从马萨诸塞州诉环境保护总署案谈美国公民公益诉讼制度及对我重点Word格式文档下载.docx

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ＭａｓｓａｃｈｕｓｅｔｔｓＶ．ＥＰＡ

公民诉讼（ＣｉｔｉｚｅｎＳｕｉｔｓ）制度是一项美国特有的环保公益诉讼制度。

该制度于１９７０年由《清洁空气法））（ＣｌｅａｎＡｉｒＡｃｔ）予以确立，赋予公民（包括非政府组织、地方政府）通过诉讼的方式惩治污染权利的案例屈指可数。

直至２００７年４月美国联邦最高法院对“马萨诸塞州诉环境保护总署”

（Ｍａｓｓａｃｈｕｓｅｔｔｓｖ．ＥＰＡ）案做出终审判决，才使公民

诉讼制度立法本意得以体现。

分析该案，对我们了

解公民诉讼制度，进而建立我国的公益诉讼制度具有很好的借鉴作用。

一、基本案情

２００６年１１月２９日，美国马萨诸塞州和其他１１个州以及一些地方政府和非政府组织，根据《清洁空气法》第２０２条第（ａ）（１）ｎ１的规定向法院提起针对环境保护总署的诉讼。

诉称：

第一，由于环境保护总署对汽车尾气等多种温室气体排放未进行有效管理，马萨诸塞州目前并在未来将不断地承受温室效应所带来恶果。

如海平面升高所带来的各州的财产损失；

雪山融化导致的水资源匮乏等等。

第

收稿日期：

２００９—０Ｂ一１０

作者简介：

梁睿（１９８２二），男，山东青岛人，中国海洋大学法政学院博士研究生，美国密歇根州立大学访问学者，研究方向：

环境法。

１２５

万方数据

法学论坛２００９年第３期

二，美国汽车尾气排放的大量二氧化碳对全球变暖（ＧｌｏｂａｌＷａｒｍｉｎｇ）造成极其恶劣的影响。

第三，根据

《清洁空气法》，提起诉讼的各州及社会团体是适格

的原告。

环境保护总署辩称：

第一，本案的起诉者根本不具备诉讼主体资格，法院不应当对本案进行审理。

美国究竟是否应当限制温室气体排放的问题应当交由行政机关或者立法机关管理。

第二，马萨

诸塞州无法证明其实际利益遭受了损害。

即使某

些气体的排放能够导致地球温度的上升，这也是对全人类整体利益的损害，而并非马萨诸塞州单独的损害。

第三，起诉者所主张的损害并非由环境保护总署拒绝限制温室气体排放所直接造成的。

美国

汽车尾气所排放的温室气体并非海平面升高的主

要原因，这是由许多其他因素综合造成的。

即使依

照马萨诸塞州的主张重新制定法律，其所谓的损害依然得不到减轻。

因为，美国汽车尾气所排放的二氧化碳只占数量巨大的温室气体排放总量的一小部分，马萨诸塞州沿岸土地的损失并不会因为只对

美国汽车尾气排放的限制得到任何明显改善。

第四，根据美国《清洁空气法》的规定，环保总署并未被授予监管二氧化碳和其他温室气体排放的权利；

即使《清洁空气法》授予环保总署监管二氧化碳等温室气体排放的权利，此时行使此项权力也是不明

智的，因为它可能与现任政府针对气候变化问题所采取的措施特别是国际谈判相冲突。

对“马萨诸塞州诉环境保护总署”一案，美国最

高法院于２００７年４月２日做出终审判决，最高法院

法官最终以五比四的微弱优势支持了马萨诸塞州等众多原告的主张。

首先，法官们肯定了马萨诸塞

州等原告的诉讼资格。

法官们认为马萨诸塞州等

正面临着巨大的损害：

全球变暖带来一系列的环境

问题如海平面的升高导致沿海各州海岸财产的巨大损失。

第二，环境保护总署拒绝对汽车尾气排放做出限制对马萨诸塞州的损失负有不可推卸的责

任。

美国汽车尾气所排放的二氧化碳量居世界第

一位，并且比任何其他国家的二氧化碳排放总量都要高许多。

虽然世界上的其他国家仍旧保持现状，对美国汽车尾气的排放限制或许不能解除全球变暖所带来的所有问题，但是其仍就能够减缓全球变暖的步伐。

第三，依据《清洁空气法》的有关规定，环境保护总署有权力也有责任对汽车尾气排放的

温室气体做出限制。

国会在制定《清洁空气法》的时候为了克服法律的滞后性，特别赋予了环境保护

１２６

总署管理“任何”空气污染的权力，即：

随着情势的变迁环境保护总署有权力对新的污染进行管理。

第四，环境保护总署必须对二氧化碳在内的各种温室气体做出管理，除非其能够证明温室气体的排放

不会最全球气候造成影响。

所以，美国联邦最高法

院的最终判决是：

虽然对美国汽车尾气所排放的多

种温室气体做出限制不足以改变全球变暖的现状，

但是减缓全球变暖而对交通部门的温室气体进行

监管是环境保护总署的职责，因而责令环境保护总署迅速出台更为严格的汽车尾气排放标准，减缓其

对全球气候变化所带来的恶劣影响。

二、本案对美国公民公益诉讼制度的意义１．进一步明确了公民诉讼的性质。

本案是依据《清洁空气法》作出判决的。

美国１９７０年制定的《清洁空气法》首次在环境保护法中建立了环境公民诉讼制度，该法第１３６５条规定：

“任何公民均得

自行起汴一（１）以任何人（包括美国政府与其他

在宪法第１１条修正案所允许范围内的任何政府部门或机关）为被告，违反（Ａ）本法所规定的标准或限

制或（Ｂ）联邦环境保护总署署长或各州依前述标准或限制所部署的命令；

或（２）以联邦环境保护总署

署长为被告，主张其怠于执行本法所赋予的非裁量

性职责”。

１２０这一规定真正将环境公民诉讼制度法

定化，允许公民得以依据环境法的规定提起环境公

民诉讼。

公民诉讼制度是一项特殊的公益诉讼制度，它是指公民（包括社团、地方政府等）可以依法

就企业违反法定环境保护义务、污染环境的行为或

主管机关没有履行法定职责的行为提起诉讼。

公民诉讼不论是针对排污者的诉讼还是针对行政机关的诉讼，都不是公民为了维护个人利益而进行的诉讼。

如果污染者的排污行为侵害了某一公民的财产权或者生命健康，则可以通过民事侵权诉讼获得救济，而不必通过公民诉讼。

公民诉讼实际的目

的往往不是为了个案的救济，而是督促政府或受管制者积极采取某些促进公益的法定作为，判决的效

力未必局限于诉讼的当事人。

２．肯定地方政府和非政府组织或公民为适格的原告。

公民诉讼制度被认为是环境立法中的创举，其创新之处便在于以法律明文规定的方式允许

任何人针对违反环境法律的行为提起诉讼，这便破

除了传统民事诉讼与行政诉讼中只有与诉讼标的有直接利害关系的人方可作为原告提起诉讼的限

制。

原告可以是公民，也可以是环保组织、社会团

梁睿：

从“马萨诸塞州诉环境保护总署”案谈美国公民公益诉讼制度及对我国的启示

体甚至地方政府。

被告可以是造成污染的企业或

个人，也可以是政府主管机关。

但是多年来在大部分环境公民诉讼中，原告的公民诉讼主体资格受到法院的强烈质疑，大量诉讼请求由于原告被认定不适格，而遭到驳回。

固守传统观念的原因在于，美国有些人认为“起诉资格理论是权力分离原则关键的也是不可分割的要素，它需要法院进行严格的解释，以降低司法对其他领域的干涉。

”ｕ３ｏ在“马萨诸塞州诉美国环境保护总署”案中，联邦最高法院突破传统“起诉资格”的条件限制，认为原告具有起诉资格。

从环境法理论来看，长期困扰环境公益诉讼的“起诉资格”问题将会因这个判决而取得进展：

第一，它将使环境案件中的原告比较容易获得起诉资格。

因为法院倾向于认为原告要求减排温室气体以减缓气候变暖的诉求能够构成由被告的行为引起的“事实上的损害”，并且法院的司法管辖在某种程度上能够对这种损害予以救济。

第二，它强调要根据国会的立法目标和意图来解释原告的起诉资格。

《清洁空气法》的目标就是要增进公众的健康和福利，并且认为在以前无类似案件的情况下，国会有权来界定引起一个案件和争议的因果关系。

第三，也有利于增强公众对环境法执行的监督。

虽然美国从１９７０年起在《清洁空气法》等大部分环境立法中规定了公民诉讼，而且依据此规定，公民可

以对排污者的行为和行政机关的不当行政行为进

行诉讼，但是由于起诉资格的限制，公民诉讼的实

效大打折扣，实际上削弱了公众对环境法实施的监

督。

在“马萨诸塞州诉美国环境保护总署”案中，美

国最高法院对原告资格的解释在一定程度上是对

传统起诉资格理论的新的诠释，其实也表明法院开始对原告起诉资格的认定采取了更加灵活的态度。

３．降低了原告关于损害事实的证明负担。

损害事实是侵权案件的必要要件。

但环境污染侵权一般具有潜伏性、间接性的特点。

受害人在证明

损害事实时，往往面临举证困难。

本案中，法院在

要求原告证明必要的“事实上的损害”方面，特别

强调科学界已经对全球变暖会导致严重的海平面

上升达成共识，尽管大家共同承担全球变暖所造成的损害，并不会减轻原告所受的个别损害。

马萨诸塞州已经证明了它的个别损害，因为马萨诸塞州已经确定了它广阔的海岸将会因海平面上升

而被淹没。

法院认定原告将遭受损害的事实成

立。

这种宽容的认定，无疑是对公民公益诉讼一个强有力的支持。

４．淡化了因果关系的要求。

关于因果关系，

法院认为这不是非常重要的，因为在温室气体大规模排放的情况下，环保署拒绝限制排放将增加原告的损害，相反，环保局限制排放也几乎不会减少原告的损害。

法院认为立法机关和政府机构虽

然不可能一下子全部解决温室气体排放这样严重的问题，但即使是放慢排放增长率也是一种救济。

［４１淡化因果关系因素，从而动摇了诉讼的功能仅在于保护私人权利的传统观念，这将不仅大大加强环境保护法律执行的力度，而且将引起法院

在社会生活中地位和作用的变革，及法院与行政

机关立法机关之间关系的变化。

三、美国公民公益诉讼制度对我国的启示

和公民提起环保公益诉讼的权利，是有效治理污染的重要途径。

美国的公民诉讼制度较为成熟，对我国有多方面的启示。

Ｗａｔｅｒ

有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”的规定，虽然在一定

近些年来，一些地方检察机关和公民个人提起过

个人也往往凶主体不适格而败诉。

如北京大学法学院三位教授和三位研究生，以自己的名义，并以

立松花江流域污染治理基金，以恢复松花江流域的生态平衡。

黑龙江省高级法院以原告不适格，法院无管辖权为由拒绝立案。

可见，如不通过立

１２７

与本案具有直接的利害关系。

我国《行政诉讼法》规定，作为行政诉讼的原告应具备三个条件：

一是必须与被诉行政行为有行政法上的利害关系；

二是必须是认为“自己的”合法权益受到侵害；

三是侵害行为与自己的损失有因果关系。

换句话说，只有行政相对人认为行政机关行使的具体行政行为侵犯了其利益，具有可诉之利益，才具备提起行政诉讼的主体资格。

同样，如按民事诉讼程序起诉，原告也必须是与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织。

公共利益、国家利益并不是个体利益，可能作为公益诉讼的“被告”之行为，虽然损害了公共利益或国家利益，但由于未直接侵犯“原告”个体的合法利益，也未对“原告”个体的权利义务产生实际影响，根据现行法律，普通公民对此无权起诉。

这就导致在一些公共利益或者社会利益受损的情况下，无人过问、无人关心的情况。

即使有人关心也缺少有效解决途径。

例如污染环境、制假售假、不正当竞争、国有资产流失等案件发生后，非直接受害者只能向相关部门举报，却无法代表公众对致害人提起诉讼。

又如，相关行政机关不履行法定职责或怠于履行维护公共利益的职责，公民也无法对行政机关提起行政诉讼。

这就极大地制约了公益诉讼的发展。

对此我国可以借鉴美国公民诉讼制度，扩大拥有起诉资格的主体范围，淡化利害关系的要求，原告不局限于具体的合法权利或财产受到损害的特定人，任何人，包括社团组织等，只要受到了其所指控的违法行为的直接或间接的损害，就具备原告资格。

３．对政府机关非自由裁量行为进行司法审查。

按照美国公民诉讼制度，除了自由裁量行为外，所有的行政行为均可以成为公民诉讼的对象，而不论其是抽象的还是具体的。

这也就是说，公民诉讼并不仅仅针对行政主体的具体行政行为，若是行政主体的抽象行政行为侵犯了公共利益，普通民众亦可对此抽象行政行为提起诉讼。

我国

参考文献：

［１］Ｍａｓｓａｃｈｕｓｅｔｔｓ

ｖｓ．ＥＰＡ１２７

Ｓ．Ｃｔ．１４３８（２００７）．［２］ｈｔｔｐ：

／／ｗｗｗ．ｅｐａ．ｇｏｖ／ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ／ｃａａ／．ｈｔｍｌ．

［３］ＡｎｔｏｎｉｎＳｃａｌｉａ．ＴｈｅｄｏｃｔｒｉｎｅｏｆＳｔａｎｄｉｎｇ幽ａｎ

ＥｓｓｅｎｔｉａｌＥｌｅｍｅｎｔｏｆｔｈｅＳｅｐａｒａｔｉｏｎｏｆ

Ｐｏｗｅ璐［Ｊ］，１９８３Ｓｕｆｆｏｌｋ

Ｕｎｉｖ．Ｌ．Ｒｅｖ．８８１（１９８３）．

１２８

《行政诉讼法》规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查，明确将行政诉讼的对象限定为具体行政行为。

但是《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》中又规定了不得提起行政诉讼的事项，其中第６项为“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。

第１２条规定：

与具体行政行为有法律利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。

这实际上确定了一个受理行政诉讼的基本原则是

有无给行政行为的相对人造成“不利影响”，而没

有严格要求对具体行政行为和抽象行政行为进行区别，这无疑是一个进步。

但其所确立的原则能否被普遍认同还是个问题，仍需通过立法明确政府行为的可审查性应当以是否给公众造成不利影响为标准，而不应当以行为类型为标准。

以称得上是一项比较成熟和成功的制度，如果我

［４］Ｍａｓｓａｃｈｕｓｅｔｔｓ

ＥｔＡ１ｖｌＵ１Ｓ１ＥＰＡＥｔＡＩ，５４９Ｕ１

Ｓ１（２００７）１．

［责任编辑：

肖金明］

从"

马萨诸塞州诉环境保护总署"

案谈美国公民公益诉讼制度及对我国的启示

作者：

梁睿，LIANGRui

作者单位：

中国海洋大学法政学院,山东,青岛,266100刊名：

法学论坛英文刊名：

LEGALFORUM年，卷（期：

2009,24（3

参考文献（4条

1.MassachusettsEtA1vlU1S1EPAEtA1,549U1S1（20071

2.AntoninScaliaThedoctrineofStandingasanEssentialElementoftheSeparationofPowers19833.查看详情

4.Massachusettsvs.EPA127S.Ct.1438（2007

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