城乡一体化发展路径和特点分析Word格式文档下载.docx

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城市化和工业化水平都比较高，全区城市化率超过了65％，2008年全区实现工业总产值3580.24亿元，成为萧山经济的支柱，尤其是民营经济占到工业总产值的80％以上。

城市化和工业经济的快速增长为“以城带乡，以工促农”奠定了坚实基础，使萧山统筹城乡发展，实现城乡一体化有了现实基础。

二、路径选择

解决城乡发展差距的现实途径是统筹城乡经济社会发展，根本目标是实现城乡一体化新格局。

萧山政府从优化城乡空间布局，提升经济发展水平，增强城市综合能力，营造城乡优美环境等不同方面进行统筹城乡经济社会发展，来加快实现城乡融合。

（一）以规划修编为龙头，推进空间布局一体化。

2002年起，开展新一轮城市规划编制工作，确立了一个主城区，三个副城区，十一个重点镇的多组团城镇化发展格局，并以完善发展规划为契机来构筑城乡一体化发展框架。

一是统筹城乡规划，优化空间布局。

对中心城区和城市组团镇进行规模扩张和功能提升。

进一步细化区域发展规划，进行空间重组，功能融合，产业集聚。

进一步优化城市空间布局，明确功能定位，加快构筑开放式、生态型、现代化的江南副城新格局。

二是整合专项规划，完善规划体系。

科学修编完善了中心城区、新城和组团、建制镇、中心村四个层面城市规划体系，进一步细化了城市建设规划、村镇建设规划、土地利用规划、产业发展规划、社会发展规划和交通道路、环境保护等各类专项规划，基本形成了萧山区城乡一体化的规划框架。

三是结合本地实际，完善村庄规划。

按照人口向城镇集聚，工业向园区集中的要求，科学处理生产、生活、生态、文化之间的关系，全区农村按照按城市示范村、集镇示范村、农村示范村、农村整治村四个类型修编村庄规划，形成布局合理、设施配套、特色鲜明的新型村庄规划体系。

四是整合园区规划，形成集聚效应。

按照工业园区化、园区城市化的要求，以经济区划和功能定位为纽带，基础设施为依托，打破现有行政区划界限，强化工业园区规划的整合，拓展产业内涵，提高园区规划档次，努力实现资源共享，连片开发，逐步形成集聚效应。

形成了富有特色的块状经济，促进镇街经济协调发展。

五是创新规划编制，严格管理管理。

建立健全科学、公正、公开和公平的规划制度，实行规划公示制和专家评审制，建立区规划咨询管理委员会。

严格规划执法，组建成立区规划分局并增设三大组团规划所，实现城乡规划一体化管理，积极探索创新镇街规划编制实施管理机制，切实维护规划的法定性和严肃性。

进一步加强规划协调，强化次区域规划与五大新城、三大组团、建制镇、十三个城市综合体等规划的衔接，努力实现区域规划一体化。

（二）以交通建设为突破，推进基础设施一体化。

强化路网构筑，建立覆盖全区的海陆空交通构架，并以道路建设为突破口，加快城乡基础设施的大融合、全覆盖。

一是着力构建现代化综合交通体系。

以建设农村交通路网与城市交通路网结构完全衔接，建成城乡一体化的大交通格局，形成快速高效、四通八达、功能齐全的快速公路网络，实现对内快速化、对外高速化、乡村网络化目标。

二是着力完善城乡公用服务设施。

按照“一城一交”要求，建立大公交管理体制，萧山和主城之间强调“多点相通，多线相接”，满足萧山和主城区之间高效对接的要求。

在萧山城区、组团、乡镇层面上，以“村村通公交”为导向，拉近城乡“距离”。

通过强调临浦、瓜沥、义蓬组团中心镇的凝聚力，强化萧山组团和城区之间的衔接，支撑城乡“一副三组团”的多级发展模式。

统筹城乡区域供水、供电、供气、供热、城市环境卫生、信息网络等设施的规划建设，强化城市防灾设施和安全设施建设，建立健全应急快速反应机制，不断提高城市的综合公用服务和供给保障水平。

三是着力提升农村基础设施建设。

以村庄整治建设为有利抓手，整治村、示范村、生态村、卫生村、绿化村等创建项目的合力推进，农村基础设施得到不断完善和提升,农村的生产生活环境和村容村貌得到了显著改善，涌现出了一批规范化农村新社区。

（三）以征迁项目为带动，推进农民居住一体化。

抓住“一港四区三组团”（机场二期工程，经济技术开发区、临江工业园区、钱江世纪城、湘湖旅游度假区，临浦、瓜沥、义蓬三组团）建设机遇，以项目带动农民公寓建设，推进农民集中居住，提高节约集约利用土地水平。

一是大力推进城中村整体改造建设。

按照“统一规划、合理布局，因地制宜、有序推进，综合开发、配套建设”的方针和“改造、整治、控制”的思路，编制城中村改造整体推进方案，有组织、有计划、有步骤地推进城中村改造，力争通过几年努力，尽快完成城区围内的城中村改造任务，把城中村区域改造成为经济繁荣、生活富裕、环境优美、城乡协调、社会文明、管理科学的现代化新型城市社区。

二是以项目带动推进农民多层集聚。

通过实施城市示范村多层住宅建设，既可节约集约利用土地，提高土地利用率，又能改善农村居住环境，提高生活品质。

截至目前，全区已累计建成城市示范村多层公寓149万平方米；

安置农户4338户，安置面积88.7万平方米。

三是以示范村建设推进两户联建。

通过新农村两户两间房的集聚建设，使村镇建设规模扩张，村镇布局分散得以抑制，闲置浪费土地现象得到有效解决。

几年来的城乡一体化建设，各类示范村大量农户的集聚，节约了大量建设用地。

目前已经形成像浦阳镇桃北新村以项目带动，进行整村迁建新建的示范村，像党山镇碧苑新村以全镇农户建房集聚镇域的示范村，像新街镇元沙村以土地整理引导农户集聚规划区块的示范村，像进化镇涂川村以旅游开发提升村容村貌的整理改建的示范村等。

（四）以生态建设为载体，推进环境保护一体化。

城市和乡村的环境是一个整体，唇齿相依。

推进城乡一体化，必须坚持城市和农村环境同步保护和共同改善。

一是大力推进城市生态环境。

积极倡导生态文明，普及生态环保知识，以创建省级生态区为目标，全面推进全国环境优美镇、省级生态镇和区级生态村等创建工作，加强水系、湿地、生态公益林等生态资源保护，努力建设天更蓝、地更绿、水更清、景更秀的生态城区。

二是着力优化农村生态环境。

农产品加工企业的污染治理和农村污水管网建设有序推进，开展殡葬改革和生态墓地建设，基本完成“三沿五区六座山”迁坟平坟和覆绿工作。

新创建市级以上生态镇13个、生态村12个，区级生态村140个。

开展主要公路两侧综合整治和生态带建设35公里。

今年开始，对区境内高速沿线进行综合整治，并对沿线涉及的行政村开展环境综合整治，村容村貌进行全面提升。

三是建立城乡一体环卫处理机制。

全区“户投、村收、镇运、区处理”垃圾处理机制进一步确立。

全区现已建成29座垃圾中转站，基本实现“一镇一站”，关闭镇级垃圾填埋场21个，村级实现全关闭。

到目前为止，主城区和中心镇生活垃圾无害化处理率达到100%，农村生活垃圾无害化处理率达到70%以上，全区生活垃圾处理率达到100%。

中心城区122个村（社区）生活垃圾清运工作由区级环卫部门接管。

（五）以园区组团为平台，推进产业布局一体化。

以园区整合为突破口，构筑现代化工业发展格局。

园区是萧山发展的承载体，产业是园区建设的支撑力。

坚持园区建设与产业发展是并重的方针，提升发展水平，实现产业布局一体化。

一是大力发展经济，夯实统筹基础。

萧山的经济发展，农业是基础，工业是主体，潜力在三产。

萧山区积极发挥区位优势和特色产业优势，加快三大产业的融合，推进城乡产业的一体化，努力构筑产业新高地。

统筹工业布局，促进扩量提质，统筹城乡产业，促进融合提升，统筹民资外资，促进民外合璧。

二是明确功能定位，发展块状经济。

进一步明确五大新城的功能定位。

按照“规模大、服务优、环境美、建筑好、竞争力强”的要求和“四高”方针，全面落实三年行动计划各项任务，加快五大新城开发建设步伐。

推进三大组团建设，坚持走新型城镇化道路，按照“规划共绘、交通共联、产业共兴、环境共建、社会共享”的发展思路，推动三大组团由小城镇向小城市发展转变，加快形成相对独立、功能齐全、产业协调、设施完善、环境优美的卫星城和城镇群。

正确处理中心城区、组团、新城、城市综合体的关系及其与建制镇的关系，按照“规模适度、注重特色、功能提升、环境整洁”的要求，加大“产业强镇、功能兴镇、特色活镇、生态建镇”的力度，推动建制镇可持续发展。

加快城市综合体规划建设。

按照“错位发展、品质至上、功能优化、有序推进”的原则和“新建一批、整合一批、提升一批”的思路，突出完善体制、加大扶持、加快建设，促进城市综合体与城市发展、市政配套、交通建设相协调，努力建设形成一批有特殊服务功能、多种功能配套的高效率建筑群，打造一批旅游城、奥体城、博览城、商贸城。

（六）以农村医保为重点，推进就业社保一体化。

以建立覆盖城乡的保障体系为目标，重点实施由村民向市民转变所必需的五大保障制度：

一是健全征地农民的社会保障机制。

对全区各类建设项目新征地农转非人员，实行一次性缴足15年养老保险费和一次性支付安置补助费相结合的安置办法。

全区完成3万多名征地农转非人员养老保险并轨和待遇调整工作，8.8万被征地农民纳入征地农民养老保障。

二是完善城乡统一的就业社保制度。

建立城乡统一的劳动力市场，推进企业职工养老保险全覆盖工作，目前参保职工达52.31万人，实现了各类企业职工养老保险全覆盖。

城乡统筹就业工程和“一户一岗”工程深入开展,转移农村劳动力1.5万人。

实施“低收入农户奔小康工程”，低收入农户当年人均收入全部达到或超过2500元。

实施农民素质培训工程和农村实用人才培养计划，完成农民培训4.6万人，选拔认定农村实用人才8220名。

三是建立农村新型合作医疗保障制度。

全区已基本形成了“城乡统筹、全民覆盖、制度贯通、自愿选择、适度筹资、分类享受”的医疗保障体系。

四是社会救助体系不断得到完善。

城乡低保标准分别提高到350元和240元。

全年发放低保救助金3972万元、物价补贴1550余万元、老年人生活补助金4701万元。

开展慈善救助和帮困结对，提高退役军人家属优待金，重点优抚对象保障也日趋完善。

2008年新增老年星光之家157个，完成396户农村困难群众住房救助。

五是就业再就业工作加强实施。

全年新增城镇就业人数19255人，举办失业人员培训班107期，免费培训失业人员5066人，年末城镇登记失业率为3.32%。

（七）以文化教育为根本，推进公共服务一体化。

不断加强教育、卫生、计生、文化、体育等公共服务设施建设，推动社会服务资源向基层和社区转移。

一方面坚持教育优先发展，进一步优化城乡教育结构和布局。

深化“名师名校长”等教育品牌和市学前教育强区创建，促进优质教育均衡化。

注重教育均衡发展，加快农村教育布局调整，加大农村学校资金和师资扶持力度，实施百名优秀教师支教活动；

另一方面不断加快卫生强区创建和“健康萧山”建设，深化医疗卫生体制改革，完善公共卫生服务体系，建立健全三级医疗卫生服务网络，建设15分钟（农村30分钟）医疗服务圈。

大力扶持发展公益性文化事业，完善镇街综合性文体设施，加快公共图书共享连锁体系建设，提升发展广播电视网络等公共文化传播事业，努力构建均等化的城乡公共文化体系，全区80%以上的农村初中、小学达到省义务教育标准化学校要求，完成迁建、扩建镇社区卫生服务中心，镇街、村（社区）健身苑点覆盖面基本达到100%。

（八）以制度创新为抓手，推进城乡管理一体化。

城乡统筹的核心内容和制度基础是体制共融，构建逐步消除城乡二元结构体制，消除城乡之间的体制性差距，构建城乡平等的制度环境。

一是推进村级股份制改革。

截止2008年底，全区共完成股份制改革村168个。

二是积极开展土地流转。

目前，全区土地承包经营权流转总面积已达29.5万亩，占农户承包面积的46%，涉及土地承包经营权流转的农户达22.93万户，占总承包农户数的84.85%。

三是大力扶持村级经济。

“村企共建新农村”活动深入推进，全区共有1150家企业与480个村（社）结对，到位资金5744万元，实施项目557个。

欠发达村帮扶工程深入实施，8%村级发展用地政策不断完善，指标使用方式更加创新，每年安排200亩用地指标用于村级经济发展，实施用地指标跨镇村调剂，实现发展用地效益最大化。

四是改革城乡户籍制度。

破除城乡分割的户籍制度，建立城乡一体的居民身份制度。

为进一步促进我区经济建设的持续发展，加快城乡一体化建设，进一步放宽城镇入户条件，增强全区城镇人口、产业集聚功能。

五是加大财政支持力度。

区本级财政预算内资金用于涉农的年度安排达到20亿元以上，使农民群众广泛受益，农村社会发生深刻变化，促进了区域间协调发展。

通过扶持南部欠发达乡镇和行政村的积极财政政策，进一步提高补助标准，以此来缩小区域发展差距。

三、特点分析

通过对萧山区深入实施城乡一体化，率先形成城乡经济社会发展一体化新格局的路径描述，让我们清晰认识到统筹城乡发展之路的特点。

（一）发展经济是推进城乡一体化的根本要求。

只有经济发展到一定阶段，才能实现以工促农，以城带乡，加快实现城乡一体化。

近年来，萧山农业以高产、优质、高效、生态、安全的都市现代农业为发展方向，总部农业、强队农业、精品农业、休闲农业、服务农业等五大农业发展迅猛。

工业上注重工业企业的强队建设，通过宣传造势，环境强势，政策扶持，力促工业企业做强做大。

依靠科技进步，突出自主创新，提升核心竞争力。

以化纤纺织、机械汽配、羽绒服装、钢构网架、精细化工等五大制造业主导产业的产业链进一步拉长，配套能力进一步增强，核心竞争力进一步提升。

品牌战略稳健推进，管理创新成效明显。

稳健推进“工业兴区”战略，大力培育新的经济增长点。

着力打造工业经济发展平台。

第三产业发展迅猛，消费品市场日益繁荣。

以超市为主要形式的商业业态结构继续巩固，连锁经营有了新的拓展，购物环境进一步得到改善，全区已有连锁商场超市720家。

市场建设进一步加快。

商业城、新世纪市场园区、中国纺织采购博览城、钢材物流中心等四大百亿市场运展顺利。

对外贸易继续保持快速增长。

2008年全年实现进出口总额953377万美元，其中进口280472万美元，出口总额672905万美元。

出口产品结构优化，机电产品、纺织品、服装、家具、化工产品、新技术产品成为出口主力。

（二）政府主导是推进城乡一体化的内在动力。

区域、城乡发展不平衡是一种必然现象，然而市场的力量无法自动消除这种现象。

市场经济单一的逐利行为不仅容易使城乡差距在一定时期内恶性扩张，而且还可能使这一阶段持续时间很长。

因此，仅仅依靠经济发展自身规律来弥合城乡差距是远远不够的。

政府应该发挥主导作用，充分运用政策干预手段，制定和实施有利于城乡协调发展的倾斜政策，切实有效的加快农村经济社会的发展。

市场配置资源是城乡经济社会统筹发展的重要基础，政府的主动干预是实现城乡经济社会统筹发展的重要保障。

萧山区委区政府结合自身经济社会发展现状，适时提出按照人口、经济、社会、生态等方面的一体化发展的决策思路，并以空间重组为突破口，通过城乡一体化建设的推进来实现城乡经济发展、空间融合和社会进步，改善城乡居民生活条件和发展环境。

随即，配套出台一篮子统筹城乡发展的政策措施，通过政府的主动干预，加快推进城乡一体化步伐。

萧山区在制定规划、组织协调、宣传发动、政策扶持等方面发挥主导作用，推动政府部门职能向更加注重城乡统筹发展方向转变；

积极发挥农民群众在决策、建设和管理等方面的主体作用；

运用市场机制，广泛动员社会各方面力量参与新农村建设，使社会主义新农村建设成为全社会的共同行动。

（三）民本自觉是推进城乡一体化的坚实基础。

内生于广大群众创造力的农村工业化，是来自于民间的自发的制度创新。

乡镇企业、民营经济、集体经济的最显著特征就是经济发展的主题是广大人民群众，其动力来自于民众对致富的渴望，充分体现了民资、民办、民营的主要内涵。

广大农民通过自身的努力，发展经济，为地方政府提供了发展动力和财政税收、就业支持，更为城乡一体化提供了坚强的基础。

农村工业化和民营经济的发展很大程度上加速了城乡一体化的进城。

萧山民营企业增速迅猛，截止2008年9月30日止，全区有各类民营企业21333家，占萧山全部企业数的96.43％。

内资民营企业注册资本达到7085914.30万元，外资注册资本达到417340.13万美元。

2008年全区28家民企入围全国民企500强，民营企业占全区全年工业总产值的80%以上。

民营经济发展已成为萧山经济发展的主要组成部分，民营经济运行好坏直接影响着萧山经济能否又快又好的发展，彰显了民本力量推进农村经济发展，逐步改变城乡二元结构的历史性作用。

（四）共建共享是推进城乡一体化的必然要求。

统筹城乡发展，就是要改变农村基础设施差，公共服务缺乏、文化生活落后的现状，消除城乡公共产品和公共服务差别，实现城乡待遇公平、服务均衡、重点要加快城市基础设施、城市公共服务、城市现代文明向农村覆盖。

萧山区以改路、改水、改厕、改垃圾处理方式为重点，促进城市交通、电力、通讯、环卫、给排水等基础设施向农村延伸。

提升农村道路功能，完善农村公交体系，形成方便快捷的城乡公路网和公共客运网。

加快实施西水东引工程，推进自来水进村入户、管网改造和日常管理工作，全区实现自来水进村入户全覆盖。

推进农村“厕所革命”，积极推广无公害化户厕建设，农村无害化户厕。

积极推进“户集、村收、镇运、区处理”的农村垃圾集中收集处理体系和农村污水处理体系建设，完善垃圾和生活污水处理的日常运行机制。

（五）集中发展是推进城乡一体化的有效路径。

统筹城乡发展就是要优化城市生产力布局，改变农民生产关系地位和生活居住方式，按照农业产业化、新型工业化和新型城市化的要求，加快土地集中、产业集中、人口集中，促进城乡资源节约利用和优化配置，发挥更大的经济和社会效用。

推进企业向园区集中发展；

农民向规划区集中居住；

农用土地进行集中整治，复垦周转，是一条非常节约土地的可持续发展的道路。

以萧山湘湖为例，2005年湘湖旅游度假区旅游项目带动，散居在4.6平方公里区域的1400多户农民统一安置入住多层公寓，仅用450亩土地。

农民集居，还能为产业升级创造有利的外部条件。

目前农村劳动力转移主要还是转移到第二产业。

农村第三产业不繁荣的重要原因之一是居住分散，对第三产业形不成需求。

农民集中居住以后，第三产业才能发展起来，才能增加就业，增加收入。

党山碧苑带动了城镇商贸圈繁荣，且提高了城镇化水平和质量。

此外，在本区部分农村，新的房子不断外延，不断侵占耕地，出现了越来越多的“空心村”，这些空心村一部分是农民废弃的旧房，一部分是农村“贫民区”。

推进城镇化，把土地置换出来后，对溢价进行良好的分配和使用，包括农民工的保障问题、居住补偿为体等，都可以解决。

四、启示

当前萧山区已全面进入以工促农、以城带乡的发展阶段和加快社会经济发展，构建城乡发展一体化新格局的重要时期。

必须抓住时机，把统筹城乡发展作为战略任务，把率先形成城乡一体化作为根本要求，全面推动经济社会又好又快发展。

（一）规划战略一体化

按照规划一盘棋、城乡全覆盖的思路，制定城乡一体化发展规划。

转变观念，注重城乡并重，在规划中尊重农村的历史，突出农村的特点，符合农民的需要，适应农村的生产和生活特点，有利于农村的发展，因地制宜，分类规划。

（二）制度体制一体化

制度建设是推进城乡一体化发展的保障。

必须建立有利于城乡一体化的制度体系，打破现有的城乡分割，建立统一管理，统一规划，统一要素的新型制度。

大力实施农村产权制度改革，让土地真正成为农民的财富；

大力实施农业经营体制改革，建立贸工农一体化的经营体制；

实施土地征用制度改革，实现城乡土地购买制；

改革财政和税收制度，加大公共财政对农村的扶持；

建立城乡一体的社会保障制度，实现经济要素自由流动等。

（三）基础设施一体化

基础设施建设和发展是农村发展的物质基础和必要条件，也是农村享受城市文明的体现。

农村需要建设与城市一样的交通、通讯、能源、环境、供水、排水等现代化设施，而且实施统一的规划和建设。

需要进一步实施村庄整治工程，交通联村联网工程，清水河道整治工程，农村污水收集治理工程等项目，实现农村交通、供电、通讯、信息、垃圾等的基础设施一体化，并逐步扩大到管道燃气、数字电视、网络宽带等延伸覆盖。

扩大城乡基础设施的种类，提高共享水平，增强同城效应。

（四）就业社保一体化

大力发展农村社会事业，扩大城市社会资源对农村的支持，加强农村居民社会保障和就业服务，按照“种类齐全、覆盖全面、水平提高、制度接轨”的要求，加快城乡社会保障一体化建设，让城乡居民共享公共财政的阳光。

全面实施义务教育免费并扩大到高中阶段和农村职业教育上，困难家庭实行补助。

全面覆盖和参合农民合作医疗并提高补助标准。

推进被征地人员养老保障制度并有计划接轨城镇职工养老保险。

巩固和完善农村低保制度，农村五保户实施集中供养等。

（五）公共服务一体化

加快农业公共服务体系建设。

加大对农业科技进步、农业市场服务体系、农产品质量安全、农业结构调整和农民合作组织的支持力度。

加强农村服务设施建设。

重点支持建设与农民生产生活直接相关的基础设施和服务设施，改善农村办学条件，提高医疗保障能力，强化公共文化服务等。

（六）环境治理一体化

城市在发展过程中将环境污染转嫁给农村，造成城乡之间的尖锐矛盾和对立是经济发展中最棘手的问题。

城乡一体化必须统一考虑生态建设和环境的治理，要在城乡总量上减少和治理污染源，改善整体环境，杜绝污染的相互转嫁。

同时大力发展循环经济和绿色经济，促进社会可持续发展。

（七）居住安置一体化

打破以行政界线和户籍制度为依据的身份决定论，建立以实际生产方式和生活方式为依据的，并以人为本，以家为体的新的城乡划分标准和管理制度。

以此为基础规划与安排城乡统筹和协调的居住点，实施农民集中居住安置建设。

抓好全区的村庄布点规划，合理进行各区域中心村、一般村的村庄布点，形成较为科学的梯度关系，达到优势互补、资源共享、协调发展。

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