云南散居民族地区农村民族工作的经验与思考.docx

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云南散居民族地区农村民族工作的经验与思考

云南散居民族地区农村民族工作的经验与思考

云南散居民族农村地区以“民族村”为依托开展民族工作，不断建立健全地方性政策法规，有力地维护了民族团结和社会稳定，促进了散居民族地区的经济社会发展。

一云南散居民族地区农村经济社会的发展

云南省有56个民族，5000人以上的世居少数民族25个，其中，与境外同一民族毗邻而居的少数民族16个，特有少数民族15个，人口较少民族8个。

根据全国第六次人口普查，云南省少数民族人口1533.7万人，占全省总人口的33.37%，是全国世居少数民族最多的省份。

“大杂居、小聚居”是云南少数民族分布的一个显著特点。

云南散居民族人口绝对数不少，但居住相对分散，占地区总人口的约11.8%。

全省8个自治州、29个自治县共79个民族自治地方集中了1219万少数民族人口，在其他的50个县（市、区）也都有少数民族分布。

同时，在79个民族自治地方县内也有大量非自治民族散居其中。

云南省未列入其他专项扶持规划的散居少数民族人口754.19万人，占全省少数民族人口的53%，少数民族人口占30%以上的村委会共4437个，辖42453个自然村，分布于全省16个州（市）109个县（市）840个乡（镇）。

民族乡是散居民族人口相对聚居的区域，全省共有148个民族乡[1]，分布于16个州（市）的71个县（市、区），总人口284.37万人，其中少数民族人口175.39万人，占61.68%，占全省少数民族总人口的11.43%，建乡民族共有21个。

云南省散居民族地区农村地域面积广、少数民族多，人口绝对数量不少，但人口所占比例不高，广泛分布于民族乡、民族村委会、民族村民小组中。

在居住相对集中的民族乡村中，少数民族人口比重大。

云南散居民族地区农村相对于过去而言，已经在基础设施建设、经济结构调整、农民收入水平、人才队伍建设、民族教育、民族文化和医疗体系的建设上取得了显著的进步，民族关系和谐，社会稳定发展。

但从整体发展看，仍有很多地区经济滞后且不平衡，即使在经济社会整体发展较好的玉溪市，民族乡之间的发展差距依然较大，农民人均纯收入最高的民族乡与最低的民族乡相差数千元。

很多农村地区的各项社会事业发展仍然需扶持。

散居民族地区农村在云南民族地区经济发展中最为滞后，在近年的发展过程中，与其他地区的差异逐渐扩大。

没有散居民族地区农村经济社会的发展，就不可能有云南省民族地区的繁荣进步。

2011年，国务院批准并出台了《国务院关于支持云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡的意见》，其中一项是要将云南建成我国民族团结进步边疆繁荣稳定的示范区。

这对建设中国面向西南开放重要桥头堡，加快推动云南科学发展和谐发展跨越发展，意义十分重大。

但同时也应该看到，当前，影响民族团结边疆稳定的因素呈现出新的阶段性特征，在示范区建设过程中，还存在着一系列现实问题，各民族之间、各个地区之间存在的发展不平衡、创建不平衡具有普遍性，尤其是云南散居民族地区农村由于历史、自然等原因，发展仍较为缓慢、滞后，处于相对弱势的位置。

一些散居民族地区在示范区创建过程中，经费被压缩，影响了创建活动的有效开展和特色、亮点的打造。

因此，在示范区建设中还有待进一步加强散居民族相关的理论研究，需要通过细化政策，因地制宜，加强指导性，才能真正使示范区建设成为团结各族人民，确保各族人民共享改革发展成果的手段。

近年来，云南省不断加大财政转移支付和资源整合力度，集中力量实施了一批基础设施、特色产业和社会事业发展等项目，取得显著成效，散居民族地区农村呈现出整体实力提升的良好发展态势。

省委、省政府围绕各民族“共同团结奋斗、共同繁荣发展”的民族工作主题和“决不让一个兄弟民族掉队”的战略目标，为改变散居民族地区农村贫困落后的面貌，采取切实有效的措施。

随着资金、项目投入力度逐年加大，云南散居民族地区农村基础设施建设得到改善，经济结构不断优化，收入水平逐步提高，民生得到较大改善，社会和谐发展。

二云南散居民族地区农村发展的主要困难及原因

1.云南散居民族地区农村发展的主要困难

受历史、自然等原因影响，云南散居民族地区农村经济发展仍较为缓慢，社会事业发展滞后。

散居民族发展的起点低、基础差，处于相对弱势的位置。

随着改革的深入和经济体制的转变，原有一些保障散居民族权益的政策措施逐渐失效或难以落实，致使散居民族经济和社会发展陷入了比较困难的境地。

这些困难主要表现为：

（1）生存条件恶劣，基础设施薄弱，较为突出的问题表现在水、电、路和通信等基础设施十分落后，部分群众还生活在靠天吃饭的环境中；

（2）经济发展滞后，贫困面积大，贫困程度深，而且贫困点较为分散，绝对贫困和相对贫困问题依然突出[2]；（3）扶贫资金较少，项目投入不足；（4）地区间、民族间发展不平衡[3]；（5）少数民族人才总量不足，干部结构比例还不够合理，落实培养和使用的优惠政策难；（6）民族教育在数量、质量、规模、结构、内容上与全国和全省的平均水平及发达地区相比存在较大差距，面临教育经费紧张，办学条件简陋，校舍和教学设备严重不足及师资队伍不稳定等问题；（7）民族文化的流失严重，保护和发展难度大，缺乏资金和专业人才，场地建设严重不足，民族文化产业的发展困难重重；（8）医疗保障体系较为脆弱，医疗卫生条件十分有限，医疗技术水平不高，医疗改革成效不足，因病致贫返贫现象仍十分突出；（9）生态环境遭受破坏，因矿山、土地、山林等引发的问题突出；（10）宗教分裂渗透活动频繁，维护民族团结稳定难度大。

2.云南散居民族地区农村发展滞后的原因

云南散居民族地区农村经济社会发展滞后，受自然、历史、地理等客观条件的制约，受人口素质、资金项目投入、体制机制的制约，也是理论研究不足和政策法规体系不健全的直接结果。

云南散居民族地区农村大多经济发展滞后，财力有限，群众自我发展能力弱，建设成本高，扶贫开发难度大。

受市场规律的驱动，资金、人才、技术等生产要素多向发达地区流动，散居民族地区农村在市场竞争中处于不利地位，日益趋向边缘化。

由于长期生活在相对闭塞偏僻的地方，散居民族群众思想观念陈旧保守，致富能力较弱。

在散居民族地区农村，除了少部分地处集镇、坝区有优势的地区有机会得到资金和项目投入外，广大偏僻的农村普遍存在着投入不足的问题。

在特别贫困的地区，由于地理位置边远，运输成本很高，有的群众因为没有项目配套资金而借高利贷，再次返贫的情况十分常见。

散居民族地区农村情况复杂多样，发展最为滞后，缺乏翔实的统计资料，因此一直以来，理论上的突破较为困难。

同时，一些政策的完善和修订滞后，难以应对散居民族地区农村在城市化进程的新问题。

[4]加之散居少数民族政策法规的贯彻执行机制不完善，极大地影响了其执行效果。

由于散居民族地区农村缺乏来自国家层面的、刚性的政策法规的扶持，长期得不到应有的重视而造成事实上游离于国家层面的扶持和发展规划之外。

这与散居民族地区农村群众迫切加快发展步伐的愿望之间存在较大差距，也是目前散居民族地区农村在新形势下面临的发展障碍，具有共性。

改变散居民族地区农村的这种状况，要靠散居民族自力更生，也要靠各级政府在经济上的扶持和政策上的倾斜，要靠基层民族工作部门不断开创有效的工作方式，还要靠理论和政策的创新推动散居民族地区农村经济社会发展。

三云南散居民族地区农村民族工作实践特色及经验

在探索散居民族地区发展模式上，各地方市委、市政府始终把民族工作纳入当地经济社会发展的大局中进行思考和谋划，始终把加快民族地区发展作为第一要务，始终把维护民族团结作为第一责任，扎实推进民族乡、民族行政村和民族自然村各项示范创建；注重发展民族教育，注重民族文化建设，注重民族干部人才培养，抓住了加快民族地区发展的重要方面和决定因素。

散居民族地区在示范区建设中采取的这些举措，在云南省具有开创性，且思路清晰、举措有力；规划先行、分步实施；组织有序、成效显著。

在各项创建活动中，主要工作亮点和创新经验有两个：

一是散居民族地区农村基层民族工作部门创造性地将工作重心的聚焦点在原有民族乡的基础上，逐渐下移到更具民族地域聚居特征的“民族村”；二是并根据当地的实际情况，建立健全政策法规体系，促进了散居民族地区经济社会的发展。

1.依托“民族村”开展民族工作

曲靖市创造了实施民族团结目标管理责任制、民族团结示范村建设、民族地区新农村建设等民族团结工作的典型经验。

曲靖市委、市政府先后两次被国务院授予“民族团结进步模范集体”荣誉称号。

曲靖市委、市政府提出：

各级各部门要采取更加优惠的政策措施，把工作重心下移到民族地区村民小组一级，将民族乡、村、组的经济社会发展目标、布局、措施、项目列入本部门行业的“十一五”规划，并主动制定下发民族地区申报项目的管理办法，所安排的项目要降低或者免除当地的配套资金。

[5]曲靖市民宗委结合省民委开展的全省民族聚（散）居村委会、自然村基本情况调研，以行政村为单元，对曲靖少数民族地区178个村委会新农村建设情况进行调研，探索散居民族地区经济社会发展的模式。

制定和实施扶持民族地区新农村建设“十二五”规划，对已经列入及未列入新农村建设的民族地区村委会进行分类规划，以村委会为单位，以自然村为基本单位，以中心村为重点，对村庄、道路、学校、卫生所、产业发展进行全面规划，统一布局。

曲靖市坚持从少数民族和民族地区的实际出发，重点加大对8个民族乡178个民族村委会和少数民族人口在30%以上的村民小组经济社会发展的扶持力度，拓展新农村建设范围，改善基础设施条件，拓宽增收致富渠道，努力实现生产发展、生活宽裕、生态良好。

[6]

曲靖市创造性地依托民族村，率先实施民族团结目标责任制签订到村、民族团结示范村创建。

在开展“三村四化”建设、“千村扶贫、百村整村”推进、866工程、小康示范村、四新工程等过程中，也重点对民族村进行倾斜并分批覆盖。

为认真贯彻《中共云南省委、云南省人民政府关于建设民族团结进步边疆繁荣稳定示范区的意见》精神，曲靖市委、市政府把民族团结进步边疆繁荣稳定示范区建设作为“产业建设年、作风转变年”的一项重大任务，把促进少数民族和民族地区的发展、加强民族团结进步事业放在了更加突出的重要位置。

各级各部门紧紧围绕曲靖市提出的“八大示范、两大跨越、两个阶段”的建设目标，健全工作机制，强化工作措施，结合各自承担的工作任务，制定实施细则、实施计划和年度工作目标，推动各项工作尽快取得实效。

同时，曲靖市结合散居民族地区实际，在省级确定的1个示范乡、5个示范村、1个示范社区的基础上，市级再确定4个示范村与省级示范点同步开展创建，11个示范点分布全市9个县（市、区）和开发区管委会，示范点创建工程在全市全面开展，将民族地区投入7020万元资金集中打造1个示范乡、9个示范村和1个示范社区，树立以共同发展促团结进步，以繁荣开放促和谐稳定典范，为散居民族地区的发展探索经验，做出示范。

曲靖市大力实施项目带动发展战略，将民族团结示范村、散居民族发展示范村和民族特色村寨建设作为带动全市民族地区经济社会发展、民族团结稳定、新农村建设的典型来抓，截至目前，全市在民族地区共创建民族团结示范村63个，散居民族发展示范村11个，民族特色村寨2个，全市8个民族乡和7种世居少数民族都建有民族团结示范村。

昭通市民委提出建议将民族村（原民族小乡）列入参照民族乡工作条例执行的范围，其他基层民族工作部门也对此进行了呼吁。

昭通市人民政府提出加快少数民族和民族聚居地区公共文化基础设施建设，到“十二五”末，建成“民族文化特色村寨”100个，“民族文化特色保护村”50个。

[7]同时提出：

重视民族村政权建设，各级党委、政府要把民族村政权建设纳入重要议事日程，研究解决工作中存在的困难和问题。

[8]在民族村两委班子主要成员中选配有该村主体民族公民担任的干部，建立隶属村委会的民族工作委员会。

在昭通市民族村推行机关、企业、社区党组织结对帮扶，推动城乡一体化进程。

逐步提高民族村干部待遇，建立