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银监会系统出台的相关规章和规范性文件虽有银行业消费者权益保护的内容，但较为分散，系统性不强;

新出台的《银行业消费者保护工作指引》立法层级较低，缺乏消费者维权的具体途径和明确的处罚条款，操作性不强;

新引进的金融消费者公益诉讼制度目前尚未真正发挥效能权益保护外部监督评价体系欠缺。

　　外部监督评价体系尚未成熟。

为有效落实《银行业消费者权益保护工作指引》，切实维护银行业消费者合法权益，2014年，银监会发布《关于印发银行业金融机构消费者权益保护工作考核评价办法（试行）的通知》，从制度体系是否完备、制度执行是否有可靠保障等五大方面，评估银行业金融机构消费者权益保护工作开展情况和实际效果，督促银行业金融机构坚持依法合规经营。

但上述考核评价办法中制订的金融服务行业评判标准制度、事后评估及纠正机制等尚处于探索阶段。

其中各项监管检查仍以传统现场、非现场的听取报告、举行会谈等“运动战”方式进行。

上述方式费时、费力，且受人为主观影响较大，一定程度上影响监管的效率及客观性。

　　缺乏解决消费者投诉、纠纷的第三方权威机构。

处理消费者投诉和解决纠纷的机制相对缺失。

目前消费者纠纷解决主要途径是向银行投诉以及诉讼。

而银行在处理投诉时，其“运动员”及“裁判员”双重身份难以确保纠纷处理客观公正。

司法救济耗时长，成本高。

因此我国在银行投诉与诉讼之间尚缺乏第三方调解解决机制。

虽然人民银行、银监会分别确立了投诉受理机制，但其处理方式仍是转办、督导和发挥监管职能，不直接做出定性和裁量，并不是严格意义上的处理投诉、调查和纠纷的应对机制，不利于纠纷的快捷、便利解决，使得消费者权益难以得到有效保障。

　　银行内部消费者权益保护存在的问题

　　消费者权益保护的文化基因不足

　　企业经营理念。

目前各商业银行均将赢利和追求一定的利润增长作为企业经营的首要目标，并将之作为主要绩效考核指标。

在这样的经营理念指导下，追求片面利润、短期效益而忽视消费者利益的情况则难以避免。

　　企业文化当中消费者权益保护理念有待提高。

我国银行业长期以来处于优势地位，尤其是大型国有商业银行经历了计划经济的国有银行垄断阶段，虽然银行股改历经多年，但传统的银行优越感、强势感根深蒂固，关注及防范风险在银行企业文化中长期占据主导地位，而消费者权益保护概念对于银行而言尚属新生事物，并未渗透至其企业文化基因当中，以至于银行格式合同中“银行不承担任何责任”、“客户必须遵守”等不当免除银行自身义务、增加消费者义务的表述屡见不鲜。

且不论其规定的合理性，仅从其表述的强势而言，实难以体验消费者平等、公正之权益。

究其根源在于银行仍以防范风险为主，从企业至员工以强势者自居，消费者权益保护文化基因并未牢固，消费者权益保护理念有待增强。

　　注重合法合规，忽视合情合理

　　消费者权益保护工作除做到合法合规，还应合情合理，这是消费者权益保护工作的两个层面，同时应遵循公平、诚信、人本三个原则。

而从目前国内商业银行消费者保护工作现状来看，应当说商业银行相关工作还普遍处于“合法合规”层面，仍是一种防范自身不受监管处罚、确保自身诉讼中免于败诉的防御性“保护”，对如何合情合理、诚信、人文保护消费者权益仍欠缺一定的思考，更缺乏有效的机制确保落实。

主要表现在：

银行在设计产品时往往注重是否符合法律规定，至于是否真正体现和保障客户知情权、选择权、便利客户使用等并未有明确的考量和测试机制;

在销售环节，虽然各类销售文件有相关风险提示，但银行营销人员欺诈宣传、不当推销时常发生，而消费者往往基于口头所获知产品信息签订合约，一旦出现纠纷诉至法院面临无法举证，而签约文件中则载有客户抄录的“知晓相关风险、已阅读相关文件”等表述，“白纸黑字”致使客户往往败诉。

上述银行做法看似落实消费者权益保护，而实则难免有钻法律规定之漏洞、“保护”银行自身免于败诉之嫌。

上述做法虽然“合法”，但难合其“理”，其结果表面上银行“赢了官司”，实际却是“输了客户”。

　　银行权益保护内部机制建设有待改进

　　须建立更为有效管理架构。

银行消费者权益保护工作很大程度上依赖于营销职能部门，在独立性、中立性和适当与业务部门分离性方面缺乏明确的要求，以盈利和各项指标完成为根本目标的营销职能部门难以有效代言消费者权益。

　　管理方式较为粗放。

消费者权益保护仍以单纯发文、提要求为主，主要依靠人为因素确保各项制度落实，而未能从系统、机制、流程、机构设置等各方面设计、细化来确保制度实行。

　　管理链条有待完善。

未形成“收集投诉――调查处理――分析反馈――纠偏”的完整管理循环。

银行机构权益保护工作仅止于调查处理环节，部分机构虽然能对一些重要的投诉事项临时研究工作措施，但未能形成制度化的纠偏措施。

多数银行机构对于消费者权益保护的认识仅停留在平息投诉、维护银行形象这一层面上，对于通过投诉事项的处理与反馈进而改善服务、完善产品、保证客户的权益，并以此获得客户的信任、最终赢得客户还未成为共识;

预防性保护工作未得到有效重视，只是普遍重视消费者投诉问题的处理与监督，忽视了消费者权益保护的源头领域。

　　须进一步理顺管理机制。

未实现严格的扎口管理，客户投诉处理按照客服投诉、来电来访投诉、舆论媒体曝光等投诉渠道分别由不同的部门承担;

系统内纵向管理机制不顺，部分银行机构的省分行、市分行、支行权益保护部门分属不同部门，导致上下沟通不畅，协调不力;

片面的业务量考核机制（未将销售合规情况、投诉情况等纳入考核机制）加剧了违规销售的冲动。

　　社会配套征信系统的缺位

　　虽然消费者权益保护是在银行与消费者之间对消费者给予倾斜性保护，但保护的目的是使银行与消费者之间达至平等。

如果消费者本身存在道德风险，攫取不当之利益，则对这类不当行为，应通过一定的制度设计，如征信系统，将该不良行为予以记录，使个人为不良行为承担后果。

征信系统和机制的建立有利于防范和约束消费者道德风险，有利于增进银行与消费者互信，有利于减少银行纠纷处理成本，并最终有利于推动消费者纠纷得以快速、便捷地得到解决。

目前我国尚未建立健全成熟有效社会征信系统和机制，社会配套系统的缺位，不利于银行投诉的快速解决和成本的降低。

　　关于银行如何改进消费者权益保护的思考

　　加强消费者权益保护理念和文化基因的培养。

银行应加强对消费者权益保护理念、企业文化基因的培养，从经营理念、企业文化、考核导向以及员工培训方面体现消费者权益保护要求。

如美国富国银行以“客户是否满意”作为经营理念并贯穿至员工业绩考核。

又如，摩根大通银行在适用于全集团的行为准则和道德准则中对消费者权益保护进行突出强调，要求全体员工严格遵照执行。

因此，国内银行应当积极在银行内部培育保护消费者合法权益的经营理念和企业文化。

只有将“客户满意”作为企业经营的首要目标时，消费者权益保护才能真正落实和得以保障，也才能获得“细水长流”的利润收益。

同时，银行还应当通过持续不断的宣传教育，促使各部门、各层级树立牢固深入的消费者权益保护理念，为银行赢得客户口碑和市场美誉度，提高客户忠诚度，保障银行业可持续健康发展。

　　高度关注客户投诉，完善内部体制机制架构，建立自我纠错机制。

国外银行先进管理理念认为：

客户投诉是最能真实有效反映银行管理是否运行有效、产品服务是否科学合理的途径，并将投诉作为银行的一面镜子，对照自身管理、产品各方面予以改进。

如，摩根大通坚持将客户投诉管理作为银行文化的一个组成部分，而不是单纯作为一项制度来遵守和执行。

摩根大通认为，大多数客户投诉是因为客户和银行对产品或服务理解不一致造成的，每个客户投诉对银行意味着一个新的发展机会，银行应当积极应对投诉问题，避免银行错误的再次出现。

对比国外银行先进做法，笔者认为国内银行在处理投诉方面还有如下四个方面有待改进：

　　一是进一步发挥处理客户投诉的作用。

以客户投诉为源头，建立“收集投诉――调查处理――分析反馈――采取纠偏措施”完整的管理闭环。

目前银行虽然设立了投诉的受理、处理及反馈，但其反馈仍重在向客户的反馈，其处理仍重于投诉事件本身的处理。

为达到“举一反三”、“防范未然”的良好效果，对于投诉事件所反映的产品服务当中的缺陷及不足应当深入分析产生原因，根据原因制订不同的调整及改进策略，并向相关部门予以反馈，最终督导落实。

　　二是改进内部机构设置。

国内银行投诉管理部门通常设于某一职能部门之下，且还可能根据投诉性质分由不同机构处理。

上述机构设置难以确保投诉处理的独立性和权威性。

设立专门的部门负责投诉处理，在地位及权能上可以高于其他部门，以确保各项改进建议和方案的贯彻落实。

　　三是设置可集中处理客户重大疑难投诉事务的专门服务网点或专线。

目前各银行处理客户投诉的终端为网点及服务热线，客户投诉一般由具体业务经办网点负责处理。

面对重大疑难性投诉，其繁杂性、复杂性和专业性使一般网点在解决纠纷时往往力不从心。

而且这类投诉的解决往往涉及多个层级、多个部门，一些问题的产生可能并非源于网点自身原因，而网点日常主要职能在于营销，因此这类投诉的解决实已超出网点所能负荷，其解决过程往往费时费力，最终并不能达到使客户满意的效果。

因此，银行可考虑在重点省、市设立重大疑难投诉的专门受理机构并负责处理，网点在接到符合一定条件或目录内的投诉时告知客户直接至该投诉机构寻求处理，通过上述机构设置既可以避免重大疑难投诉对网点正常职能的分散，又能确保投诉处理的权威、准确及高效。

　　制定消费者权益保护规划，标本兼治分层推动。

消费者权益保护工作是一项系统性工程，银行应当从全局角度出发，制定消费者权益保护规划，分层推动，标本兼治地落实相关工作。

在这方面，国内银行已做了大量工作并取得了一定的成果。

如制订了消费者权益保护制度，建立了负责消费者权益保护的组织机构并明确其职能，在投诉管理、事前审查、定价管理、外部检查沟通协调、特殊消费者群体保护以及消费者宣传教育等各方面均确立了相关机制，明确了工作要求。

但也存在一定的不足，主要在于分层级管理实施机制有待进一步完善和改进。

银行需要改变以往单纯发文、要求各级贯彻落实的层级管理模式，由总行、分行层面针对系统开发、流程梳理等各个环节研究分析制度落实的配套方式和手段，确保基层营业网点员工依据系统或简单的流程完成相关消费者权益保护工作各项要求，从而确保各项工作高效、标准、客观地得以落实。

　　对产品和服务实行全流程改进，体现预防为主，提高可操作性。

一是在产品设计开发阶段，建立消费者权益保护的测试和评价机制。

在考虑成本和收益的前提下，由独立于产品开发部门的专门部门从产品适合度、获取的便捷性、使用便利性、产品安全性、告知充分性、是否提供选择权、文本表述是否通俗平等等保护消费者权益的各个角度进行测试和评价，并制订各方面具体的考核细项和标准，唯有在各项标准达到良好以上的方能投入市场。

　　二是在产品营销签约阶段，着重落实消费者知情权和选择权。

在法律没有明确规范的情况下，商业银行可借鉴国外立法做法。

对于房屋抵押贷款、汽车贷款、理财、基金等涉及客户权益重大的银行产品和服务，允许消费者通过行使撤销权解除合同而不必承担责任。

通过上述方式有效解决由此引发的消费合同冲突，引导各网点营销人员自觉建立行业自律意识。

　　三是在产品存续管理阶段，从诚实信用角度代客户善尽管理人职责。

产品存续阶段的管理人职责主要体现在银行的通知义务。

对于产品的投资收益变化、账务到期、还款逾期、合同到期等任何可能影响消费者投资决策、切身利益的信息，银行均应及时履行告知义务。

在告知方式上，应避免“银行有义务通过短信、电子邮件、传真”等模糊做法，而是根据客户接受最便捷性原则和最有效性原则选择通知方式，或与客户协商确定通知的具体方式。

　　（作者单位：

中国工商银行股份有限公司法律事务部）