广东省民办高校的法人治理结构现状问题与对策Word文件下载.docx
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根据广东省民办高校许可证制度的要求，民办高校建立董事会的覆盖面已达到近90%。
尽管法律也允许学校中别的决策机构存在，但主体仍然是董事会或理事会。
[1]
（二）校长是最高行政负责人
校长是民办高校的最高行政负责人，《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（国发〔2016〕81号）规定，要完善校长选聘机制，依法保障校长行使管理权。
新修订的《民办教育促进法》第三章第二十五条规定，民办学校校长负责学校的教育教学和行政管理工作，行使下列职权：
（一）执行学校理事会、董事会或者其他形式决策机构的决定；
（二）实施发展规划，拟订年度工作计划、财务预算和学校规章制度；
（三）聘任和解聘学校工作人员，实施奖惩；
（四）组织教育教学、科学研究活动，保证教育教学质量；
（五）负责学校日常管理工作；
（六）学校理事会、董事会或者其他形式决策机构的其他授权。
据调查研究，几年来随着广东省民办高校发展日趋专业化，民办高校校长参与董事会决策、拥有投票权的比例也相应提高。
（三）“书记进董事会、党政交叉任职”现象突出
据广东省教育厅2018年相关信息发布，广东白云职业技术学院、广州华夏职业学院等高校的党委书记按照法定程序成为学校董事会董事，全程参与学校改革发展重大问题的研究决策，切实发挥党委的政治核心作用和监督保障作用。
广东培正学院、广州珠江职业技术学院、广州松田职业技术学院等高校的党委书记兼任副校长，直接参加校长办公会研究决策，直接参与办学活动和内部管理。
广东白云职业技术学院、广州科技职业技术学院等高校的党员校长兼任学校党委副书记，与党委书记共同承担学校党建工作责任，把党的教育方针政策贯穿到办学治校各方面。
私立华联学院、广州华南商贸职业学院等大多数高校党员副校长兼任学校党委委员，参与学校党委各项工作，有效地把党建工作落实到分管工作领域。
目前，全省民办高校共建立基层党支部1646个，32419名党员全部被纳入党的基层组织，有效管理基本实现全覆盖。
[2]
二广东省民办高校法人治理结构建设中突出存在的问题
（一）民办高校董事会职能尚须落实
1.法律依据不详尽
2018年新修订的《民办教育促进法》及其实施条例的相关规定是“民办学校的举办者根据学校章程规定的权限和程序参与学校的办学和管理”。
其对于举办者与决策机构关系的规定过于简略，难以操作，且极不合理。
其表现形式就是董事会中举办者的代表过多。
调查显示，目前举办方代表在学校决策机构组成人员中所占的比重是比较高的，其中董事会成员中举办方代表在3～5人的学校占到了35%以上，举办方代表在7人以上（含7人）乃至全部董事会成员为举办者及其代表的学校也占有一定比例。
2.人数、结构不合理
2018年的新修订的《民办教育促进法》虽规定了民办高校的决策机构为董（理）事会或其他形式，对民办学校董事会的人数下限做了规定，但没有上限规定和结构规定。
[3]举办者往往根据自己对学校控制的需要来确定董事会的组成人数。
据对广东省55所民办高校的调查，董事会成员最少的5人，最多的11人。
董事会人数的多少差异很大。
目前，广东省民办高校董事会结构中有一个明显的缺陷，就是几乎没有教职工代表，学生代表就更没有了。
广东省民办高校董事会成员结构中还有一个比较普遍的问题，就是董事会成员中名人化倾向严重。
在调查中我们发现，董事会在选聘校外董事时往往考虑由具有较高社会名望的人担任董事，如退休的政府官员、大学的退休领导和知名教授，甚至中科院院士等。
同时，在走访调查中我们发现，目前民办高校董事会成员的年龄偏大，个别人员甚至因身体健康状况难以胜任董事会的活动，应该注意改善。
3.制度建设不健全
在走访调查中，我们发现，广东省许多民办高校成立董事会，往往是为了应付上级的需要，如学校设置、各类评估和许可证年检等。
一些举办者成立董事会只是摆摆样子，学校一切大事仍由少数人把持。
董事一年开一次会议，大家见面说说好话就算完事，对学校各项事务的政策由董事长或校长说了算，实际上“董事”不“懂事”。
4.职责分工不明确
新修订的《民办教育促进法》虽然分别规定了董事会与校长的职责，但对于如何保证校长和董事会的权力合理运行，并没有做出明确的规定。
笔者在走访调查中发现，广东省某民办高校5年就有10位校领导先后离校，主要原因是“校长与董事长办学理念截然不同”。
还有，广东省某民办高校董事长何某，在办学条件已经非常紧张的状态下，仍要求校长竭尽全力扩大招生，使得校长与董事会之间的矛盾越发凸显，最终导致董事长和校长互炒鱿鱼，而这一所办学较早的民办高校也快速陷入发展危机。
5.监督机制不完善
在走访调查中我们了解到广东省一所创办多年并有一定实力的民办高校被举办者子弟掏空，大量资产被转移，学校几近破产。
另有某民办高校的投资者（董事长）利用信息不对称，欲把教师学生集体转卖，严重地损害了师生的利益。
在实践中，民办高校普遍存在“家族式”的管理，“一人专权”的现象比较常见。
（二）民办高校校长队伍的建设尚待加强
1.人才队伍老化
虽然近几年来情况有所好转，但队伍老化的情况还是严重存在。
校长从公办高校退休校领导中聘任的情况还是非常普遍。
调查中我们发现，有的民办高校学校领导中甚至没有50岁以下的人员，70岁以上的民办高校校长也还不少。
总体来看，年轻的校级领导数量太少，民办高校发展后劲不足，人才储备亟待培养。
2.缺乏创新性管理
由于年龄偏大，加之有些校长多年以来一直在公办高校从事管理工作，对民办高校的办学实际不熟悉，管理工作中照搬照抄原来公办学校的比较普遍。
守摊子的多，听从举办者意见的多，从学校实际出发，在管理中敢于探索、创新和改革的比较少。
表1广东省部分民办高校校（院）长履历
学校名称
现任校（院）长
曾任职
年龄（岁）
广东白云学院
黄大乾
曾任华南农业大学党委委员
56
北京理工大学珠海学院
赵显利
曾任北京理工大学副校长
64
广东科技学院
王国健
曾任华南师范大学党委常委、党委书记兼校长
69
广州工商学院
邝邦洪
曾任华南师范大学中文系主任，教授，硕士研究生导师；
西江大学校长，党委副书记
66
中山大学南方学院
喻世友
曾任中山大学党委副书记、副校长
62
广州大学华软软件学院
何大进
曾任广州大学副校长
北京师范大学珠海分校
涂清云
历任北京师范大学物理系主任助理、科学技术处副处长、物理系副系主任、教务处副处长兼招生办公室主任、教务处处长兼招生办公室主任、教务处处长
55
广州商学院
杨文轩
曾任华南师大党委书记、党总支书记、总务长、副校长
71
广东理工学院
张湘伟
曾任重庆大学副校长、汕头大学校长、广东工业大学校长
68
吉林大学珠海学院
付景川
现任吉林大学校长助理兼教务处处长，教授，博士生导师
数据来源：
各民办高校官网。
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3.办学权落实薄弱
《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（国发〔2016〕81号）规定，完善校长选聘机制，依法保障校长行使管理权。
但是民办高校校长的职能权利，往往是董事长分配的，给多少是多少。
每当校长与董事长出现分歧和纠纷时，往往是董事长炒校长的鱿鱼。
可见，校长的自主办学权和相关权益得不到保障，影响了学校管理的规范性和制度化。
（三）民办高校监督机构的作用尚待完善
2016年12月27日，广东省发展和改革委员会价格监督检查与反垄断局局长陈波带队上线广东“民声热线”。
针对多名学生投诉民办高校艺术专业多年存在的违规收费问题，陈波透露，目前检查了1/3的高校，发现违规的占检查的1/2。
由于法律制度设计的缺陷，目前民办高校很少设立监事会，在公司法人治理结构中处于重要环节的监事会，在民办高校法人治理中被忽略了，对其监督主要依赖于行政监督和高校的自律，内部制衡失调的风险较大。
[4]实践调查，广东省民办高校设置监督机构的很少，即使设置了监督机构，其名称也是五花八门，有的叫“教授委员会”，有的叫“教学质量督导委员会”，有的叫“教职工代表大会”。
虽然新修订的《民办教育促进法》第二十七条规定，“民办学校依法通过以教师为主体的教职工代表大会等形式，保障教职工参与民主管理和监督”，但相关调查研究显示，这与真正意义上的监督机构还有很大的距离。
[5]
三创新法人治理结构，提高民办高校的决策水平
（一）完善和创新董事会工作机制，发挥决策核心的作用
1.规范董事会人数
关于民办高校董事会人数，2018年新修订的《民办教育促进法》第三章第二十一条规定：
“学校理事会或者董事会由5人以上组成，设理事长或者董事长一人。
”也就是说，民办高校董事会最少不得少于5人，其中1人为董事长。
董事会人数过少，覆盖面小，决策会有偏颇，相关利益者的代表性难以体现，诉求反映难以全面。
董事会人数过多不利于董事会作用的发挥。
因此笔者建议民办高校董事会人数应确定在9～13人为宜。
确定民办高校董事会的人数，还要从学校的投资结构、学校的规模、办学的性质等方面综合考虑。
2.完善董事会结构
《国务院关于鼓励社会力量兴办教育，促进民办教育健康发展的若干意见》（国发〔2016〕81号）规定：
“董事会（理事会）应当优化人员构成，由举办者或者其代表、校长、党组织负责人、教职工代表等共同组成。
”从广东省民办高校的实际来看，民办高校的董事会主要是由举办者、办学者和社会相关人员组成，教职员工代表参与的很少。
笔者建议，民办高校董事会应当至少由六部分人员组成：
举办者或其代表、校长、党组织负责人、教职工代表、社会专业人士（含校友代表）、学生或家长代表，以保证董事会结构的多样性、专业性、合作性、高效性。
3.明确董事会职责
新修订的《民办教育促进法》等相关法律基本明确了民办高校董事会的主要职责，需要强调的是董事会的筹资职责相对来说较为薄弱，很多民办高校章程都没有涉及。
因此，有必要强化董事会的筹资职能和责任。
[6]同时，需要处理好学校内部以董事会为代表的决策层和以校长为首的执行层的关系，使董事会和校长各负其责，目标一致，既有分工，又有合作。
4.健全董事会制度
第一，确定董事会的议事规则：
一是会议制度；
二是表决制度。
《中华人民共和国民办教育促进法实施细则》中，规定了例行会议和临时会议。
民办学校董事会每年至少应召开一次会议。
从调研中反映的民办高校现实情况来看，普遍感觉一年召开一次董事会太少，可适当增加董事会会议次数。
第二，建立董事会回避制度。
董事对涉及自己相关利益的表决应当回避，特别是在涉及学校发展的重大问题及校长等高级管理人员的任免问题上。
[7]
5.加强董事会监督
2018年的新修订的《民办教育促进法》仅仅规定了民办学校应当建立相应的监督机制，但对如何推进监督制度还是“空白”，有待探索。
笔者认为，建立民办高校董事会的监督制度是重要的，但最关键的是要清楚监督什么、谁去监督、如何监督。
（二）加强校长团队建设，提升民办高校决策执行力
1.重视校长团队建设
迄今为止，国家层面关于民办高校校长队伍建设方面尚未有系统的专门文件，值得一提的是黑龙江省在贯彻新修订的《民办教育促进法》精神的过程中，专门下发了《关于加强我省民办高校校长队伍建设的意见》，除严格明确民办高校校长的核准程序和各项职责外，还提出了建立校长培训制度，即通过组织高端培训、国内考察、国外集中培训等活动，使民办高校校长牢固树立忠诚于党的民办教育事业的信念，成为民办教育事业的专家，忠于职守，敬业克己，作民办教育工作者的表率和楷模，[8]即通过培训来提高民办高校校长的政治素质和业务管理能力。
据了解，这是我国民办高校恢复办学以来各省市自治区下发的第一个关于民办高校校长队伍建设的专门文件，广东省可以向其借鉴学习。
2.完善校长准入制度
关于民办高校校长的任职条件，从国家层面来看，已经有了一些规定。
2018年新修订的《民办教育促进法》规定，民办学校参照同级同类公办学校校长任职的条件聘任校长，年龄可以适当放宽，并报审批机关核准。
这个规定显然过于笼统和宽泛。
因此建议广东省结合自身工作实际，下发相关文件通知，用以指导广东省民办高校校长任职。
3.支持校长开展工作
笔者认为，民办高校校长的职权既是董事会聘用委托的，也是国家相关法规赋予的。
民办高校校长不应该是需时即来、挥之即去的“临时工”。
2018年8月10日司法部发布的《中华人民共和国民办教育促进法（修订草案）（送审稿）》第二章第二十八条明确规定：
“民办学校校长依法独立行使教育教学和行政管理职权。
”《中华人民共和国民办教育促进法（修订草案）（送审稿）》也特别规定，“民办学校的举办者根据学校章程规定的权限和程序参与学校的办学和管理”，而不能任意地干预学校事务。
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4.加快接班人才培养
我国悠久的“家文化”传统和民办高校恢复办学的国情使民办高校家族化管理成为一种难以超越的过渡性质的现象。
因此，地方政府与教育行政部门要对民办高校主要负责人的选拔与退出，进行必要的规范和指导。
近年来，许多省市政府组织对“富二代”“创二代”子女开展培训工作，希望他们更好地担当起延续企业“香火”的重任。
广东省可以借鉴其他省市的创意，保持民办高校发展的连续性。
（三）发挥监督机制作用，增进法人治理结构和谐
1.健全监事会组织结构
健全民办高校监事会组织结构，要加强监事会领导班子建设，提高监事会领导的待遇，赋予其明确的任务和职责。
从当前需要出发，笔者建议：
一方面，广东省民办高校至少要设立综合办公室和纪律检查等工作部门，配备专职工作人员；
另一方面，监事会的活动经费应列入学校年度经费预算，这样民办高校监事会的活动和工作开展才有着落。
2.建立监事会重大问题决策机制
民办高校监事会参与学校重大问题的讨论，提出意见与建议，是发挥监督作用的重要途径之一。
在学校干部选拔任用方面，尽管监事会没有最后决定权，但应保障教职工对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权与监督权。
3.加强教职工代表大会建设
根据2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过的《关于修改〈中华人民共和国高等教育法〉的决定》，高等学校应通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。
教职工代表大会是教职工参与民主管理和民主监督的机制，公办高校的教师有权通过教职工代表大会的形式参与学校民主管理，那么民办高校的教师也应当有这个权利。
[10]实践证明，教代会制度是适合民办高校运行实际的，调查表明，广东省55所民办高校中成立教职工代表大会的仅占23%，因此广东省民办高校需要进一步加强教代会制度建设。
结语
2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》，修法不仅在对民办学校的“财权”上给予了充分的、必要的法律保障，而且对学校的“治权”，也就是说对学校内部的管理权也提供了法律保障。
笔者认为，要保证广东省民办高校法人治理结构合理有效，首先，民办高校需要高度重视学校章程建设。
这个章程不仅要规定办学的宗旨、目的、学校的性质，而且要规定学校决策的体制机制、运行的体制机制，包括董事会、理事会的组成，董事长、理事长、董事、理事的任期。
董事长如果是终身制怎么退出？
下一届董事长怎么产生？
是董事会提名还是教育部门提名，还是董事长提名？
这些问题都要在章程里面明确。
还有在董事会里面家族成员能占多大比重，这在国外是有明确规定的。
为防止民办学校实施家族化治理的模式，笔者认为民办高校董事会的家族成员不能超过半数，甚至还应该更少，比如说1/4、1/3等，这些也都要在章程里面有所规定。
其次，完善民办高校法人治理结构，应包括民办学校董事会、校长、监事会及其他的监督机制，完善民办学校的内部治理结构。
原来的条文只规定了监事会，但是考虑到民办高校规模不一样，没有必要统一模式。
规模比较大的要有理事会或者董事会，也要建立相应的监事会；
规模小的则要有相应的内部监督机制。
最后，加大政府支持力度，如《中华人民共和国民办教育促进法》已经颁布实施17年了，新修订的《民办教育促进法》已修订完成，广东省也应出台符合广东省情况的实施办法和细则，以保障民办高校正常运行和健康发展。
附录：
广东省民办高校法人内部治理结构调查问卷
尊敬的各位领导：
诚挚地感谢您于百忙之中填写此次调查问卷，为了全面了解广东省民办高校法人治理结构现状、总结经验、发现不足、收集有效建议，为保障民办高校正常运行和健康发展，特进行本次调查。
希望您如实反映您的真实情况，并诚恳地期望您给出意见建议。
本调查表选项说明：
调查表中的选项，请选择您认为最符合的选项。
调查内容
1.贵校的内部领导体制类型是？
［单选题］
○董（理）事会领导下的校长负责制
○党委领导下的校长负责制
○举办单位或教育行政部门直接领导
○其他类型的决策机构
2.贵校董事会成员多为［多选题］
○办学者
○大学的退休领导和知名教授
○退休的政府官员
○其他
3.贵校董事会人数为？
○5人
○6人
○7人
○8人
○9人
○10人
○11人
○12人
○13人
○13人以上
4.贵校董事会平均年龄为：
○30～40岁
○41～50岁
○51～60岁
○61～70岁
○71岁以上
5.贵校董事会组成人员中举办者代表为几人［单选题］
○1人
○2人
○3人
○4人
○5人以上
6.贵校校长是否为董事会成员？
○是
○否
7.贵校校长年龄为：
8.贵校是否设有监事会或其他类型的监督机构？
9.贵校是否设有教职工代表大会？
10.您在我们调查表以外，您对完善民办高校法人治理结构还有哪些宝贵意见？
［填空题］
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-全文完-
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