为增强土壤肥力做出了巨大努力，粮食产量的增加伴随着土壤中营养物消耗量的加大，这些营养元素会随粮食收获带出土壤。

中国耕地的有机质含量一般较低，由于过度垦殖，土壤因有机质匮乏而导致养分状况失衡，土壤养分长期的低投入、高支出造成全国范围土壤肥力的下降。

土壤贫瘠化现象在全国各地都有报道。

据2000年～2007年中国环境状况公报，中国约50％以上的耕地微量元素缺乏，耕地缺磷面积达51%，缺钾面积达60%，中国耕地有机质平均含量为1.8%，棕壤、褐土等土壤类型比欧洲同类土壤有机质含量低2倍以上。

（5）土壤污染

目前，中国土壤污染的总体形势不容乐观，部分地区土壤污染严重，在重污染企业或工业密集区、工矿开采区及周边地区、城市和城郊地区出现了土壤重污染区和高风险区；

土壤污染类型多样，呈现出新老污染物并存、无机有机复合污染的局面；

土壤污染途径多，原因复杂，控制难度大；

土壤环境监督管理体系不健全，土壤污染防治投入严重不足，全社会土壤污染防治的意识不强；

由土壤污染引发的农产品质量安全问题和群体性事件逐年增多，成为影响群众身体健康和社会稳定的重要因素。

目前中国农村生活污染治理基础薄弱，面源污染日益加重，农村工矿污染凸显，城市污染向农村转移有加速趋势。

据1997年中国环境状况公报，中国耕地污染较重,有1000万公顷耕地受到不同程度的污染。

据2000年中国环境状况公报，2000年对30万公顷基本农田保护区土壤有害重金属抽样监测，结果发现，其中3.6万公顷土壤重金属超标，超标率达12.1％。

中国工业场地污染较重，危险废物的不合理处置将造成场地土壤和地下水污染。

在中国重污染企业或工业密集区、工矿开采区及周边地区、城市和城郊地区出现了土壤重污染区和高风险区。

此外，因生产、交通事故和自然灾害等突发事件导致危险品泄露而造成的场地污染也不容忽视。

本专题政策研究将重点针对土壤污染问题。

（二）中国土壤污染特点及成因

在各类环境要素中，土壤是污染物的最终受体，大量水、气污染陆续转化为土壤污染，损害经济社会可持续发展的基础。

然而，由于土壤污染具有隐蔽性、滞后性等特征，其对人类的危害将是灾难性的，对社会经济可持续发展、人体健康和国家生态安全构成严重威胁。

土壤污染的危害主要表现在：

加剧土地资源短缺；

导致农作物减产和农产品污染，威胁食品安全，直接或间接危害人体健康；

导致其他环境问题。

1.土壤环境问题日益突出

党中央、国务院高度重视农村环境保护工作，经过多年的努力，农村环境污染防治和生态保护取得了积极进展。

但是，目前中国农村环境形势十分严峻，点源污染与面源污染共存，生活污染和工业污染叠加，各种新旧污染相互交织，工业及城市污染向农村转移，危害群众健康，制约经济发展，影响社会稳定，已成为中国农村经济社会可持续发展的制约因素。

大部分垃圾未经处理，直接堆放在田头、路旁，甚至抛掷到沟渠、水塘；

绝大部分生活污水未经处理直接渗入地下或直排沟渠、水塘；

乡镇工业布局不当，工业污染突出；

化肥、农药使用不合理造成的局部地区面源污染突出；

综合利用措施滞后，畜禽养殖污染日益凸显。

近年来，随着中国经济社会的发展、城镇化进程的快速发展和国家产业布局的调整及“退二进三”政策的实施，大量位于城市中心区和城郊地区的工业企业搬迁或遗弃遗留的工业、企业污染场地被再开发为人居环境。

自20世纪九十年代以来，中国大中城市出现了大规模工业企业搬迁的现象。

这些工业企业搬迁、停产、倒闭所遗弃的污染场地大多位于城市的中心，由于原企业设备陈旧、工业“三废”排放以及生产过程中“跑、冒、滴、漏”等原因，大量的有毒有害物质进入了土壤和地下水，企业原址土壤和地下水成为高污染区和高风险区。

企业搬迁后，由于遗留污染物或土壤污染造成一些环境污染事故。

2.土壤污染成因复杂

近三十年来，随着中国工业化、城市化和农业集约化快速发展，中国土壤环境面临巨大压力。

主要污染源包括：

工业“三废”（废水、废气、废渣）；

城镇居民生活废弃物（生活污水、城镇垃圾）；

农用化学物质（农药、兽药、化肥、生长素、调节剂、添加剂）；

畜禽养殖废弃物。

土壤污染类型多样，呈现出新老污染物并存、无机有机复合污染的局面。

土壤污染途径多，成因复杂，控制难度大。

在工业化发展较早的经济发达地区，不同程度地出现了局部或区域性土壤环境质量下降的现象。

在重污染企业、工业密集区、工矿开采区及周边地区、城市和城郊地区出现了土壤重污染区和高风险区。

在中国，造成场地污染的主要活动包括重化工业、石油开采、采矿和金属冶炼、化学品生产与使用、工业废物堆存和处理处置等。

工业企业及周边环境土壤污染的来源与途径主要体现在以下几个方面：

生产原料和中间产品贮存、使用不当；

生产过程中环境污染物质的流失；

大气污染物的排放随颗粒物沉降于地表；

地下管道的泄漏；

工业固体废物的不合理堆存。

企业的搬迁虽然结束了对环境的继续污染，但对土壤和地下水造成的污染会长期存在。

总体上，工业“三废”排放是导致区域土壤污染的直接原因。

大量污染物排放最终直接或间接地进入土壤，通过不同途径的扩散造成土壤污染的发生。

3.土壤污染危害巨大

土壤受到污染后，其原有特性将遭到破坏，农作物的质量也会随之下降，并且表层受污染土易在风力和水力的作用下进入大气和水体中，导致大气污染、地表水污染和地下水污染等生态环境问题。

农产品质量安全是食品安全的首要条件和重要基础。

近年来，中国“菜篮子”产品的质量卫生安全问题比较突出，由于种植和养殖过程中农业投入品的不合理使用，产地环境污染致使一些“菜篮子”产品的药物残留及有害物质超标。

当前，中国由土壤污染引发的农产品安全和人体健康事件时有发生，成为影响农业生产、群众健康和社会稳定的重要因素。

据估算，全国每年因重金属污染的粮食达1200万吨，造成的直接经济损失超过200亿元。

城市与工业场地污染土壤将对人体健康和生态环境构成严重威胁，如石油化工工业场地土壤中的石油烃类污染物对农作物的产量和品质均有很大影响；

土壤石油污染还会引起其它环境要素的改变，石油烃还可以通过呼吸、皮肤接触、饮食摄入等方式进入人或动物体内，引起致癌、致突变和致畸作用。

固体废弃物露天堆存时，经长期雨水冲淋后污染物可能随雨水溶渗、流失、渗入地表，从而污染地下水，也污染了江河、湖泊，进而危害农田、水产和人体健康。

工业企业搬迁、停产、倒闭所遗留的污染场地大多位于城市的中心，搬迁后留下的工业用地，多被用于商用或民用房地产开发。

虽然企业已搬迁或关停，但这些企业对原址的环境污染并未完全消除，企业原址土壤和地下水中积淀的污染物质在短期内难以自然降解，如不及时对企业原址进行治理修复，污染物将会通过地下水、空气等途径进入人体，势必威胁人体健康，危及环境安全，影响社会稳定。

场地或周边地区的居民有权利了解他们的健康是否会受到以往或现在工业活动的影响。

土壤污染是威胁居民健康、危害生态环境和地下水安全、危及食品安全的重要因素，并将严重影响中国社会经济可持续发展和全面小康社会目标的实现。

如何保持安全健康的农产品生产环境，不仅仅是保护农业生产资源、生产安全的农产品、增强农产品竞争力、实现农业可持续发展的需要，更是保障人民群众身体健康、构建和谐社会、促进民生的必然要求。

（三）土壤环境保护和污染控制领域的发展趋势

未来的5～10年，是实现2020年全面小康社会建设目标的关键时期。

目前中国的土壤环境已面临严峻形势，预计未来5～10年间，中国人口将继续增多，工业化、城市化和农业集约化仍将快速发展，社会经济发展与土壤保护之间的矛盾仍将突出。

未来5～10年中国土壤环境保护面临的形势不容乐观。

随着农业发展进入新阶段，人民生活水平不断提高，对外开放不断扩大，“菜篮子”工作面临新情况和新任务，要求突出抓好农产品质量安全，确保人民群众身体健康。

如何保持安全健康的农产品生产环境，增强农产品竞争力，实现农业可持续发展，保障人民群众身体健康也是构建和谐社会、促进民生的必然要求。

随着产业结构调整的逐步推进，将有大批石化、冶金、电镀印染、农药制药等企业进行搬迁、关闭或停产，这些企业搬迁或关闭后遗留的场地将成为城市土地再开发的重要来源。

随着城镇化发展和建设，大量搬迁或遗弃遗留的工业、企业污染场地可能被再开发为住宅用地，如何保障城乡居民安全的生存环境是亟需解决的问题。

此外，中国历史遗留的工业废渣和生活垃圾数量巨大。

部分工业废渣或生活垃圾位于流域上游，水源补给区域等环境敏感区，对场地土壤、水体及人体健康具有潜在的风险。

应加强对现有污染企业的调查以及相关法律法规的完善，以防止土壤退化。

（四）土壤环境保护与污染控制工作中存在的问题

中国土壤环境保护与污染控制工作始于20世纪60年代后期，经过近40年的研究与发展，取得了显著的成效。

然而，与大气污染和水环境污染控制工作相比，中国在土壤（场地）环境保护与污染控制工作中还存在一些问题。

1.缺乏土壤环境保护与污染控制的专项法律法规

中国土壤环境保护与污染控制在立法形式存在分散立法、附属立法、立法层级较低等缺陷，在立法内容上存在重复立法较多、立法冲突、原则立法过多、可操作性差、基本法律制度没有建立等缺陷。

现有的土壤环境保护与污染控制相关法律规定分散且不系统，缺乏针对性，可操作性不强，存在明显的滞后性，不能满足中国土壤环境保护工作的实际需要。

2.土壤环境监管能力薄弱，缺乏完善的风险管理体系

目前中国土壤环境监管措施不完善，对土壤污染的历史和污染现状不明，土壤污染物（特别是有机污染物）的种类不清，对污染物的环境行为和危害的科学认识不够；

土壤污染监测体系不完善，缺乏污染场地信息管理系统；

土壤环境管理中缺少完整的风险评价和风险管理体系。

目前全国只有9个省（区、市）开展了污染场地的监管工作，其他省（区、市）尚未开展相关工作。

3.土壤环境标准体系不健全

现行《土壤环境质量标准》（GB15618-1995）适用于农用地土壤环境保护管理，但规定的污染物项目数量较少，尤其缺少关键性有机污染物项目，不能满足区域及特定场地各类土壤污染识别的需要；

只规定了全国统一值，未能完全体现区域性土壤背景与性质差异。

中国现行土壤环境标准体系中缺乏污染场地部分，缺乏系统、完善的有关污染场地调查评估标准、场地治理修复标准及技术规范等。

现有标准远不能满足场地土土壤环境评价与管理的需要，尤其是不能满足当前急需的工业用地转换为居住、商业用地时开展场地调查、风险评估和污染修复工作的需要。

现行的土壤监测分析方法标准仅包括八种重金属和典型农药的监测方法；

就标准样品而言，仅有重金属污染物标准样品，缺少各类有机污染物标准样品。

目前的土壤环境监测分析方法标准和标准样品难以满足全面开展土壤环境监测工作的要求，更难以做到“测得出、测得准，说得清”。

4.污染土壤修复技术支撑能力不强

中国的土壤污染治理技术尚不成熟，现有的土壤污染治理措施代价较高，净化周期长，而且效果不甚理想。

当前污染土壤修复技术尚不成熟，大部分技术仍停留在实验室模拟研究阶段，缺乏具体的工程实践经验。

现有的各种修复技术存在许多难以解决的问题，缺乏针对不同类型污染土壤的经济技术可行的成熟修复技术。

目前中国还未建立修复技术的筛选体系，现有的技术支撑条件难以满足污染场地修复工作的需求。

5、污染土壤修复治理资金缺乏有效保障

污染土壤的修复治理需要全面考虑受污染土壤及地下水的治理，资金需求巨大。

当前中国污染土壤调查评估与治理修复工作的资金一般来自政府相关部门和土地开发商，资金来源有限且没有保障，修复治理工作难以开展，资金问题成为很多污染地块再开发的主要障碍。

三、土壤环境保护与污染控制的国际经验和启示

（一）土壤环境保护的政策制定

1.重视土壤环境保护措施

在上世纪70年代之前，欧美等发达国家很少关注土壤污染问题。

随着各种污染事件的发生，土壤污染问题开始受到关注。

二十世纪典型的土壤污染事件见专栏1。

污染土壤修复治理资金需求巨大，如荷兰2000年～2009年土壤污染修复成本为3.35亿欧元/年，其中政府投入为1.6亿欧元/年。

根据欧美等发达国家经验，土壤保护成本:

土地可持续管理成本:

场地修复成本以1:

10:

100的关系增长，重视土壤保护政策是成本最低的土壤保护措施。

因此，发达国家在土壤环境保护及污染控制中建立了较完善的法律法规与标准体系，以加强土壤污染预防，针对土壤环境的管理从预防起步，也包括对已污染场地的监管和修复。

专栏1二十世纪典型的土壤环境污染事件

日本富山痛痛病事件：

20世纪初期开始，日本富山地区的水稻普遍生长不良。

1931年当地居民又出现了一种怪病，患者病症表现为腰、手、脚等关节疼痛，到了患病后期，患者骨骼软化、萎缩，四肢弯曲，脊柱变形，骨质松脆，就连咳嗽都能引起骨折，这种病被称为“痛痛病”。

1946～1960年，日本医学界从事综合临床、病理、流行病学、动物实验和分析化学的人员经过长期研究后发现，“痛痛病”是由于神通川上游的神冈矿山废水引起的镉（Cd）中毒。

美国腊夫运河事件：

美国加里福尼亚州腊夫运河在20世纪40年代已干涸而被废弃。

1942年，美国一家电化学公司购买了这条废弃运河当作垃圾仓库，在11年的时间内向河道倾倒的各种废弃物达800万吨。

此后，在这片土地上盖起了大量的住宅和一所学校。

自1977年开始，这里的居民不断发生各种怪病，孕妇流产、儿童夭折、婴儿畸形、癫痫、直肠出血等病症频频发生。

1987年，这里的地面开始渗出一种黑色液体，经检验，其中含有氯仿、三氯酚、二溴甲烷等多种有毒物质，对人体健康会产生极大的危害。

2.跨部门合作对于制定有效的土壤保护政策至关重要

无论在制度上还是法律上，土壤政策的制定都是很复杂的问题，它与许多法规（如建筑施工、农业、空间规划、水和废弃物管理）以及许多不同的部门相关。

利益相关方支持（即最相关部门的参与）是制定有效的土壤环境政策的重要因素。

设立跨部门的“工作组”以确定土壤保护目标并制定法律和规定，是发达国家土壤环境保护与污染防治的一个有效措施（专栏2）。

专栏2跨部门合作对于制定有效的土壤环境管理政策至关重要

土壤环境管理涉及众多部门、行业、领域，需要加强部门合作与协调机制，针对土壤环境监管各方面工作构建明晰的体制结构，对于加强政策的可操作性至关重要。

设立跨部门的“工作组”以制定土壤保护法律和规定是一个有效的措施，相关部门包括环保部门、土地管理部门、建设主管部门、