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8.
现代意义上的公务员制度，最初形成于西方资本主义国家。
国家公务员制度的出现，是人事行政制度走向现代化的标志。
中国的公务员制度与西方文官制度如果以英国1855年5月21日公
公务员制度书籍
布的《关于录用王国政府文官的枢密院令》作为现代公务员制度（也称文官制度）正式确立的标志，到20世纪80年代，公务员制度的历史不过130多年。
公务员制度是人类文明发展的共同成果，比如，中国的科举制度便为其注入大量经验。
经历100多年发展的公务员制度，引入、发展、创造出许多反映现代社会化生产规律的管理方法、管理制度，如分类管理体制，公开、平等的激励竞争机制，专业化管理，完整的法律法规体系，等等。
当然，必须清醒地看到，西方文官制度是脱胎于资本主义经济、政治制度之上的，在政治层面存在许多与中国的社会主义制度格格不入的东西，如政治中立、政务官与事务官两官分途、人才主义用人标准、封闭化的官僚体系等。
此外，就管理而言，西方的公务员制度也存在着很多自身难以克服的弊病。
既然西方公务员制度存在许多弊病、有许多同中国基本政治制度格格不入的东西，我们为什么在改革政府人事制度过程中还是决定引入这一制度？
当然，我们建立的公务员制度决非西方文官（公务员）制度在中国的翻版，但两者的相似决不仅仅是共用一个概念（公务员），两者在框架结构、形式、具体制度上有相当多的相似点（如果不是一致点的话）。
抛开政治因素不说，西方公务员许多管理方法、运行制，恰恰是中国传统的干部人事制度所忽略、欠缺的，如较完备的法律法规体系、公开性、部分机制、分类管理、高流动带来的新陈代谢能力、系统化的制度框架等等。
这一切，使得它在我们对政府人事管理制度创新时，具有极强的示范作用，实行“拿来主义”，便是很自然的事情。
当然，中国传统的干部人事制度，特别是近十多年来在干部人事制度方面的改革与探索，还是基本上反映了人事管理的某些共同规律，其中在管理层面上，中国的人事制度与西方文官制度在许多方面是相通的，没有一道天堑能将具有共同规律的各国人事制度（当然存在国别、文化传统、政治制度的差别）绝对地分开，这是我们为什么可以、的客观依据。
除此之外，我们建立公务员制度还有其他一些具体原因。
经历多年的干部人事制度改革之后，传统干部人事制度中的许多弊端正在克服，好的传统与经验被进一步光大。
但是，当我们试图将优良的传统、可贵的经验整合成一套体系完整、更能与改革开放的实际进程相一致的制度结构时，我们恰恰缺少一个以立法为基础的人事制度框架。
所以，当我们睁眼看世界时，发现一个已形成100多年、并为当代大部分国家使用的、在许多方面反映人事管理，特别是现代人事管理共同规律的制度框架时，大胆地引进，并批判性地进行改造、利用，就应是顺理成章的事了。
作出这一选择是不容易的。
一方面，引进、改造、消化是一个艰巨的工程，这点可从公务员法规拟制过程的漫长、艰苦中看出，从1986年下半年开始起草11稿时，经中央领导同意正式启用《国家公务员暂行条例》名称，至1993年8月14日李鹏总理正式签发，这期间又九易其稿。
另一方面，勿庸讳言，这一选择是承担一定政治风险的。
但国家最高决策层的态度是明确的，意志是坚定的，并始终把握这样一个基本原则：
进行干部人事制度改革、推行公务员制度绝不是全盘西化、照搬照抄西方文官制度，中国的公务员制度首先是中国的，是党的组织路线的组成部分。
在根据新情况，对原有框架与具体内容做部分调整后（如不再将公务员分为政务类、业务类），党中央、国务院果断、适时地于1993年10月1日正式推行公务员制度。
随着国家经济体制改革的不断深入，政治体制改革的任务也提上了议事日程。
根据形势发展的需要，邓小平同志发表了一系列重要讲话，强调要改革不合时宜的干部人事制度，要敢于打破老的框框，健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级各类领导干部职务的任期，作出适当的、明确的规定。
并要求认真调查研究，比较各国的经验，集思广益，提出切实可行的方案和措施。
1982年、1983年，中央和地方国家机关先后进行了机构改革，并按照干部"
四化"
的方针，调整了各级领导班子，建立了老干部的离休、退休制度，开始逐渐废除实际上长期存在的领导职务终身制。
与此同时，许多地区和部门在干部的录用、考核、交流、培训等方面也进行了一系列的改革探索。
但是，所有这些改革都处于试验性阶段。
从整体角度来看，一些单项制度的改革往往因为缺少全局的配合而难以真正发挥作用。
干部人事制度的改革是一项系统工程，任何局部的问题都不是孤立存在的，头疼医头，脚疼医脚的方式是不能从根本上解决问题的。
所以，必须从全局出发，从具体问题的相互关系上来把握，进行综合性的配套改革。
党中央在1984年提出要制定《国家机关工作人员法》，后认为国家机关工作人员范围太广，决定改名为《国家行政机关工作人员条例》，后又进一步更名为《国家公务员暂行条例》。
1988年3月，为进一步加强政府人事工作，更好地推行公务员制度，中央决定成立国家人事部。
人事部的成立标志着国家公务员制度开始向实施阶段过渡。
人事部从1989年起即开始组织公务员制度的试点工作，首先在国务院的六个部门即审计署、海关总署、国家统计局、国家环保局、国家税务局、国家建材局进行了部门性试点。
1990年，又在哈尔滨市和深圳市进行了地区性的试点。
在此期间，《国家公务员暂行条例》草案中的一些单项制度，如考试录用制度、亲属回避制度、人事考核制度、人员培训制度等也在全国范围内试行并取得了明显的效果。
在此基础上，1993年8月14日，国务院总理李鹏正式签署颁发了《国家公务员暂行条例》。
至此，在党中央和国务院的领导下，一个符合中国国情的、具有中国特色的社会主义国家的公务员制度诞生。
江泽民同志在"
七一"
讲话中指出要加强公务员制度建设，他说没有制度人类社会就不能有序运行。
制度建设更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。
社会制度是各种制度的综合，建立符合国情的社会制度，国家才能昌盛，民族才能繁荣。
搞好公务员制度建设有利于政府廉政建设。
为了加强公务员制度建设，政府拟定了《公务员暂行条例》，出台了10个配套法规，10个实施细则，初步形成一个配套的法律体系。
中国国家公务员制度的基本内容在《国家公务员暂行条例》有18章88条，规定了10种制度：
职位分类制度、录用制度、考核制度、任免制度、职务升降制度、奖惩制度、培训制度、交流制度、回避制度、申述控告制度。
从总的来说政府应该推动研究改革以人为本关心公务员成长，制定措施吸引优秀人才，精简机构和人员、分散下放权力强调制度的灵活性，加强能力培训，提高人员素质完善竞争机制改革分类制度改革业绩评估制度和考核制度建立灵活的工资制度提升道德标准。
中国国家公务员制度是根据中国的国情建立的，同时又改革了传统的人事制度的弊端，因此它既不同于西方文官制度，也不同于中国传统的人事管理制度。
与西方文官制度比较有以下几点不同：
一、中国公务员制度坚持和体现了党的基本路线，而西方文官制度则标榜“政治中立”。
在《国家公务员暂行条例》的总则中，明确规定“国家公务员制度贯彻以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放的基本路线。
”这说明中国公务员制度是党的组织路线，而西方文官不得参加党派活动，不得带有政治倾向。
二、中国公务员制度坚持党管干部的原则，而西方文官制度要求公务员与“党派脱钩”。
中国公务员制度根据党的组织人事路线、方针、政策制定，坚持党对人事工作的领导。
各级政府组成人员的国家公务员是由各级常委及其组织部门负责考察，依法由各级人民代表大会及其常务委员会选举或决定任免。
西方文官制度对公务员的管理强调“与党派脱钩”，公务员职务晋升不受政党干预。
三、中国公务员制度强调德才兼备，西方文官制度缺乏统一的，全面的用人标准。
国家公务员在录用中采用公开考试、严格考核、对思想政治方面要求严格。
在晋升中注重思想政治表现和工作实绩。
因此坚持德才兼备标准是国家公务员制度的重要特色。
四、中国公务员制度强调全心全意为人民服务的宗旨，国家公务员不是一个独立利益集团，而西方文官是一个单独的利益集团。
全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨，中国公务员的考核、奖惩、晋升等都要考察其为人民服务的精神。
国家文官制度中的公务员，可以通过自己的工会等组织同政府谈判，最大限度维护自己的利益。
国家公务员制度与传统的人事制度比较，也是有差别的：
一、国家公务员制度在科学化、法制化上比传统的人事制度有很大的提高。
国家公务员制度是分类管理的一种制度，是行政机关工作人员管理的一整套规范。
它除了有总法规，还有若干个配套的单项法规及其实施细则、实施方案，从而形成一个健全的法规体系。
二、国家公务员制度在管理机制上比传统人事制度进一步健全和强化。
（1）国家公务员制度有竞争择优机制。
在公务员考试、考核、晋升、任免等方面都体现了优胜劣汰机制，保证每个职位都有最优秀的人员来担任。
（2）国家公务员制度有廉政勤政保障机制。
《国家公务员暂行条例》中对公务员的义务、纪律、考核、奖励、回避等方面都加以严格约束，并通过监督来加以保障。
（3）国家公务员具有能上能下、新陈代谢机制。
国家公务员制度对公务员进行考核，如不能胜任工作要免职。
并实行不同职务的最高任职限制、年龄及部分职务的聘任制度。
公务员在录用和调任上严格把关，提高公务员的素质。
另外，还实行人员交流、竞争上岗、职位轮换、和职务聘任制，打破终身制，增强行政机关的活力。
三、国家公务员制度在队伍优化上比传统的人事制度有新的突破。
（1）国家公务员制度是在行政管理体制和机构改革的基础上推行的。
（2）国家公务员制度是在人员精简基础上建立的。
四、国家公务员制度在工资、福利、保险上比传统人事制度科学合理。
公务员实行新的职级工资制，按不同的职能分为职务工资、级别工资、基础工资、工龄工资四个组成部分。
中国改革开放30多年，经过调研准备、推行实施、完善发展三个阶段，初步实现了有中国特色的国家公务员制度。
在凡进必考、竞争上岗、岗位轮换、激励机制、辞退制度、培训工作、回避制度等方面形成了法规体系，《国家公务员暂行条例》及几十个配套的单项法规和实施细则，使中国公务员开始纳入法制化管理的轨道。
国家公务员制度的基本原则是整个制度的总体精神和总的要求。
中国公务员制度的原则
在中国公务员制度中有以下原则：
竞争在国家公务员制度中是公开、平等的。
所有考试、考核、录用等程序都是公开进行的，并且所有参加报考的人员不受性别、家庭出身、民族、宗教等限制，并逐步打破地域、身份的限制。
任何人都可以通过竞争进入到公务员队伍中来。
功绩是国家公务员在贯彻执行党的基本路线中的工作实绩。
公务员的职务升降、考核、任免、奖励等，竞争机制是中国公务员制度的核心内在机制，它贯穿公务员制度的始终，并主要体现在公务员的考试录用、晋升与降职、职务任免，以及辞退制度上。
都以其在工作中的功绩为主要依据。
法制原则就是制定法律规范依照法规对国家公务员进行管理，国家公务员依照法律、法规行政，并受法律保护。
有关国家公务员考试、录用、任免、升降等都必须按照国家公务员法律规定。
四、
党管干部原则是社会主义国家人事制度坚持的根本原则，建立国家公务员制度不是削弱党对干部的领导，而是加强和完善党对政府机关工作人员管理工作的领导。
通过把党的组织路线、方针、政策按一定程序转化为行政机关人事管理的法规，依此对政府机关工作人员进行管理。
中国是一个社会主义国家，与西方资本主义国家有着质的不同。
公务员制度作为国家政治制度的一个组成部分，必然取决和服务于国家的根本社会制度。
因此，中国的公务员制度与西方文官制度相比，有着质的区别，主要表现在以下几个方面。
不搞"
政治中立"
中国共产党的基本路线是建立中国公务员制度的根本指导原则。
建立公务员制度的目的就是要为贯彻和执行党的基本路线提供制度保证。
所以，要求公务员必须始终与党中央保持一致，坚决捍卫和执行党的路线、方针、政策。
而西方文官制度则强调所谓"
的原则，要求文官不得参加党派等政治活动，在公务活动中不得带有党派的政治倾向性等等。
坚持党管干部
中国共产党是领导各项事业的核心力量，公务员制度是党的干部制度的一个组成部分。
在公务员的管理上，强调要坚持党的组织领导，贯彻党的组织路线，保持党对政府重要领导人选的推荐权。
而西方文官制度则强调文官管理必须独立于党派之外，"
不受任何党派干预"
，"
与党派政治脱钩"
，是独立的管理系统。
两官分途"
中国公务员制度没有"
政务官"
与"
事务官"
的划分。
这是由于中国是共产党执政的国家，不搞多党轮流执政，所以不存在政务官与事务官的截然分野。
而西方文官制度则实行"
，强调政务官的所谓政治化和事务官的所谓职业化，这是两个截然不同的职官体系，相互之间不能转任。
坚持服务于民的宗旨
做人民公仆，为人民办事，对人民负责，受人民监督，这是中国公务员最根本的行为准则。
中国公务员没有自己集团的特殊利益，也不存在任何形式的特权。
而西方国家的文官则是一个独立的利益集团，它受雇于政府，是政府的雇员，一切服从政府需要，为政府利益服务。
总而言之，中国国家公务员制度的建立为公务员管理提供了基本法律依据。
它学习和借鉴了西方文官制度的一些积极内容，继承和发扬了中国干部人事管理工作的优良传统，总结和吸收了中国共产党十一届三中全会以来干部人事制度改革的经验和成果，并用法律的形式加以系统化和制度化。
由于国家公务员制度是公务员法规体系中的基础性法规和总的章程，所以只能规定公务员管理中的一些基本原则和方法。
在执行过程中，还应逐渐建立和完善与之相配套的制度体系。
坚持四项基本原则
坚持四项基本原则，坚持党的基本路线，坚决执行党的路线、方针和政策。
中国公务员制度是适应社会主义现代化建设的需要而建立的，同时也是实现党的改革开放方针、政策的组织保证，它要为党以经济建设为中心的政治路线服务。
文官制度是国家关于文职官员的考选、考察、奖惩、待遇、培训、流动、退休等方面的体制和规章制度。
现代文官制度是首先产生于西方资本主义国家的一种政治制度，在民国时期引进中国，由文官制度脱胎而出的公务员制度今天也为社会主义的中国所采用。
建立健全的文官制度或公务员制度，是提高政府工作效率，遏制腐败行为的有效手段之一。
晚清所承继的古代文官制度与现代文官制度有巨大的差异，正是在对传统文官制度进行扬弃的基础上建立了现代文官制度。
了解近代史上文官制度的利弊和经验教训，分析传统文官制度与现代文官制度的本质差异，回顾文官制度从传统向现代转变的过程，可以为我们今天建立健全的现代文官制度或公务员制度提供历史的借鉴。
中国公务员制度与文官制度有着紧密的联系，不少西方学者认为中国早在二千多年前就建立了世界上最古老的文官制度，但我们认为只是到了隋文帝时期（公元589-618），考试制度得以完善。
通过考试选拔人才（秀才）的制度建立起来，那么，隋朝是中国文官制度的起点。
在美国，1883年颁布了建立公务员制度的《彭德尔顿法案》（PendletonAct）。
《彭德尔顿法案》主要有3个特点：
其一，要求公务员政治中立；
其二，严格禁止公务员腐败；
其三，公开、竞争考试。
一个世纪之后，中国于1993年颁布了《国家公务员暂行条例》。
有学者论证，英国于19世纪中叶建立的文官制度，借鉴了中国文官制度（科举制度）的精髓；
而美国的文官制度，无不受中国文官制度直接或间接（通过英国）的影响。
在文官制度当中，中国古代的科举考试制度对现代文官制度的建立可谓影响深远，中国古代科举制是封建社会中政治录用的典范，科举制作为一种社会权力精英的遴选机制对近、现代各国政体中的文官制度的形成与发展，具有直接的、深刻的影响。
从这个意义上讲，古老的科举制仍然具有其现代意义。
解读科举制，理解科举制的现代性，首先涉及到政治录用中二难选择问题——政治体系在遴选权力精英时所要解决的双重标准的统一问题，即政治标准与业务标准双重对象化的统一。
这始终是各种政治体系在进行政治录用时都必定要遇到的一个基本问题。
科举制的现代意义就在于：
它曾近乎完美地解决了在政治录用中运用政治标准与业务标准衡量对象时所产生的矛盾，原则上使每一个录用的对象——权力精英的个体能够同时符合双重标准，从而成功地解决了政治录用中的二难选择问题。
这对于我们现代公务员制度进行反思，合理继承传统文官制度与西方现代文官制度的精髓，对公务员制度进行完善发展是很有必要的
现代社会发展离不开科学而有效的制度安排，但制度的维持和推行又有赖于人的素质、尤其是国家公务员的素质。
人是社会的主体，是现代化建设和发展的直接推动力，人的素质或人的现代化水平直接制约和规定着国家现代化发展的质量。
在人的现代化“链条”中，国家公务员的素质和水平最为重要。
作为执行国家现代化建设任务的主体力量，具有干练、清廉、忠诚等高素质的公务员队伍，是国家现代化的坚强支柱，只有一流的公务员队伍才有一流的政府管理。
正如江泽民总书记在十五大报告中所言：
“建设一支适应现代化建设需要的高素质的干部队伍，是我们的事业不断取得成功的关键。
”世界各国都把公务员培训置于极为重要的战略地位，将公务员培训视为政府适应整个社会变革挑战的唯一有效途径。
现代政府管理已日趋专门化、技术化、信息化，如欲提高政府效率必须加强公务员培训。
实践证明，市场经济越发达，知识经济越发展，国际竞争越增强，公务员培训任务就越重；
信息社会知识更新速度的加快，使国家公务员培训将伴随其整个职业生涯。
世界各国在这一点上已达成共识：
“公务员培训是对政府工作最有效的长期投资”。
按照“三个代表”的要求，全面提高国家公务员的素质和能力，努力建设一支高素质的国家公务员队伍，是在新世纪把我们党和国家建设成为繁荣昌盛的现代化国家的关键所在。
中国公务员队伍如同党的领导干部队伍一样，正处于新老交替的重要时期。
因此，培养一支高素质的国家公务员队伍，使之成为推进中国先进社会生产力发展、推进中国先进文化的前进、坚持全心全意为人民服务根本宗旨的中坚力量，就成为摆在各级党和政府组织面前的一项迫切的任务。
中国即将加入WTO，培训大批的具有世界眼光、战略思维、熟悉国际规则的高素质的国家公务员，将成为实施包括“走出去”战略在内的党中央、国务院各项战略决策的重要保障。
中国公务员制度，是新时代条件下的时代要求，回顾中国公务员的发展历程，对中国公务员制度进行反思是非常必要的。
这一篇论文对中国文官制度、公务员制度、西方文官制度的比较是不足的，杯水车薪，只是了一心愿罢了。
中国公务员制度必将在新的时代条件下获得新的发展，真正为社会主义服务，我们的反思对于整个公务员制度的完善于发展，将会被证明是有用的。
公务员制度（CivilService）：
根据法律和规章，对政府中行使行政权利、执行国家公务的人员进行科学管理的制度。
国家公务员一般分政务类公务员和业务类公务员。
9办法
根据《国家公务员暂行条例》及《国家公务员实施方案》的有关规定，制订本实施办法。
工作条件
对列入国家公务员范围的职位实施分类，必须在单位机构改革方案已经批准，其职能、机构、人员编制正式确定后进行。
基本内容
根据《国家公务员暂行条例》和有关规定，职位分类的基本内容包括：
第一、进行职位设置；
第二、制定职位说明书；
第三、确定职务；
第四、确定级别。
设置要求
（一）确定职位职责
职位设置必须在政府批准的职能范围内，在职能分解的基础上进行。
从上至下，从部门至内设各机构、直到每一个职位，层层明确其职责。
（二）确定职位的设置层次
职位的设置必须与机构规格相符，不得超过其机构规格设置职位或搞变相升格。
（三）确定职位设置的数量
职位设置数量应遵循严格、高效、精干的原则，必须严格按批准的“三定”方案确定的职数、编制和《国家公务员非领导职务设置办法》执行。
（四）确定职位名称
职位名称必须简明、规范，能体现出该职位的特点和所处层次。
项目说明
职位说明书包括以下七个方面的内容：
（一）职位名称。
例如：
办公厅秘书处信息工作主任科员。
（二）职位代码：
指每一个职位的代表号码。
由三部分组成（×
×
－－×
）。
第一部分是职位所在国务院各工作部门（地方是指所在省、市、区、县）的代码，采用国家标准。
第二部分是职位所在各部门内设机构（地方是指所在地的各工作部门）的代码。
第三部分是各内设机构（或各工作部门）中职位的顺序号。
第二、三部分由各级人事部门负责编制。
海关总署关税司国际关税处处长职位的代码为：
415-03-07
415是国家标准中规定的海关总署代码
03是海关总署规定的关税司代码
07是该职位在关税司中的顺序号
（三）工作项目：
列出职位按照职责应担负的全部工作项目。
（四）工作概述：
按照工作项目简要说明工作的内容、程序、职责及权限。
（五）所需知识能力：
完成本职工作所需的学识、才能、技术和经验。
必须以职位的工作需要为依据，不是按现有人员的情况认定。
（六）转任和升迁的方向：
职位上的任职人员按照业务一般要求可以转任和升迁的方向。
（七）工作标准：
每个工作项目所应达到的质量和数量的基本标准。
填写职位说明书
（一）各层次非领导职位；
（二）国务院各工作部门内司长级职位及其以下职位；
（三）地方政府各工作部门行政领导副职及其以下职位。
编制审定说明书
（一）编制和审定职位说明书要求简明、实用。
（二）职位说明书原则上由职位任职人员按照本职位的职责填写，在特殊情况下（如职位缺员等）也可由各职位的直接领导或人事部门负责填写。
（三）职位的直接领导人员和上级领导人员审核职位说明书。
（四）单位人事部门审核职位说明书，报部门领导人员审定。
职位说明书经部门领导人员审定后即可作为人员录用、考核、培训、晋升的依据之一。
（五）因工作需要，增加、减少职位或改变工作内容，须按上述程序及原则重新制定职位说明书。
确定非领导职务
（一）非领导职务的确定必须严格按照《国家公务员非领导职务设置办法》执行，规定的比例限额不得突破，设置方案必须经上级人事部门核准。
（二）非领导职务的名称应按《国家公务员暂行条例》的规定执行。
如有特殊需要须使用其他名称，国务院各部门需经人事部同意，地方各级政府需经省级人事部门同意，并明确写入设置方案。
（三）中央和省级政府机关原有的副处级（含）以上非领导职务和市（地）、县级政府以下机关原有的副科级（含）以上非领导职务，在考核的基础上，按照公务员非领导职务的任职条件和比例限额，重新确定，并履行其规定的职责。
公务员级别确定
（一）公务员的级制要按照国务院下发的“机关工作人员工资制度改革方案”和“实施办法”确定，并套改相应工资标准。
（二）机构改革完成后，实施公务员制度的机关必须按照确定的职能和设置的职位，确定每个公务员的领导职务或非领导职务，按照确定的职务确定级别。
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