建设学习型政府 新公共管理文档格式.docx
《建设学习型政府 新公共管理文档格式.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《建设学习型政府 新公共管理文档格式.docx（16页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。
从狭义上说，“行政”和“管理”是某种活动或某种职能的描述。
如果工作完成了，某个人或某种职能如何称呼无关紧要。
但从广义上说，这些用语很有分量。
如果将职位描述从“行政者”变为“管理者”，将会命名任职者改变其看待或履行该职务的方式，这样，用来进行职位描述的用语将不再是无关紧要的了。
“管理者”一词所以被用得更为频繁，就在于它可以更好地描述所要完成的工作。
公务员日益把自己看做是管理者而不是行政者。
他们认识到，他们的职能是进行组织，以实现他们对其结果负有真正责任的目标，而不仅仅是服从命令。
因此，使用“公共管理”一词正在成为人们的偏好，“公共行政”一词即使还未被人丢弃，现在也似乎已经过时了。
根据语义学方面的探讨，我们可以得出这样一个结论，依据行政概念发展而来的公共服务与依据管理概念发展而来的公共服务是不同的。
实际上，在这两种公共服务之间一直存在着悬而未决的紧张状态。
我们可以看到，在许多地方，公共行政的概念在体制和观念中是根深蒂固的，以至于使人们很难深入思考变革问题并付诸实现。
而且，在推行较新的管理形式时，由于对行政理论的依赖程度之深，或许很难进行实际的变革。
但是，目前所发生的一切似乎是根本性的变革而不仅仅是名称的改变。
一旦采用了管理的概念，紧接着会相继发生一系列的变化，包括：
对变革负有的责任、外部关系、内部体制和政府本身的概念。
通过将公共行政的传统模式与新公共管理的模式进行比较对照，我们可以清楚地看到最好的效果。
新公共管理
新公共管理出现的原因有多种说法，但其根本原因在于传统行政模式已经不再起作用，并且被公认为正在失去作用。
一个学习型政府首先对此有所认识，并且开始对传统模式的某些最基本的信念提出挑战。
政府开始雇用经济学家或在管理方面受过训练的人员，而不是具有多方面才能的行政人员；
从私营部门引入管理技术；
在降低成本的目标下，将公共部门活动与私营部门活动之间的分界线后移，扩大了二者融合的范围；
并且开始改革政府系统内不再需要的工作条件。
政府在实际收入下降时，面临着服务水平不变的政治要求。
在这种情况下，惟一的出路是提高生产力。
从而为新公共管理的兴起提供了有利时机。
1、管理的方法
胡德（Hood）认为管理主义过程，也就是他所说的“新公共管理”，包括了七个要点：
（1）公共政策领域中的专业化管理。
这意味着让管理者管理，或如胡德所言：
由高层人员对组织进行积极的、显著的、裁量性的控制。
（2）绩效的明确标准和测量。
这需要确立目标并设定绩效标准。
（3）格外重视产出控制。
根据所测量的绩效将资源分配到各个领域，因为需要重视的是目标而非过程。
（4）公共部门内由聚合趋向分化。
这包括将一些大的实体分解为围绕着产品组成的合作性单位，它们的资金是独立的，彼此之间在保持一定距离的基础上相互联系。
（5）公共部门向更具竞争性的方向发展。
这包括了订立合同条款以及公开招标程序，其合理性则在于竞争是降低成本和达到更高标准的关键所在。
（6）对私营部门管理方式的重视。
这包括不再采用“军事化”的公共服务伦理观，在人员雇用及报酬等方面更具有弹性，这种转变的合理性在于，需要将私营部门经证实有效的管理手段转到公共部门中加以运用。
（7）强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。
胡德将这看做是压缩直接成本，加强劳动纪律，对抗工会要求，降低使职工顺从企业的成本。
2、新公共管理的理论基础
新公共管理的理论基础是经济学理论和私营部门管理。
经济学作为管理主义的基础使它成为最有力的社会科学理论。
经济学中最关键的假设有两个。
首先，是关于个人理性的假设，即假设个人总是趋利避害。
其次，个人理性的假设使某一精心构筑的模式得以成立，并可以将其高度抽象，依据此模式可预期人们的总体行为。
在此意义上说，经济学力图通过演绎得出结论，这就使它有别于惯于采用归纳方法的其他社会科学。
另一方面，公共管理无疑在理论和实践上都受到私营部门的影响。
公共部门和私营部门也许存在着本质的区别，但这并不意味着出自私营部门的理论和有关技能与公共部门毫无关系。
为公共管理所吸取的几项管理变革是由私营部门率先进行的。
建立更有弹性的组织、重视结果都源于私营部门；
目前为公共部门日益重视的战略计划和战略管理也出自于私营部门。
私营部门的人事管理制度在某种程度上也为公共部门所采纳，包括在组织中推行激励机制和其他不同的制度。
重视目标或许是引自私营部门最重要的一点。
传统的行政模式因其过于关注结构和过程而忽略了结果，因而受到了众多批评。
现在的公共部门管理转而将目标作为首要的目的，其他则退居其次，这是人们在态度上的一个重大变化。
而且，正如前文所分析过的那样，官僚制组织并不是生来就有效率的。
私营部门还尝试过其他形式的组织结构，例如利润中心、分权制以及灵活的人事制度等等，类似的例子在公共部门中均可找到。
私营部门向弹性化转变的
趋势现正为公共部门所争相效仿。
经济学和私营部门是新公共管理的主要理论基础。
这种理论支持是否令人满意，或者是否能达到和传统模式一样的效果，是管理主义模式遭受到批评的主要方面之一。
按照澳州学者欧文·
休斯在《公共管理导论》（中国人民大学出版社）一书中的研究，新公共管理或管理主义的出现，标志着早期改革发生了一种变化。
它在理论和具体方案方面比以修修补补地降低成本为目标的早期改革更为明确。
新公共管理的目标在于取代传统模式，因此，它不像“以前的”公共管理那样，只是在公共行政内部实行技术性的专业化。
新公共管理不只是对公共部门进行改革，它表现为要求公共部门转换机制并改变其与政府和社会的关系。
关于新的理论何以产生的原因，存在着各种各样的解释。
胡德将新公共管理缩写为“NPM”，并且认为，“关于NPM所以能组合在一起的原因及其何以得到关注，没有单一的、可接受的说明或解释”。
他提出了四种可能性：
（1）一种“时髦想法”；
（2）一种“船货崇拜”——通过采用一种特殊的（管理主义的）宗教仪式可以取得巨大的成功（“船货”），这种观念尽管屡次失灵，但是不断地复活；
（3）作为“一种对立面所具有的吸引力”；
（4）作为“对一组特殊的社会条件产生的反应”这些条件包括“收入和分配的变化、后工业主义、后福特主义、新机械型政治以及白领人员数量增长的变化”。
胡德认为，除了最后一点仅仅具有启发性之外，些可能性并不像解释的那样大，然而，他不知为什么忽视了一个更为简单的解释。
旧的、传统的行政模式黯然失色的主要原因仅仅在于它已经不再起作用，并且被公认为正在失去作用。
政府首先对此有所认识，并且开始对传统模式的某些最基本的信念提出挑战。
政府在实际收入下降的同时，面临着服务水平不变的政治要求。
当理论上表明官僚制组织提供的服务本质上效率不高，经济学研究也显示了相同的情况时，政治官员毫无疑问会提出某些难以处理的问题。
为什么与其他人不同，公务员应得到永久性的、终身的雇用?
为什么他们不是以签订合同的形式雇用?
如果雇用某个人工作，在注意雇用情况时，存在什么错误?
公共服务已在很大程度上失去了公众的支持，以至政府发现，在进行改革时几乎很少遇到阻力，而在以前，这些改革曾被认为对公务员的观念有极大的损害。
一旦开始进行变革，传统模式的各个方面都将受到抨击。
休斯认为，管理主义至今并没有完全取代公共行政的地位。
当前，这两种不同模式的要素同时艰难地并存于公共服务之中。
然而，管理主义在行政成本最小的情况下实现了提供服务的最大化，而不必过多考虑所运用的具体方式，它与政府真正所想的管理模式更为接近。
关于新公共管理或管理主义的争论提出了公共服务的角色，以及政府的社会角色等更重要的问题。
归根到底公共服务是对公共目标的管理，而后者是由公民通过政治过程表达出来的愿望决定的。
公共服务管理的好坏将关系到公共活动的范围。
管理主义并不意味着技术专家侵占政府的地位，也不等于减轻责任或削弱民主。
所有的管理变革措施通过为决策者提供更多更好的信息，使得公共目标的实施与实现更为高效，更具成本效益。
归根到底这些作为决策者
的政治官员与公共服务相互作用于一个互动过程之中，该过程被称之为管理。
我们在此说明的或许是一种新的管理理论，目前，它还是一种“公共”管理的理论，而非一般性的管理理论。
成本效益作为一项绩效标准所具有的特征使“采用某种管理手段成为必需，但究竟采用什么方式管理则须根据公共部门的具体情况而定”。
公共管理不是简单地将私营部门的管理技术转接到公共部门，而是要考虑承担什么样的一般管理职能，公共部门管理有什么具体特征。
以及与公共部门相适应的新的管理制度将产生什么样的结果。
在一段时间内，我们对于近期公共服务改革的效果还无从得知，但无疑其整体工作方式已发生了重大变化，并已完全脱离了20世纪六七十年代所呈现出来的那种惬意但沉闷的特征。
变革的原因在于人们对缺乏弹性的官僚制组织的效率低下、效果欠佳有了广泛的认识。
如果改革进程的某些部分无法运转，那么就应该沿着管理主义的方向进一步改革，而不是倒退到传统的模式中去。
我们并不难看到未来改革的方向。
公务员很有可能会成为“企业家”，并创造出提供商品和服务的新方法。
这将使政府减少通过官僚制方法提供的商品和服务，并且通过私营部门等其他方式来提供服务。
这样会更有创造性，而且无疑会更有活力，但这也意味着公共部门本身要发生进一步的转变。
人们一旦接受了这种变化，它就很难停滞不前。
显然，公共服务在大半个世纪以来都毫无变化，但现在，这种停滞状态无疑是一去不复返了。
公共管理的内部要素
尽管当前的改革是通过战略管理以及促进与外部群体和其他外部因素的联系，而将主要焦点放在公共组织的外部环境上，但在内部管理上也发生了大量的变化。
内部管理包括那些使一个机构或部门履行其职能的组织要素。
管理的内部构成要素的三个主要组成部分：
1．组织和人员配备：
在组织方面，管理者确定结构（授予一定权利和责任的单位和职位）和程序以协调各种活动并采取行动。
在人员配备方面，他（或她）应努力把合适的
人安排到关键的工作岗位上。
2．人事指导和人事管理制度：
组织的主体地位体现在它的成员以及他们的技术和知识上面；
人事管理制度招收、挑选组织的人力资源并对其进行社会化、培训、奖励、惩罚和淘汰，这构成了组织完成目标和对来自管理的特定方向作出反应的能力。
3．绩效控制：
各种管理信息体系（包括运作和资金预算、会计、报告和统计制度、绩效评估和产品评价）在作出决策和衡量目标进展方面对管理大有裨益。
而财政管理或许是政府内部管理中最重要的部分。
政府的任何活动都需要资金推动其运转。
对于任何政府来说，筹资和开支都不是范围狭小的、技术性的业务工作。
预算的编制和执行决定着政府活动的性质和范围，而且也决定着在财政问题上喜欢进行政治竞争的胜利和失败者。
1．传统的财政管理
传统的行政模式通常运用的财政管理方式是预算，也叫做“线性项目”或投入预算。
这种预算是以一年为限的，它只包括行政过程中的投入，在既定预算中进行分配的资金总额通常将表明从上一年批准的支出中逐年递增的变化。
传统的预算有几个主要的特征。
第一，它把资金配置在支出的特殊项目或类型上，而这些项目或类型被看作是对行政任务的主要投入。
这些内容典型地包括人员、设备、邮递方面的费用和所有用于管理部门的临时性项目的资金。
第二，预算包括前一财政年度收入和支出之间的比较。
第三，对于即将到来的财政年度的预算来说，有一个显著的趋势就是，它仅仅是以前一年度的预算记录为基础的。
这就是“渐进性的”预算；
就是说，预算代表了一系列相对
于前一年度的不断增长。
线性项目预算确实有一些好处。
虽然在项目之间转移支出非常困难，并且管理者只有很少的灵活性，但它是一个很好的“控制”机制。
线性项目编制预算也存在着几个问题。
首先，它强调“投入”而不是“产出”。
其次，线性项目编制预算是短期的，通常持续时间只有一年。
这意味着长期项目的预算编制趋于持续不变，而且人们不会对其进行任何详细的考量。
再次，在一个预算中，支出的特定项目是非常稳定的，因为管理者在将资源从一种支出转向另一种支出时只有很小的灵活性。
如果资金总额被配置到了特定的投入项目中则想方设法用完配给的资金，以图下期预算不被削减。
最后，传统预算中信息的缺乏使得政治官员进行重大变革的能力非常有限，而且将成本与成就连接起来的资料也非常有限。
政治官员或公众并没有什么令人满意的方法来判断是否将纳税人的钱用在了所期望的事项上，或者有无效率或效果。
由于上述各种缺陷的存在，近年来在财政控制制度上已经出现了实质性的变化。
2．绩效预算
传统预算在资金配置与绩效上并没有不可分割的联系。
美国国防部于1961年引进的综合性的“计划、规划、预算”（PPB）制度，以及农业部于1962年引进的“零基预算”（ZBB），均未获成功，其根本原因在于公共部门预算具有政治性，因而纯技术性的预算制度都会失败。
近来，当政府试图重新获得对支出的控制权时，放弃传统预算的努力也加快了步伐。
一些国家正通过规划来执行预算，以便将管理者的注意力更多地聚焦于活动的产出和结果方面。
规划预算旨在直接将资金更多用于实际政策目标的完成和产出上，配以管理汇报制度，设定绩效指标。
其优点在于：
（1）使资源配置更优；
（2）增强了对下一步计划的关；
（3）能够预期更好的管理实践，它是从目标与成就的比较中产生的。
（4）预算是公开性的文献，政府应该对纳税人在预算中投入的资金负责。
规划内容所提供的住处将所使用的资源与规划目标和绩效联结起来，并能够改善政府和公众之间的关系。
这也应该有助于普遍地增强政府的责任感，并且特别有助于增强公务员的责任心。
规划预算的改革有利于发挥主管人员在达成目标过程中的自主权和创新精神，实行规划预算的方法是适当降低中央对投入的控制，从而下放资金支配权，为管理部门和机构提供了更大的灵活性，并发展出一系列能提高绩效的激励手段。
怀尔达夫斯基认为，规划预算试图将理性强加于非理性（高度政治性）过程之上，严重高估了规划预算实际上能够发挥的作用。
因为
（1）最终的决定必然是政治性的，规划预算只是为政治官员提供了更多的信息而已；
（2）规划预算造成责任分散，给规避责任造成机会，不利于控制。
而实际上，渐进性预算不可能终结，这是因为：
（1）由于预算的政治性而非纯技术性，使得像PPB一样完全的、技术性的制度很可能会遭到失败；
（2）编制预算必然由不能朝令夕改的承诺组成。
相应地，任何政策的变化都可能只包括一些微小的变动，这是渐进主义的典型特征。
随着预算削减以及所获信息的改善，渐进主义似乎确实正在走向衰落。
毕竟，渐进性的预算被认为是对于信息不充分的一种反应，因此，如果能够提供更好的信息，就可以不用渐进性的方式而作出选择。
传统预算使得政治官员成为一种较为次要的角色。
公共管理者拒绝为他们提供足够的信息以供其作出决策，而且也没有关于成果的系统记录。
公共管理者可能通过隐藏信息截留资金。
规划预算的改革使得政治官员获得的信息更为充分，从而实际上是有利于强化控制。
内部管理改革存在的问题
内部管理的各种改革都已遭到了批评。
有些人指出，公务员的职业已和从前大不相同。
职业公务员的概念正在消失，就如终身职务将被取消或无能力者将被解雇一样。
晋升的前途更加不确定，并且出现了一系列对士气有影响的令人迷惑的改革。
一个主要的问题是执行。
对于一个以较大的灵活性为目标的体制来说，改革执行起来经常与被取代者有着相似的僵化性。
也许存在某种问题的某个机构只在“形式”上采用预算改革，并且只是出于其自身的目的。
这类机构也许会采用机会主义的态度，除了如何对信息的要求作出反应外，它们并不真正改变任何基本的事务。
如此等等现象层出不穷，但并不能因此而阻碍对改进内部管理的尝试。
另一个问题是通过额外工资进行激励的设想。
尽管绩效工资从抽象意义上说是一个好的想法，但是它难以通过公平和合理的方式来执行。
奖励往往给了自己喜欢的人。
这与公共部门中工作人员的绩效测量的困难有关。
因此，缺乏公平也许是灵活性的代价。
绩效指标可能是绩效管理引起公共部门中受到批评最多的一项变革。
在私营部门中，也许有一种财政绩效的底线标准，但这不是测量组织绩效的一种令人满意的标准。
而实际上，绩效测量在任何地方都是不容易的，私营组织使用了各种各样的方法，而非单纯使用利润方法。
比起其他任何形式的测量方法，竞争可能是一种更加有效的推动力。
而公共组织也是竞争者：
竞争者都渴望得到短缺的预算资源，而政府希望有一些办法可以用来决定哪些方面的工作能充分地利用资源。
绩效测量的执行中也存在一些问题。
要设计出适当的绩效测量办法并非易事，但是，如果管理主义的计划的某些方面须依赖于这些办法，就必须要取得一些进展。
尽管有一套严密的人员绩效评估制度，但也缺乏一套可靠的比较制度，同时这项制度也难以被有关人员所接受。
公平地执行更成问题。
波利特提出解决这一问题的两个途径：
（1）不应该有绩效指标或其他正式的绩效标准；
（2）绩效制度在整体上，或者说作为一种特殊的指标，应该得到改进。
第一个方案并不可行，已经进行的改革已然暴露了公共部门不好的绩效现状，已经引起公众的质疑，因而想回归过去已不可能。
第二种方案是更为现实的选择，虽然可能需要进行一些实验以制定较适当的方法。
我们可能有许多理由要求使用绩效指标。
它们不是绩效“标准”——即私营部门中利润的完美替代物——它们实际上是绩效“指标”，这些“指标”只是绩效好坏的指示物，并不是要用它们精确地测量绩效。
正如卡特、克莱因和戴伊所主张的，真正的挑战，是从管理责任的观点和绩效指标的作用转移到一种更广泛的、政治性的规定。
公共管理的外部要素
公共部门的管理模式和传统的行政模式之间的一个主要差别在于，它格外注意处于组织直接控制之外的、但对其有很大影响的事务。
如上所述，对外部关系的关注一方面是研究战略、研究组织所处环境中的威胁和机会；
另一个主要方面是需要直接协调与外部个人和外部机构的关系，以及需要处理好如何管理这些关系的问题。
所有管理者的一个主要职能是力求控制组织环境，或者至少是尽可能影响所有可对组织使命和目标造成冲击的因素。
外部客户是对组织有影响的重要因素，任何管理者都需要在管理任务上对它们负起责任。
传统模式的外部关系
传统行政模式的外部关系往往由政治官员进行处理，公共管理者并不承担责任，他们只是执行政治官员的命令。
传统行政模式在阿利森提出的外部管理的三个方面都遭受了失败：
（1）如果在组织内部，存在协调活动，也是按照官僚制的方式进行的。
协调活动由其共同的权力机关按照等级制方式进行管理。
人们不太关心任何活动如何整合为整体组织的某些得到认同的一般职能。
（2）与独立的组织的关系，包括与政府的其他分支机构及不同层次的各个部门的关系，也被认为是由政治领导层管理的。
利益集团几乎得不到公务员的默认。
私人企业也被置于同等对待。
（3）新闻媒体和公众都被官僚制组织消极看待，成为从外部关系职能中划给政治官员去关心的那一部分内容。
一般来说，按照官僚制组织的想法，外部世界超出了公共行政人员的兴趣或知识范围。
而且一个严格的官僚制模式本质上关注的内部而不需要关注外部。
导致利益集团极受冷落，公众参与也非常缺乏。
部关系
1、利益集团
管理外部要素方面最重要的一环是对利益集团的管理。
利益集团曾受到官僚制组织的轻视，但是现在越来越被看做是政策和管理过程中至关重要的环节。
用普罗斯（Pross）的话来说，利益集团具有大量“系统化的功能”：
它们促进了利益集团成员和国家之间的对话；
使利益集团成员向国家和他们支持的政策提出的要求具有合法性；
有利于管制集团成员；
有时候对国家政策和措施的执行提供帮助。
根据威尔逊的观点，利益集团被定义为独立于政府之外，但又与政府具有紧密的联系，并企图影响公共政策的一种组织，正因如此，它们提供了政府或者国家与主要的社会部门之间建立制度化的联系的渠道。
利益集团不是政府的组成部分，但比传统模式中被假定承担的角色要重要得多，它们与政府建立了“制度化的系”，发挥着“系统化的功能”。
政府不再讨厌利益集团，而是积极主动地和它们联系。
利益集团是官僚制组织制定政策的依靠。
利益集团的要求可作为资源用于官僚机构的政治游戏之中并按照适当的方向加以引导。
最近几年，利益集团的角色变得更为重要。
利益集团的活动引起公众对大部分事务的讨论，并极大地影响了政策的制定和实施。
利益集团执行了一个重要的沟通职能，促进了政府和公众的联系。
普罗斯认为，官僚制组织和利益集团之间关系的改变缘于官僚制组织本身合法性和地位的降低，而这是由于官僚制的无能和低效造成的。
与利益集团建立良好关系，有利于改变其在公众心目中的形象，提高地位，增强其合法性。
2、政策团体
普罗斯认为：
政策团体是政治制度的一个组成部分，依靠职能方面的责任、既得利益和专业知识——在决定某个公共活动领域的政府决策方面有较强的呼声，并被社会和公共权力机关（特别是那些决定该领域政策的公共权力机关）普遍接纳。
一个政策团体由对一个特殊政策领域具有共同利益的政府机关、压力集团、媒体人士包括学者在内的个人组成。
从实践上看，近几年来，由于政府与利益集团关系的加强，政策团体的确出现并得到发展。
根据普罗斯的观点，政策团体
升级会员 