公共管理领域中的新话题.docx

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公共管理领域中的新话题

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　　在公共管理领域中，黄爱宝教授的《建设资源节约型和环境友好型政府研究》是一部开拓性的著作，不但开拓出一个新的话题，而且，给我们提供了一个新的视角去认识公共管理中的新问题；即使对于新的经济模式的构建和新的环境生态观的确立来说，也是一部创新性很强的著作。

　　行政学以及整个公共管理学都是现实感极强的学科，都需要从当下出发去进行理论探索。

我们的研究目的就是要弄清政府的责任在哪里，应通过我们的理论探索为政府的社会治理提供对策性方案。

黄爱宝教授的这部著作充分地反映了这一治学思路，在资源与环境等当今世界中的重要现实问题上，进行了系统化的理论探索，对新型政府模式的建构和政府职能内容的扩展等，都提出了有启发意义的见解。

特别是对政府的环境和生态职能实现中的合作治理问题，这部著作提出了具有可操作性的基本思路。

在某种意义上，我倾向于认为，这部著作反映出中国学者在拓展公共管理学科边界方面作出了一项积极贡献。

　　2004年，我在南京农业大学遇见黄爱宝博士，当时他正在该校公共管理学院从事博士后研究工作，他向我表达了研究“生态型政府”的兴趣，凭着一种学术和理论直觉，我觉得这是公共管理学这个学科应当加以关注和下大力气进行研究的课题，因而鼓励他就这一问题进行研究，希望他不要浅尝辄止，而是坚持不懈地做下去，直至有所收获。

此后，便不断地阅读到他围绕这个论题发表的文章，每一次读到他的新作品的时候，都为他取得的研究进展而高兴。

在我们每一次见面的时候，也都会围绕一些理论问题展开讨论。

长期的学术交流，使我们建立起友谊。

现在，在他锲而不舍的多年研究成果——《建设资源节约型和环境友好型政府研究》出版之际，为之作序，有一种帮助朋友“收割麦子”的喜悦之情。

　　一般说来，“资源节约”和“环境友好”是被看作与经济发展模式相关的提法来看待的，但是，在一个“公有制”占主体地位的国家中，谁来为“资源节约”和“环境友好”提供保证呢？

显然需要到政府那里去寻找答案。

即使在市场经济得到充分发育的西方国家中，“资源节约”和“环境友好”也不是单纯市场调节能够解决的问题。

也许市场竞争可以促进生产部门通过资源节约降低成本，但是，在环境友好方面，就是一个市场无能为力的“外部性”问题了，必须通过政府干预的方式去保证环境遭受破坏的情况得到控制。

事实上，从西方近代市场经济的发展来看，市场竞争不仅使环境遭受破坏的程度循环升级，而且在资源节约方面，也存在着现实与理论推测相反的情况。

市场竞争并不必然导向资源节约，而是促使市场主体去破坏性地开采资源，即通过对资源的破坏性开采去降低生产成本。

正是资本主义发展的这种实际情况，决定了作为后发展国家的中国不能够步西方后尘，而是需要在经济发展的同时确立起新的治理模式。

既然经济发展无法在市场经济的自然演进中实现“资源节约”和“环境友好”，也就需要政府去自觉地建构这种新的发展模式，去确立起“资源节约”和“环境友好”的发展理念。

　　就中国的情况来看，近些年来，随着经济持续的高速发展，西方国家在几百年工业化过程中逐渐出现的资源与环境问题在我国已经迅速地暴露了出来，在我们远未达到西方工业化国家的发展水平的情况下，就已经染上了所有“工业病”。

还有一个需要特别提起的问题，那就是，在西方国家工业化过程中对资源提出了要求的时候，可以通过海外殖民到其他国家那里去掠夺资源，以弥补国内资源的不足。

同样，当这些国家发现了自身环境恶化的时候，也可以把环境污染转嫁到海外。

在中国开始致力于工业化的时候，这些条件都不具备了，而且，中华民族的文化基因也决定了中国永远不会走对外侵略、殖民和掠夺的道路，中国的发展绝不可能到海外去掠夺资源和向海外转嫁环境污染。

这样一来，中国的经济发展在资源获取方面，只有两条路可走：

一条道路是在国际市场上以平等交换的方式获取资源。

通过这种方式获取的资源是一个定值，消耗得越多，生产成本就越高。

所以，资源节约本身就是降低生产成本的必要条件，就是提高产品竞争力的前提。

另一条道路就是对本国既有的资源进行开发，这部分资源的开发取决于我们的资源开采能力，其价值是不确定的，然而，如果我们加以破坏性开采的话，我们子孙后代的饭碗也就被我们端了起来。

同时，对我们的环境所造成的破坏也许会使我们这一代人无法生存下去了。

在此背景下，我国提出建设生态文明，建设“资源节约型”和“环境友好型”社会的目标，无疑是基于现实的要求而提出的“科学发展观”。

这里包含着危机意识和现实紧迫感。

也就是说，中国的后发展状态及其所处的全球环境，决定了中国必然选择“资源节约”和“环境友好”的发展道路，不仅生产部门，而且全社会都需要确立“资源节约”和“环境友好”的观念和生活模式。

所以，政府也不例外，也需要在“资源节约”和“环境友好”的理念下进行改革和调整，甚至需要作为政府建构的一项具体目标提出来。

　　正是因为“资源节约”和“环境友好”不仅是一种经济发展模式，而且也成了社会发展模式和社会生活模式，所以，这一问题引起了哲学社会科学的几乎所有学科门类的重视，甚至成了全社会共同关注的时代课题。

比较而言，哲学、伦理学、经济学、社会学、法学等学科在生态以及环境问题方面的关注度要高一些，而政治学和行政学等学科门类在生态环境问题方面的关注度要低得多。

尽管政治（特别是国际政治）和行政实践在这方面有着较为积极的表现，而科学研究还停留在旧的思维框架中集中研究那些有着历史继承关系的所谓传统问题，对于生态环境问题的探讨，则显得极其薄弱。

就此而言，黄爱宝等学者提出“生态行政学”的构想就更显得具有创造性了。

“生态行政学”的提出，不仅为行政学的研究开拓了一个新的领域，而且表现出了对现实要求的一种积极回应，从政府的环境生态职能迅速增长的现实来看，这一研究领域的开拓将会显现出一种强势的“成长性”。

相信要不了多长时间，就会有一大批学者加入到这一问题的研究行列中来。

正是基于这一认识，高小平的《政府生态管理》甫一出版，我就带着无比兴奋的心情为之写了一篇书评，赞扬它所实现的开拓性和创新性。

在黄爱宝教授的新书出版之际，我为之作序，也是出于再一次表达这种心情的要求。

　　今天，对于经济发展而言，“资源节约”和“环境友好”已经成为一种必须加大力度尽快建设的发展模式，对于政府而言，更多的还是作为一种理念而存在的，我们还很难说现在就去建立一种可以用环境或生态来加以命名的政府模式。

不过，从政府发展的趋势来看，其环境和生态职能都在迅速增长，相信在不远的将来，就会要求把“资源节约”和“环境友好”的理念贯穿到政府的每项职能及其实现的全过程中去。

到了那个时候，在“资源节约”和“环境友好”的意义上去理解政府模式，也许就是一个现实的理论问题了。

至少，会要求政府具有“资源节约”和“环境友好”的特征。

　　当前，我们所遇到的一个确定无疑的现实就是人类社会正在走进全球化和后工业化的时代，这是人类社会的又一次根本性的历史转型。

在这样一个历史性的社会转型期去预测政府发展的未来，如果放弃对资源和环境问题关照，是不可能获得任何科学见解的。

也就是说，关于政府环境和生态职能的研究是建立在这样几个假设的前提下的：

第一，人类社会将会存续下去；第二，人类社会面临的环境和生态挑战会越来越严重；第三，人类的存续已经告别了自然发展进程而进入到政府引导的历史阶段；第四，政府如果希望承担起引导人类社会发展的职责，就必须在环境和生态职能的实现方面有着更为积极的表现。

在这样几个假设的前提下去思考政府模式建构的问题，如果离开了环境和生态方面的关照，肯定是无法在未来政府模式的建构方面提出建设性的意见的。

　　上面提到了高小平的《政府生态管理》一书，在我看来，该书的积极贡献在于从行政学的角度确认了政府生态管理职能，即把政府的生态职能引入到行政学的研究中，使之成为行政学研究的一个新的课题。

简单地说，高小平的著作对政府既有的政府职能模式进行了静态描述，然后，在现实的环境和生态问题的压力下去加以分析，提出了加强政府环境以及生态管理职能的意见，从而达成了主题建构的目的。

与高小平的著作相比，黄爱宝的这本书更进了一步，它赋予了政府环境和生态职能以更为明确的内容，而且在相关话语背景下去考察政府的环境和生态职能，使观念层面、行动层面和目标层面的内容都得到了合理的展开。

具体地说，黄爱宝的这本书取得了以下三个方面的进展：

　　第一，这本书是在服务型政府的理念或理论框架下来认识政府的环境行政和生态管理职能的，是把政府的环境行政和生态管理职能的获得作为服务型政府建设的一个重要组成部分来看待的。

毫无疑问，统治型政府是不需要拥有环境和生态意识的，管理型政府在早期发展阶段也不可能建立起环境以及生态观念，只是到了20世纪后期，随着环境和生态危机出现之后，才开始产生了环境以及生态意识。

但是，管理型政府的性质、结构以及职能实现方式决定了它并不可能真正承担起环境和生态职能，更不可能把环境行政和生态管理作为其重要特征来加以建设。

然而，在这样一个历史性的逻辑演进中，我们可以断定，当前正在建设的服务型政府应当承担起环境行政和生态管理的职能。

而且，服务型政府建设的一切积极进展，都应当包含着环境和生态观念的增强，环境和生态管理内容的增长，甚至会把环境和生态管理的要求作为服务型政府建设的一个重要向量来加以考虑。

需要指出的是，服务型政府是一种全新的政府模式，服务型政府建设需要综合性地考虑全球化、后工业化进程中所提出的所有新的要求，因而，不能归结为政府的环境和生态职能。

但是，就环境和生态职能作为政府的一项重要的甚至基本的职能而言，却是服务型政府建设无法回避的问题。

黄爱宝教授的这部著作在探讨政府的环境和生态职能的时候，首先有了政府性质和理论范式革命的视野，在这一视野中去把握政府的环境和生态职能，使既往政府的结构性障碍得以消除了，从而在论题的展开过程中，使全部叙述的说服力步步增强。

　　其实，我们为什么要提出服务型政府建设的问题，绝不是单纯出于理论建设的需要，而是因为，既存的管理型政府模式在全球化、后工业化的进程中日益暴露了其结构性缺陷。

我们已经看到，在全球化、后工业化进程中所出现的各种新的问题都不能够在政府既有的控制导向中得到有效解决。

以环境和生态方面的问题为例，其复杂性早已超出了以往每一个时代中的任何一项社会问题，既存的政府社会治理的任何一种方式，在这种新的复杂性较强的问题面前，都显示出了一种“捺住了葫芦浮起了瓢”的状况。

全球化、后工业化进程中所出现的新的问题，一般都具有高度复杂性和高度不确定性的特征，以政府为单一社会治理主体的治理模式是无法应对这些问题的，而是需要通过政府与社会的合作行动来加以应对。

从现实情况看，在20世纪后期以来的社会发展中，包括非营利组织在内的各种各样的社会治理力量正在迅速成长起来，它们完全可以成为与政府合作治理社会的有生力量。

但是，既有的管理型政府模式成了政府与这些社会治理力量合作的障碍，无论是“有限政府”还是“行政国家”，在政府与社会的关系问题上，都无非是一个“弱控制”还是“强控制”的问题，在基本结构上，都是把政府默认为社会治理的唯一主体的，拒绝政府与社会治理力量在社会治理过程中的平等合作。

即使在民主政治话语处于强势地位的国家中，社会治理力量也是处于从属地位的。

正是因为这个原因，我们提出服务型政府的理论构想，目的是要政府告别统治者和管理者的角色定位，把自身置于服务者的位置上。

只有这样，才能够去进一步设想政府与其他社会治理力量合作治理的问题，也才能够适应解决全球化、后工业化进程中出现的那些新的问题的需要。

当然，在服务型政府建设中，我们立即就会发现，它不单纯是一个政府定位的变化，而是牵涉到了政府性质的改变、治理结构的变迁、社会结构的革命以及全部行为模式和生活模式的重建等问题。

这样一来，把政府的行政和生态职能的获得放置到服务型政府建设的大背景来加以认识，无疑是正确而科学的理论探索起点。

　　第二，这本书运用了“引导型政府职能模式”的概念来诠释