调研报告化解地方债务促进科学发展.docx

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调研报告化解地方债务促进科学发展

调研报告：

化解地方债务，促进科学发展

根据市政府主要领导的批示要求，为全面准确掌握我市即将撤并乡镇、村的债权债务情况，有效防控地方债务风险，提出切实可行的化解办法，保障区划调整有序进行，推动乡镇、村持续健康发展，近期，市政府研究室会同市财政局、市农业委就此进行了专题调研，现将相关情况报告如下，供领导决策参考。

一、区划调整涉及乡镇、村地方债务情况

（一）区划调整情况。

我市新一轮乡镇区划调整改革，涉及6个区、县（市），共撤并减少乡镇20个、建制村410个，减少幅度分别为10.64%、21.88%。

撤并后新组建的20个乡镇平均面积126.97平方公里，最大的永和镇达234.5平方公里；平均人口6.08万人，最多的灰汤镇达9.6万人；平均管辖村（社区）18.1个，最多的双江口镇达34个。

（二）区划调整涉及乡镇债务情况。

一是负债金额大。

截至2017年10月，涉及撤和并的39个乡镇、街道总负债达228130.11万元，平均负债5849.49万元。

负债过亿元的有4个：

灰汤镇、高塘岭街道、靖港镇、铜官镇，分别负债85109.07万元、27184万元、25088万元、12430.93万元；拟撤销的20个乡镇负债29920.96万元，最多负债4500万元，平均负债1496.05万元；拟并入的19个乡镇、街道负债198209.15万元，最多负债85109.07万元，平均负债10432.06万元。

按全市乡镇区划调整改革总体部署，拟撤销乡镇的所有债务将转入拟并入乡镇、街道，直接导致拟并入乡镇债务急剧增加。

除乌山街道外，最多的将增加债务4500万元，最少的也将增加债务81.95万元，平均增加债务1574.79万元。

二是债务结构复杂。

区划调整所涉及的39个乡镇中，除少数乡镇、街道自身发展较好、经济实力雄厚以及上级支持保障有力外，共有35个乡镇、街道均不同程度存在负债，负债面高达89.74%。

其中19个乡镇、街道有银行贷款，6个乡镇、街道有非金融机构贷款，20个乡镇、街道有财政借款，20个乡镇、街道有单位借款，14个乡镇、街道有个人借款，尤其是其他应付未付款成为乡镇、街道的主体债务，涉及28个乡镇、街道，总额达89401.94万元。

三是债务存续期长。

有的乡镇、街道债务陈压陈、新压新，时间跨度大，一直没有偿还，变成了糊涂账。

39个乡镇、街道的债务中，5年以上的老帐旧帐多达55979.96万元，占总负债的24.53%，有的债务时间、内容都无法再查对。

如坝塘镇1991年向信用社借款40万元（现已转入国资公司），已欠债24年；靖港镇5年前向银行贷款5400万元，滚存利息高达2337万元。

四是偿债能力差。

近年来，各乡镇、街道财政收支呈逐年增加态势，财政运转情况逐渐向好。

但大部分乡镇、街道仍只能维持日常运转和有限的基础设施建设，根本没有多余的财力还债。

39个涉及区划调整的乡镇、街道，2014年有30个实现收支平衡，新港街道、双江镇、七宝山乡、朱良桥乡、青竹湖街道、永和镇等6个乡镇、街道结余1212.56万元，仍有枫木桥乡、南田坪乡、坝塘镇3个乡镇出现财政赤字563.66万元。

（三）区划调整涉及村债务情况。

考虑到建制村的合并工作需等到乡镇行政区划调整到位后才开始实施，目前尚未启动建制村合并工作，因此本次调研仅对涉及区划调整的39个乡镇所辖村债务情况进行了调查摸底，341个建制村负债总额为132807.85万元，平均负债389.47万元。

其中，望城区负债100万元以上的村就达42个，占区划调整涉及村的49%。

（四）各地积极化解债务情况。

一是加强日常管理严控增债。

XX县于2013年出台《村级财务管理办法》，有效规范了村级财务管理，并于2014年对132个村（社区）进行财务检查。

2013年试编政府性债务预算，对项目资金和融资平台资金实行“双控”管理，共有17家国有公司、43家项目单位纳入管理范围。

XX县明确提出，乡镇、村不允许新增债务，黄兴、开慧等镇近五年来未新增债务。

二是增加预算确保正常运转。

望城区在年度预算中安排日常事务专项经费220万元/镇/年，并负担乡镇民生事业建设工程预算的90%，2017年区财政安排村级补助经费5186万元，比2014年的3152万元增加2034万元，增长率高达64.53%。

XX市共享地方收入超基数部分按3∶7分成，乡镇得大头；市财政在2017年度预算中补助乡镇基本财力2.2亿元，预算安排村级运转经费7218万元。

XX县2017年为乡镇安排预算2.56亿元、体制结算返还款1.66亿元，安排村级运转经费8862万元。

三是创新举措着力化解旧债。

XX县制定《化解乡镇债务考核奖励办法（试行）》，要求2017－2019年，各乡镇每年净化债不能低于2017年初债务余额的20%，县财政每年安排1000万元用于奖励化债的乡镇。

截至今年6月底，已对2014年完成化债目标的沩山、道林、资福、坝塘等乡镇奖励125万元。

XX县即将出台《政府性债务管理办法》，明确各债务管理相关部门的职能职责，建立绩效考评机制和责任追究机制，严控新增债务，积极化解旧债。

望城区设立化债专项基金，实行专户管理、专款专用、封闭运行，农村“普九”债务2995万元已全部偿还。

二、乡镇、村债务形成的原因分析

据区划调整涉及的39个乡镇（街道）及部分村负责人介绍，各乡镇（街道）、村债务形成主要有五个方面的原因：

（一）发展不够形成负债。

此次区划调整涉及的乡镇大多数是农业型乡镇，经济发展模式单一，发展水平不高，收入来源主要依靠上级财政拨款，自身缺乏造血功能。

如2014年，39个乡镇（街道）中，上级财政拨款占本级财政收入90%以上的达21个，80%以上的达28个，仅16个乡镇（街道）有土地出让收入，1个乡镇有自办企业收入，大部分乡镇都是“吃饭财政”。

一些乡镇通过成立平台公司来融资建设，如高塘岭城建公司负债1.8亿元，靖港古镇开发公司贷款5900万元，虽然有土地作为抵押，但没有其他偿债来源。

各村的资金来源更少，财政拨付资金仅能维持基本运转，大部分建设、管理费用还得靠村里自身想方设法筹措，争取不到资金就举债，形成负债。

（二）财政体制形成负债。

一方面，财权与事权不对等。

各乡镇都承担了部分基础设施建设、城镇管理、民生改善等经济社会事务，尤其是近年来新型城镇化、新农村建设和为民办实事投入增多，相关配套支出逐步增加，但却没有赋予相应的财权和财力，这给本来就捉襟见肘的乡镇财政带来了巨大压力，负债成为无奈之举。

如为建设“美丽乡村”，全市大多数乡镇、村的环境卫生整治费用翻了番，其中枫木桥乡2014年环境卫生整治费用实际开支达150万元，上级拨款约70万元。

另一方面，经费与人员不对等。

大部分乡镇（街道）不仅正式职工超编，还聘请了部分临时工作人员，其工资、津补贴、奖金全部由乡镇负担，且待遇逐年增长，大大增加了人员经费的刚性支出。

（三）基础建设形成负债。

近年来，各乡镇（街道）、村纷纷加快道路、水利等基础设施建设，以及学校、医院、敬老院等社会事业发展，大大改善了乡村生活生产条件，但同时也带来了新的负债。

一是项目建设配套任务过重。

按上级规定，大部分基础设施和民生建设项目都要求层层配套，有的配套率高达60%以上，下面不配套，上面就不立项和拨款。

杨花乡建设敬老院，省、市下拨资金为290万元，但按150个床位的验收标准建设至少需配套资金500万元。

中小学校教学楼、教师周转房建设的“三通一平”工作，需要乡镇、村自行完成，这就直接导致各地小建设小负债、大建设大负债。

以前各地纷纷向上跑项目、争项目，现在变成了推项目，来了项目不敢上，怕配套负债。

如乌山镇2014年一个“渡改桥”的省民生实事工程，上级只拨款60万元，实际造价近200万元，项目推又推不掉，导致该镇负债100多万元。

二是项目补助经费滞后。

按“以奖代补”等规定，补助经费需在项目竣工并通过检查、验收、考核后才能兑现，大致需要1－2年时间，各乡镇、村只能先负债建设，并承担相应的利息。

三是社会资金筹措难度大。

村民投工投劳建设基础设施在历史上起过积极作用，但目前农村青壮劳力大多外出打工，各地缺乏行之有效的办法调动社会力量，不搞建设村民对镇、村干部又有意见，但搞了建设镇、村就要负债。

市财政对修建农村公路补助10万元/公里，区县补4－10万元/公里，但实际造价却高达35－40万元/公里，每修1公里公路，乡镇、村需负债15－26万元。

四是开发建设前期投入大。

如灰汤镇近年来加快创建国家级旅游度假区，前期征地拆迁、配套设施建设资金需求量很大。

该镇通过向银行贷款2.3亿元，向财政借款1.5亿元，拖欠工程单位近4亿元，撬动社会资本投入近100亿元，促进了项目建设和基础设施完善，加快了经济社会发展，但也形成高达数亿元的负债。

（四）管理不到位形成负债。

近年来，虽然各区县加强了农村基层财务管理，但仍存在薄弱环节。

一是超前开发建设。

一些乡镇（街道）、村没有量力而行、科学规划，存在急于求成、贪大图快的想法，如39个乡镇（街道）中有15个政府机关建筑面积超5000平米。

村民之间也有攀比风，看到其他村修了柏油路、装了路灯，自己村也要有，哪怕负债也要搞，出现超前建设、超规格建设。

个别乡镇（街道）、村主职干部没有树立正确的政绩观，为了升迁和选票不惜举债搞政绩工程、形象工程，留下了债务。

二是政策存在漏洞。

《征地补偿安置条例实施办法》（60号令）于2000年3月16日实施后，出现拆迁安置资金收入与重建安置建设成本之间有5万元/人的硬性资金缺口的问题，加上征拆后的生产发展用地盘活不够，土地收益较少，有征拆任务的村只能负债建设安置房。

如开福区涉及区划调整的村先后向财政借款达1.4亿元，向个人借款1500万元。

三是日常管理不到位。

个别乡镇、村还存在财务管理不规范的问题，导致了债务的增加。

如个别村级负责人财务管理意识不强，财务人员业务水平不高，不能有效控制财务收支。

2013年至今，全市各县级财政部门先后对157起违反财经纪律的行为进行督促改进，涉及资金477.9万元。

四是偿债意识不强。

部分乡镇、村负责干部搞建设时，只想着到处融资、快上项目、干出成绩，根本没有考虑还债。

有的干部面对一时难以偿还的债务存在畏难情绪，有“等一等、拖一拖”的想法。

个别乡镇、村主要领导变更后，出现新官不理旧账、压债不还等现象，导致债务越积越多。

（五）历史原因形成负债。

39个乡镇（街道）中有30个存在历史债务，究其原因，一是上一轮乡镇撤并形成债务。

1995－2013年，我市先后撤销乡镇45个，添置办公设施、完善阵地建设等支出较多，造成7个乡镇遗留历史债务754.2万元。

如高新区托管的东方红镇，近十年经历四次管理体制调整，虽然目前仅600多万元的工程款未结算，但所辖村反映，每分合一次都会新增债务。

二是农业税未收缴到位形成债务。

2006年农业税改革后，尚有9个乡镇遗留1136.95万元未收缴到位。

三是兴办乡镇企业形成债务。

1993年前乡镇贷款兴办企业盛行，企业倒闭后债务仍挂靠乡镇，总计达15137.64万元，涉及15个乡镇。

四是农村合作基金会解散后形成债务。

1996年开始，各地农合基金会逐步解散，部分债务转移给了乡镇，共计848.78万元，涉及13个乡镇。

三、乡镇、村债务可能存在的风险

各乡镇、村债务总额较大、时间跨度长、构成复杂，而有效收入较少，偿债能力有限，已经成为制约乡镇、村发展的沉重包袱，长此以往可能引发系列社会问题，务必引起高度重视。

（弘利遴选）

（一）影响基层正常运转。

沉重的乡镇、村债务，导致部分基层主要负责人不得不将大部分时间和精力用于跑部门、要经费，很多工作只能应付了事，直接造成了工作执行力下降，所承担的社会管理与公共服务水平降低。

巨额债务长期没有偿还，不仅影响到乡镇、村的正常运转，而且还损害了地方政府和村集体的信誉。

如开福区新港街道新安寺社区负债6000余万元，除书记、主任坚守岗位外，其余干部因拿不到工资而没上班，还发生了债权人锁社区大门讨债事件，在群众中造成了负面影响。

（二）影响经济社会发展