交通运输综合行政执法存在的问题及对策研究Word文档下载推荐.docx

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前言

自1978年改革开放以来，我国交通运输行业的发展蒸蒸日上，其作为一个国家的重要经济命脉，以其机动灵活、适应性强的优势，为我国经济社会的不断发展带来巨大的推动作用，在一定程度上满足了人民群众对出行、运输、传递等方面的需求。

我国的经济发展和社会稳定在某些程度上取决于交通运输管理的效率，一个工作的效率与否往往取决于工作本身的实际开展情况，所以交通运输综合行政执法的重要性不言而喻。

其不但在和交通有关的执法、管理与决策等方面起着重大作用，而且在一定程度上可以保证开展交通运输或其他相关活动的交通运输从业人员或普通人民群众的切身利益。

2003年，我国交通运输部在系统内提出一个重大观点，那就是要开展交通运输综合行政执法改革。

这是由于交通运输综合行政执法的职能种类繁杂，数目众多，监管范围太大，受管制对象太多，给执法部门和执法队伍、执法人员增加了不少工作难度，因此改革是很有必要的。

每一次改革都要有相应的指导性意见作为依据，交通运输综合行政执法改革也不例外，此处将在下文第一大部分的第（三）部分进行详细阐述。

交通运输综合行政执法改革的试点城市主要有广西桂林、广东、河南、福建、重庆等地，到目前为止已经取得了一定的成果，但是由于时代在不断进步着，交通运输行业也是日新月异不断发展着，加上各种各样的交通安全事故不断发生，交通运输综合行政执法工作中的不完美也逐渐暴露出来，像法律滞后懈怠、多层次多头执法、执法人员素质低下、执法队伍逐渐饱和等问题日益显现，这些看似无伤大雅的问题其实存在很大的隐患，极易导致交通运输综合行政执法的效率变低，成本扩大，而且由于执法队伍饱和人员素质参差不齐甚至低下，在执法过程中难免出现主观臆断执法、扰民执法、图利执法等问题，不但给执法系统和相应的行政管理机构抹黑，而且严重影响执法的权威性、效率性、公正性和统一性，不利于现代交通运输业的健康发展。

为了保证我国交通运输行业的健康发展，解决前文所述的相关问题，与之相对应的可以采取整合交通运输综合行政执法资源、提高交通运输综合行政执法能力和执法水平、加强交通运输综合行政执法队伍建设等相关措施。

所谓擒贼先擒王，要想解决这些问题，就要从源头出发，从根源上入手，继续深化改革，加大改革力度，不光要从理论上出发，还要结合各地市不同的实际情况，将理论与实践相结合，逐步摸索着建立一个完整、完善、细致、专业的法律体系，改善执法队伍饱和的问题，提高执法人员入门门槛，明确各个执法机构的职能，细化各执法部门职责，充分运用当前大数据平台并考虑交通道路的复杂情况，及时有效的制定相应解决办法并投入试用，做好相应风险防范和备用方案。

一、交通运输综合行政执法的基本概况

（一）概念

“交通运输综合行政执法”在我国当前的法律法规体系中并无一个相对具体的概念，一般认为其是关于交通行政执法权的综合体，而这个“综合”主要包含两方面的含义：

一方面它不单纯是指行政处罚权或是行政许可权或是行政强制权，我认为它其实是一个相对集中的交通行政执法权，它综合了各种执法权的外延含义，还综合了交通行政许可权、行政处罚权、行政强制权、行政征收权等各项执法权利。

另一方面交通运输综合行政执法涉及到的执法部门不再单一，综合了交通部和其他相关的行政部门，执法便捷性更强，效率更高，关联性更强。

把原来交通部下设的多个行政执法机构的职能统一整合到一个综合性的交通运输综合行政执法机构来开展，是当前正在积极推进的交通运输综合行政执法改革的重点内容。

这样改革的好处主要有以下几点：

首先从执法职能来看，所有分设职能整合到统一的一个拥有独立法律地位的主体身上，能有效解决职能重叠不清、开展混乱的局面，提高执法效率；

其次从执法主体层面讲，减少机构设置，机构管理统一便捷，实现社会资源的有效配置利用，立足于长远的社会效益来说，交通运输综合行政执法改革不失为一种与时俱进的良好办法。

（二）特征

1、多样性的机构设置

交通综合行政执法是对现行交通行政执法体制的改革创新，虽说已经探索、试行了一段时间，但目前仍处于不成熟的试点阶段，各地做法不尽相同，有关交通运输综合行政执法的机构设置也呈现出多样性的特点。

2、综合性的职能分配

对原有的交通运输综合行政执法权重新进行分配，是交通综合行政执法的本质。

也就是把原来多个交通执法主体分别行使的多个行政执法权进行合并，统一让一个综合性更强的交通运输综合行政执法主体行使，能有效提高执法工作效率，综合性能更强，执法更为便捷高效。

3、创新性的体制创立

没有进行改革之前的交通运输综合行政执法权较为分散，是由不同的执法机构分管不同的执法权，例如路政的只负责路政，公安的只负责公安，港航的只负责港航等等，在这样的执法模式下很容易出现“多头执法”、“重复执法”等问题。

现在所讨论的改革的交通运输综合行政执法是采用的“集中式”执法模式，把所有的交通运输综合行政执法权统一划拨集中到一家行政执法机构身上，是对原来那种“多头式”执法体制的创新。

（三）依据

虽说我国目前在交通运输综合行政执法这一领域上并没有颁布太多的法律法规和规范性文件，相应的法律法规体系还有待完善。

1、法律法规方面的相关文件：

①1996年3月17日八届人大四次会议通过《中华人民共和国行政处罚法》第16条：

国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。

②2003年8月27日十届人大四次会议通过《行政许可法》第25条：

经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。

2、国务院方面的相关文件：

①1996年4月22日国务院发布了关于贯彻执行《中华人民共和国行政处罚法的通知》，该通知要求：

各省、自治区、直辖市人民政府要认真做好相对集中行政处罚权的试点工作，结合本地方实际提出调整行政处罚权的意见，报国务院批准后执行；

国务院各部门要认真研究适应社会主义市场经济要求的行政执法体制，支持省、自治区、直辖市人民政府做好相对集中行政处罚权工作。

②2000年国务院办公厅发布了《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》，该通知对实行相对集中行政处罚权的领域等试点工作问题提出了统一的要求。

③2002年8月国务院发布了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，该决定对相对集中行政处罚权工作作出了具体要求。

④2004年3月国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》，纲要指出要继续开展相对集中行政处罚权的工作，深化行政执法体制改革，提高行政执法效能，在相对集中行政处罚权的基础上，实行行政执法权的相对集中，推行综合执法，优化行政职权的配置，理顺执法主体之间的关系，避免多头执法。

⑤2013年中共中央下发了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，决定指出要优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监管权既相互制约又相互协调的行政运行机制。

⑥2014年10月召开的党的十八届四中全会，会议明确了将交通运输列为推进综合执法改革的重点领域。

⑦2018年国家出台了《关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见》，意见明确了交通综合执法改革的重点是整合队伍、减少执法种类；

推进执法力量下沉；

进一步规范执法行为；

实行局队合一；

清理规范临时人员和编外聘用人员等。

⑧2020年1月通运输部办公厅印发的《2020年交通运输法制工作要点》，要点指出要强化与改革相关牵头部门的沟通与协调，督促指导地方完成交通运输综合行政执法改革。

主要内容有：

一是要持续深化交通运输法治政府部门建设；

二是要加快完善综合交通运输法规制度体系；

三是要深入推进交通运输“放管服”改革；

四是要切实推进交通运输综合行政执法改革；

五是要扎实开展普法宣传和法治培训工作。

二、交通运输综合行政执法在当下存在的问题

（一）执法理论体系渐趋落后，不足以满足实际工作需求

时代更迭，自改革开放以来交通运输行业发展迅速，虽理论更新速度并未减缓，但由于各种各样的现实原因和实践中不断涌现的新需求，我们发现原来的交通运输综合行政执法体系已经无法满足现在的交通运输工作的需求。

1.效率低下，界限模糊

现阶段对于交通运输行政综合执法的界定还是相对模糊的，在当前不管是理论界还是实务界，它们都对交通运输行政综合执法都进行了界定，但各自界定的性质却有所不同，在实践中难以有一个具体的参照标准，由于参照标准不一致，在具体的执法实践中难免出现执法不一、资源浪费的情况，这样一来便极易导致执法工作效率低下的现象。

2.理论匮乏，规范性差

前文在第一大部分的第（三）部分已列举了我国目前在交通运输综合行政执法领域的法律法规和部门规章等相应的理论支撑点，由此不难发现当前关于该方面的法律法规还是十分匮乏的，这样便导致执法人员在实际开展交通运输综合行政执法工作时容易出现执法缺依据、进行不顺畅、过程不规范、结果丧权威等尴尬局面，甚至在某些时刻可能会陷入执法难以服众的窘境。

（二）立法体系不健全，执法制度不完善

制约交通运输综合行政执法的规则便是与之相关的立法体系，然而我国目前在交通运输综合行政执法方面的法律法国和规章制度匮乏到简直可以称得上是凤毛麟角，相应的立法体系也没有得到很好的完善，因此缺点也较为突出。

1.立法缺少层次性，法律缺乏权威性

众所周知，法律的权威性要大于行政法规、部门规章的权威性，然而我国目前除了《中华人民共和国行政处罚法》、《中国人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国道路运输条例》等法律，在交通运输方面的立法大部分都是以行政法规、部门规章的形式存在，遇到相关问题进行执法的时候在法律效力上便“低人一等”，立法层次性不足且低下，法律权威性较差，在这样缺失专门性法律法规的情况下，在执法实践中必定会产生很多问题，因为如果单单只有行政法规和部门规章等作为执法的依据，会显得执法依据不足，适应不了依法行政的具体要求，而且执法人员的素质也十分影响交通运输综合行政执法的准确性的，倘若执法人员素质低下，对执法所要依据的相应交通法律法规把握不到位，是会严重影响交通执法的严谨性、准确性和效率性的，也会给相应的执法机构带来不同程度的负面影响，影响群众形象。

2.相应的法律法规内容严谨性较差，执法依据缺失

由于我国幅员辽阔，各地实况不一，全国各地政府的某些相关规定为了结合当地实情而不能做到所有的规定都能达到全国相一致的标准，因此关于交通运输综合行政执法的某些法律法规的内容是不严谨的，对此其实我们国家也有相应的一些解决措施，例如出台一些适用于新旧规范或不同层级之间规范产生冲突时的解决办法的立法，然而这并不能根治问题，因为根源问题是缺失专业性的交通运输综合行政执法方面的立法文件，源头问题未得根治，加上某些立法太过于深奥，执法人员受限于自身的综合素质难以对此理解透彻，在执法过程中便会出现各种各样的问题，不利于执法工作高质量的有序开展，有些执法人员甚至把控不了自己从其自身便做了某些违法违规行为。

3.交通运输综合行政执法未能做到与时俱进

我们正处于社会的高速发展转型阶段，各方面都日新月异，交通运输行业也不例外，它也是在随时代进步而不断发展的，但是交通运输综合行政执法却没能做到与时俱进，举个例子来讲，在当前交通管理的实践工作中，运用音频（录音）或视频（录像拍摄）等电子设备记录执法现场已经相对来讲特别普遍了，然而在整个立法体系中，不难发现相应可以依据的法律法规少得可怜，也就是说这项工作仍然缺少系统、完整、细致的法律法规最为依据支撑，这会导致在某些特殊执法情况（例如“非现场执法”）下的执法过程会面临非议，显得有些师出无名，名不正言不顺。

4.权力内耗，存在“多头执法”、“联合执法”等不良现象

前文已经提到过没有改革以前的交通运输综合行政执法活动的开展，是由多个行政机构分别各自执行自己的职能，在这种执法模式下且不问其各个执法机关之间是否都有统一的上级主管部门统一领导，亦或是它们之间各自有无意思联络，但是不难揣测这样的执法模式容易出现“多头执法”、“联合执法”的不良现象，对此下文做了进一步的分析阐述。

首先分析“多头执法”，该种执法形式最大的特点就是较为分散，在不同的交通执法类别中该种执法形式各自为政，各负其职。

该种执法形式的缺点也相对比较明显，第一就是执法效果差。

这种执法形式执法部门多、执法人员多、行政诉讼多、日常监管少，虽有庞大的执法人员群体，但是由于执法力量分散，在整治某些重大的具体行政行为时执法效果差，对相应问题的治理效果也不理想。

第二是执法矛盾大。

各执法单位除了行政审批职能，在这种执法形式下还要担负着行政执法任务，人的精力是有限度的，这样时间长了以后再工作上难免会出现顾此失彼现象。

第三是执法成本高。

因为执法队伍的人员人数众多有些甚至达到饱和状态，执法队伍的机构设置不合理，执法领域又相近执、职能又重叠，致使执法成本高但是效率低，容易给行政管理相对人带来许多不必要的麻烦。

第四是监督力度小。

由于在这种分头执法的模式下，各执法部门分别行动，各自制定自己的执法计划，各司其职，导致了执法行动不统一，这不利于执法监督部门对整个执法活动的整个动态进行全面掌握，与之相对应的就是执法监督部门对各单位的监督不到位，执法人员的不文明执法行为和钱权交易的现象时有发生，影响交通行政执法部门的形象。

其次分析“联合执法”，该种执法形式貌似“联合”实为松散，相较于“多头执法”是有所前进的，然而弊端也不少。

最为明显的一个缺点就是执法单位的名称不统一，有的叫交通综合执法大队，有的叫交通执法大队，还有的叫交通行政执法大队等等。

执法机构称谓混乱，容易给不了解实情的人民群众造成误解，行政往来不便而且也不利于管理。

（三）执法队伍建设不完善，某些执法人员素质低下

一个制度制定出来具体还是要靠人来实施，因此交通运输综合行政执法的行政执法人员自身素质是会影响交通运输综合行政执法的工作质量、工作效果和社会影响的。

我国当前交通运输综合行政执法队伍建设仍未做到尽善尽美，执法人员中仍有部分人员存在着理论知识欠缺、业务知识匮乏、执法意识淡薄、执法行为不文明等问题，这些都需要进行改善，因为交通运输综合行政执法的过程是一个动态的变化过程，没有人会预知下一秒将要发生什么，随时都有可能会出现各种意想不到的情况，这就极大地考验了执法人员的综合素质和随机应变能力，因为你无法预知你碰上的当事人是怎样的，例如有些当事人脸皮厚，以各种各样的奇葩理由推诿扯皮，极度不配合执法工作；

有些当事人蛮横无理，威胁执法人员；

还有些当事人甚至搬出自己背后的相关领导来显示自己所谓的“背景深厚”只是为了避免惩罚或少罚。

人有百态，面对这样的情况其实是很考验执法人员的，有些执法工作者或许会向当事人妥协，有些迫于领导压力而额外给当事人“走后门”，其实这都是玩忽职守、不尊重法律的表现。

除了上述情况之外，在交通运输行政执法的队伍中还可能存在一些执法人员对相应的交通运输方面的法律法规不够了解，拿着鸡毛当令箭，服务态度高傲，缺乏服务意识和沟通意识，严重的甚至经常与当事人或者相关人员发生冲突，又不肯紧跟时代潮流，与时俱进的提升自己，甚至在执法过程中滥用职权、公报私仇等。

基于上述现象，我认为其主要原因是由于进人把关不严，考核未设置相应的难度，而且我国现阶段不少执法队伍老龄化和低龄化两极分化严重，年龄结构不合理，综合素质不达标，致使交通运输行政执法队伍的整体素质受到严重影响，乱执法现象时有发生，没有给人民群众一个正面的积极向上的印象，导致执法行为很难得到大众的认可。

（四）执法监管机制缺失，执法监督不力

在实际操作过程中，监督往往是要和执法相匹配的，也就是每一个执法活动都要有匹配的监督机制以确保执法活动的合法性、合理性和有效性。

目前从法律监督方面来看，我国的交通运输综合行政执法确实缺乏相应的监督机制。

从机构设置方面来看，交通运输综合行政执法的模式，是以降低行政执法成本为目的的将交通部门下设各个不同行政执法机构的执法权力整合在一起的执法模式，这种执法模式下理应设立一个健全、完善的监管机制对其进行监督，但是目前并没有设置这样的部门，而且审批权和处罚权没有得到有效分离，使得重罚轻教的现象越来越多，没有从根本上减少交通违法事件的发生，不利于杜会稳定发展。

三、针对交通运输综合行政执法存在问题的解决办法

（一）横向整合执法职能和机构，建立完善的综合执法体系

横向执法职能和机构整合，实现“五合一”综合执法。

何谓“五合一”综合执法，在此处以地级市为例，一个地级市中必然会有路政、运政、高速公路、地方海事、交通工程质量监督这五方面的交通运输行政处罚或相关队伍，现在打破之前各自为政的行政执法模式，综合五个方面的内容，组建一支综合性、全面性的地级市交通运输综合行政执法队伍，整合行政执法职能和机构，连根拔起从根源上解决多头执法、重复执法、交叉执法的问题。

要想保证交通运输综合行政执法队伍稳定，促进交通运输综合行政执法活动良好运行，就要建立一个完善的综合执法体系。

具体的做法如下：

首先要健全各项基础制度，完善监督制约机制，严格依法行政，拒绝滥用职权。

其次要建立健全执法监督和执法制约机制，因为制度是一切行政执法活动开展的前提和基础。

要想保证交通运输综合行政执法队伍的稳定性，促使交通运输综合行政执法的正常严格执行，那么实施交通运输综合行政执法责任制，将责任分配到个人是很有必要的。

第三是要求每个执法人员务必严格遵循政务公开的要求，本身应明确执法岗位、执法权限、执法程序和执法责任。

第四是要在内部管理层进行体制改革，统一领导，分层级负责制，保证权责分明、政令畅通、统一协调、工作规范。

（二）纵向理顺市县执法管理体制，着力推动执法力量下沉

在此还是以地级市为例，前文已述在横向整合执法职能和机构这一部分已经提到过，最好的行政执法办法是在市区只保留一个执法层，即只设立一个市级的交通运输综合行政执法队伍，其他的交通运输行政执法机构的权能都要统一收归这一个执法队伍管辖，实现资源整合。

以此作为参照，在县级也要不断调整交通运输综合行政执法改革，统一由一个部门一个执法队伍开展工作接受市级交通运输综合行政执法队伍的指导和监督，不断完善县级执法体系。

（三）建立协调配合机制，健全综合执法保障体系

一个国家的行政综合执法工作是保障国家行政系统工作正常运行的基础，一般而言行政综合执法工作数目繁多，种类庞杂，它具有很明显的涉及面广、震荡大、矛盾多的特点。

结合这些实际情况，不难发现健全和完善各方面的保障机制是很有必要的，因此我们提出要建立协调配合工作机制，凝聚改革推进部门合力。

首先要加强组织领导和部门之间的协调配合，这是基于交通运输综合行政执法体制改革的涉及面广、政策性强的特点而言的。

具体到实际情况中可以为此专门成立一个相关的改革小组，以政府文件的形式明确小组的职责分工，负贵改革工作的统筹协调和指导。

其次在交通部门内部建立多个不同的部门分管不同的职能，加强各部门之间合作协调，实现部门与部门之间的业务协作、信息共享、行业管理、综合执政，各部门之间加强交流沟通，针对管理工作或执法工作中出现的相应问题要及时研究解决，形成事前预防、事中检查、事后查处的长效有机结合监管机制，提高交通运输行业的行政管理效能和公共服务能力。

第三要加强各项工作的组织保障，密切关注执法工作中出现的情况，针对这些情况对此进行深入调查和研究，作出科学的决策，加强信息反馈，及时协调解决问题。

第四要对执法机构所需经费予以保障，要加强后勤保障，让执法人员执法安心，无后顾之忧。

（四）加强执法队伍的建设，提高执法人员的专业化水平

交通运输综合行政执法改革以后，进行执法的行政机构由原来的多个变成单个，这就无可避免的会涉及许多不同的专业不同的领域，这对执法队伍和执法人员的要求便大幅度提升了，需要执法人员有较高的专业素质和专业的理论知识，还要有相应的技术水平或者工作经验。

但是现在我国交通运输综合行政执法队伍的人员素质普遍低下，专业化不足，较为普通，所以在这个问题上还是要进行一定的改善的。

解决此问题的最好办法我认为是提高执法队伍的入门门槛。

执法人员入门前要进行相应的专业化考试，考试通过后进行复核，上岗前进行岗位培训，上岗后定期参加技能培训和业务培训，务必确保整个在执法过程的执法主体终生学习、终生按照规定执法，有效提高执法效率，积极真正做到为人民服务。

（五）扩大群众影响，加大交通运输综合行政执法的宣传力度

关