搭建社会化综合治税平台的实践与思考Word文件下载.docx

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如为了实现政绩目标，地方政府在重大项目的引进上将税收收入中地方留成的部分在若干年内全部以财政资金返还的形式补贴给企业，是近几年来通行的做法，随着各地招商引资竞争的加剧，补贴的幅度越来越大。

近期较有影响的例子有通用汽车某分公司项目，它获得了项目本身及核心配套企业缴纳的税收中省以下税收留成部分6年全部返还、优惠价格供应土地等特殊待遇，西安对三星的芯片项目拿出了总额为140亿美元的优惠“礼包”等等，一些相对较小的投资项目则不可能享受这一待遇，影响了税收公平原则，而且这一决定往往由地方政府自行做出，并未征求公众的意见，导致项目引进投产了，地方税收却并没有同步增长，改善民生没有相应的财政资金保障。

表现之二是一些征管风险大的企业采取“打一枪换个地方”的办法逃避税收管理，或者“狡兔三窟”的伎俩，利用设立多个不同类型的机构主体的形式转移税收，在不同的地方政府间“反复要挟，漫天要价”，利用地方政府对税收的渴望，同时钻政策空子，或利用管理漏洞来损害国家税收利益，这些项目甚至还得到了地方政府的欢迎和争抢，如资源回收利用企业等，对他们的依法严格管理往往会面临来自当地政府的压力甚至干涉。

再如早年引进的南车长江车辆公司，十年来，它缴纳的国税最多的年份也不过四五千万元，而该项目落地时承诺“投产当年即实现税收亿元，产业链实现税收每年不少于10亿元”，江夏区政府除不断给予该企业补贴，甚至还为解决企业职工住房问题，提供给为之开发住宅的某房地产企业天道置业或明（直接补贴）或暗（土地出让金减免）的补贴超过1亿元。

而长江公司见本地的优惠扶持政策已无潜力可挖，却将大部分税收通过内部核算的技术处理手段留在了株州、铜陵，进一步从其他地方政府拿到更多利益。

此外，一些企业的投资人利用自己的特殊身份，如人大代表、政协委员，或行风政风评议代表，给税务部门依法管理、依法执法制造困难阻力的现象也屡见不鲜。

2、在涉税信息共享方面，机制和执行缺乏实质进展。

征管信息不对称是困扰税务部门的主要问题，也是税收工作质量和效率实现新一轮发展的主要障碍，作为公认解决途径的涉税信息共享被关注多年，但截至目前，不仅没有形成统一的运行平台和有效的协调机制，而且税务部门根据税收工作需要，向相关部门请求数据支持也经常得不到及时有效的响应。

要实现对税源的有效控管，必须掌握企业的资金、物流、股权、投资等多方面、多项目的动态信息，但从实际工作看，除了企业自行申报，和国、地税与工商之间的注册登记信息交换，并无其他固定有效的信息采集途径。

由于无法获得足够、有效的涉税信息，基层国税部门对一些税源户的管理工作实际处于两难境地：

当企业提供的信息内容不全、可信度低时，要么组织人员进行核查、补充，则将直接导致税收征管高成本、低效率；

要么放弃依据征管信息进行管理的方式，回到粗放征管的状态，在征纳双方的妥协中征收税款，其结果则是税收征管的高风险、低遵从率。

如对相当一部分企业类小规模纳税人增值税和所得税零低申报居高不下的情况，只能采取核定征收的形式来处理。

3、在环境氛围建设方面，宣传和普法急需形成合力。

全社会对税收法律的知晓程度，对税收工作的理解支持程度，是税收发展环境的重要指标，决定着税收工作的发展快慢和质量高低。

要提高这一指标的水平，长期坚持不懈地进行税收宣传和税法普及是主要手段。

然而，多年来，只有税务（国、地税）部门在努力开展宣传工作，从事经营活动的纳税人出于自身需要给予了响应，其他则基本上没有给予足够重视。

如根据我们的调查，在笔者所在行政区范围内，由政府主导的五年普及法律活动中，税收法律从来都没有列入普法学习内容，而各职能部门也无一主动将其纳入。

在税收宣传月期间，我们曾集中邀请各乡镇街、开发区分管财税的基层政府领导来宣传并讲解税务部门的“核心业务”，期望借助基层政府的力量，形成更牢固的协税护税基本体系，但从互动中发现，他们对税源户管理、税制、纳税服务等方面的基本知识，缺乏理解、错误理解的现象十分普遍。

而受我国间接税为主的税制因素影响，绝大多数社会公众不从事经营活动，不直接承担纳税义务，主动了解税收和税收法律的动力并不强烈。

这一客观实际造成了税收在纳税人之外的社会各界心目中只是个抽象的、遥远的概念，对税收法律内容的理解更是谈不上深入准确。

如此一来，本应由各类社会主体积极参与，为共同的税收利益形成有利的宣传舆论环境和协税护税合力的局面，但由于政府层面的主导工作存在思路上不够重视、推进力度小和执行效果差等问题，导致税收工作的发展前行面临诸多不必要的困难和阻力。

4、在税收执法保障方面，协调和效能有待继续增强。

税收具有强制性，但受遵从度水平的影响，执法阻力无疑是经常存在的，强制执法是保证税收法律得以严格执行的必要手段，但实施这类手段，常常需要其他法院、公安等部门，银行等机构的支持配合，从实践情况看，其中存在的困难和问题不容忽视。

以扣押、查封等为例，绝大部分执法（理论上）可以由税务部门自己依法执行到位，但仍然有一部分需要申请由法院执行，此时，不仅要排队等候法院安排执行日期，而且执行费用也是一个必须考虑的“门槛”因素。

类似的还有银行等部门，在配合执行划缴税款执法时，往往出现纳税人开户行称无权决定执行，需要向上级请示，等到程序走完，手续办结，账户上的余额也所剩无几。

为了确保执行顺利，特别是在人员较为集中的闹市区执法时，现场秩序维护常常需要公安部门提供保障力量支持，对现场及事后的舆论引导也需要当地政府提供支持。

但在实践中，获得公安部门的支持并不容易，由于缺乏规范的制度约束和统一的操作办法，成功与否完全取决于税务部门与公安部门日常“交情”如何，以及税务部门负责人的个人沟通协调能力。

即使获得了公安部门的肯定答复，税务部门还需要提前提交执行情况预案，等候其安排警力。

因此，受沟通不畅、协调难度大、配合工作的及时性不够、执行成本高等多方面因素影响，导致相当一部分基层税务机构不敢、不愿实施强制执法，税收管理的质量和效能时有“打折”现象，税收流失的风险始终存在。

二、问题分析与思考

存在以上问题，究其根源，主要是由于以下四个方面的原因。

1、多个主体的职能有待理顺。

首先是政府的职能在涉及依法治税方面，既有越权，又有缺位。

越权表现在运用财政手段抵消税收法律约束，导使公共税收利益受损；

缺位表现在税收法治环境的营造上，政府没有尽到应尽的主导、推进职责，而是把对税收的宣传和税收法律的普及两项职责全部交给税务部门。

其次是有权监督的人大机关，其监督既有缺位，又有错位。

政府对财政资金的使用应纳入预算，并受同级人大约束和监督，类似用财政资金来返还企业已缴纳税收的做法，当前处于局部失控状态，与人大的监督缺位有极大关系。

同时，从人大对税收执法的监督看，基层人大主要是针对国地税两个部门，而不是政府，存在明显的错位。

政府和人大是综合治税体系中极为重要的两个主体，但由于在实践中其职责的定位和履行皆存在问题，因而直接导致综合治税体系的建立失去了应有的基本支撑。

2、促进遵从的思路有待完善。

回顾九四年以来的改革，税收工作提高遵从度的思路经历了从一个极端到另一个极端的跳跃：

起初是力图通过严密控管加全面稽查来促使纳税人遵从税法，从机制设计上站在了不相信纳税人的立场，而效果并不理想；

近几年提出了纳税服务的思路，希望通过加大法律普及力度和优化对纳税人的服务来引导遵从度提高，但却在管理的力度质量和效率提升上放缓了步伐。

两种思路都有成功之处，但都失于偏颇。

管理和服务无疑都是促进纳税人遵从的手段，如人的两条腿，偏废其中之一都会无法正常行走。

但在实际的执行中，无论哪种思路，税收管理从来没有让税务机关在与纳税人的博弈中居于主导地位，原因是涉税信息在绝大部分领域、行业的极度不对称，导致相当一部分纳税人在极低的税收违法风险的诱惑下，选择了不遵从税法，这一结果，和纳税服务是否优质无关。

因此，促进遵从的思路要坚持管理与服务齐头并进的思路，特别是管理，要建立在税收执法严格依法，涉税信息全面掌控的基础上。

3、普法宣传的规划有待清晰。

针对纳税人开展税收宣传和税收法律培训，是当前国地税的主要做法，而面对社会公众的税收宣传基本停留在“吸引眼球”的阶段，这种由部门主导，针对有限主体，或群体的税收宣传和法律普及，难以起到发动全社会力量都来了解、支持税收的作用，更谈不上保护税收、协助税收工作开展。

因此，必须认识这一问题根源，建立清晰、系统的税收宣传和法律普及规划，明确主导力量，选准具体内容，优化方式手段，使全社会都认识到推动税收发展与自己的切身利益密切相关，从而积极行动起来，为维护公共税收利益作出各自的贡献。

4、税收执法的保障有待强化。

虽然税收法律层面对税务机关的执法提供了越来越完备的保障，但如前所述，涉及到具体的税收执法，仍然存在诸多梗阻。

虽然这些执法只占税务机关执法行为中的极小一部分，但执行到位与否、震慑效果如何，既是维护税法刚性的需要，也是警示违法，并建立良好税收秩序的需要。

因此，只有从机制，从操作等多个层面同时疏通障碍，使得只要税务机关的执法存在需要，和遇到阻力时，都能及时得到司法力量的支持，得到银行等机构的协助，才能保障税务机关严格执行税收法律。

三、对策建议

综合治税体系，顾名思义就是要根据依法治税的需要，从各类主体的职能作用，和利益诉求出发，整合利用其资源，调动发挥其作用，从而提高税收法治水平的机制和手段的总和。

从基层税收征管的实际考虑，我们认为，建立社会综合治税体系，需要从以下四个方面着手。

1、着眼宏观，强化税收法治监督。

主要是从根本上消除对税收法律政策的干扰和抵销因素。

一是完善法律体系，强化源头防控。

通过对《预算法》等法律相关条款内容进行完善，从权限上杜绝各级政府运用财政资金来干扰税收法制环境的现象，从制度上确保为各类纳税人依法提供公平公正的税收待遇。

同时，还要在环境保护、土地供应等多个领域加快法律建设和配套执行制度的出台力度，防止“地方保护主义”思维下的招商引资“政策小环境”现象，防止用公众利益，或其他资源作交换，单纯增加税收收入的现象。

二是发挥人大作用，强化权力监督。

各级人大应主动作为，对地方政府的越权行为主动进行监督，对可能影响税收政策执行、导致不公平待遇的各类政府决策，在其未出台前提前听取社会公众的意见，强化决策监督，保护公众利益。

同时，各级税务机关也要主动争取人大的支持，对日常税收政策执行、征管执法中存在的问题和阻力现象，除向上级税务机关汇报外，还要向人大反馈，争取更多更大的支持力量。

2、立足长远，加快环境氛围建设。

只有全社会都理解税收，才能形成积极支持税收的氛围；

只有全社会都了解税收法律，才能形成综合治理税收的环境，因此，税收环境氛围建设要以此为最终目标，在实际落实中，一是明确以政府为主导的推进体系。

营造社会环境是政府的基本职能，也是治理社会的基本手段，税收法制环境的营建也不例外。

因此，各级政府应当以五年普法为主要载体，以社会公益宣传、媒体舆论引导、党政事业单位学法等为手段，建立税收宣传、税法普及的全方位工作体系，彻底改变原来单纯由税务部门主导和推动的现状，强化自上而下的推动。

二是明确以全社会为宣传普及对象。

目前对税收宣传和税法普及活动给予较高关注的，仅有税务部门和纳税人。

要形成综合治税平台，必须提高全民的税收利益相关意识，和税收法律知晓程度，使社会各个阶层、各类群体都主动参与到共同税收利益的维护中来，支持税收工作，协助税收执法。

三是制定分工负责、统筹推进的落实规划。

应在坚持政府主导的前提下，按对象分类明确宣传普及工作的责任分工，如由税务部门负责对纳税人的宣传普及工作，由各级法制部门负责党政机关事业单位的宣传普及工作，由宣传部门负责公众的宣传普及工作等，最大限度地利用公共行政资源高效率地推动落实。

同时，还要注重做好宣传普及内容的由浅到深、由少到多的统筹设计工作，确保稳步推进，提高质量。

3、破解难题，推进涉税信息共享。

在促进税收遵从的手段方面，相对于纳税服务，更需要加强的是税收管理，而要强化税收管理，解决涉税信息的不对称问题是关键。

对此进行的理论探讨和实践探索都很多，但鉴于实践中我国的涉税信息交换基本还处于法律上无地位依据、操作上无机度保障、技术上无统一标准等起步阶段，笔者建议应立足实际，采取宏观和微观两头并行推进的思路进行。

一是宏观层面，应借鉴西方发达国家的成熟经验，由国家税务总局牵头进行顶层的制度和系统设计，搭建规范化、信息化、全覆盖的信息交换平台，自上而下地逐级推进建设。

但受我国各部门、各领域信息孤岛现象严重、沟通协作缺乏机制支持和约束等问题影响，这一进程将较为缓慢，难以很快在实际税收管理中发挥效能，因此，需要尽快从微观层面推进进行补充。

二是微观层面，应从区域税收征管实际出发，由省级以下各级税务部门设计，相应地方政府主导，并明确一个机构部门牵头，建立区域性涉税信息的采集和交换机制，信息的内容由税务部门根据征管需要提出内容需求，提交当地政府同意后，由与数据相关的部门采集并定期提交平台，共享应用。

这一平台应尽快实现省、地市、区县三级之间横向和纵向的共享、互动和交换。

虽然这一平台能够采集和共享的信息是局部的，但因为其内容主要是根据税收管理的实际需要而有针对性地采集的，因而会对缓解目前的涉税信息不对称起到重要作用。

只有掌握了充分、准确的涉税信息，才能使税务机关在与纳税人的博弈中改变目前的被动地位，从而提高税收遵从度。

4、建立机制，形成执法保障合力。

由司法各部门、银行等机构为税收执法提供保障，基本不存在法律上的障碍，但缺乏操作层面的细化制度，包括责任追究机制。

因此，应把此类机制规范化，以法律条文的形式写进《征管法》及其实施细则，或者列入其他部门法律，增强约束力，并明确拒绝履行，或怠于履行行为所应承担的法律责任，使税收执法保障形成合力，切实维护税法的刚性。