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农村房屋买卖合同效力辨析
农村房屋买卖合同效力辨析
农村房屋买卖合同效力的认定，是民事审判实务中最为疑难的问题之一。
由于立法不明确、理论研究不足等原因，判决结果历来不一。
《物权法》立法过程中，各界对农村宅基地流通的争论分岐很大，正式颁布的《物权法》又没有直接对农村宅基地或房屋买卖问题作出明文规定，使得这一问题更加扑朔迷离，给农村房屋买卖合同效力判断留下了很大的争论空间。
同时，随着《物权法》的出台，平等保护原则、物权变动与原因行为应当区分等制度的确立，也给农村房屋买卖合同纠纷的妥当处理提供了一个新的视角。
本文试图通过合同法、行政法、物权法等多视角观察，对农村房屋买卖合同效力作简要辨析。
一、农村房屋买卖合同效力的争论与分岐
（一）审判实务判决结果不一
针对农村房屋买卖纠纷案件的审理，浙江省温州中院曾专门组织课题组，对瓯海、瑞安和苍南三个法院进行了调查。
调查结果显示：
多数法官认为，只要合同是双方真实意思表示，不违反法律和行政法规，法院就应认定合同有效，以维护交易秩序的稳定和安全。
少数法官认为，作为宅基地的集体土地的转让不符合《土地管理法》第六十三条的规定，农村房屋买卖合同应当认定无效。
2004年12月，北京市高院民一庭与审监庭、立案庭联合召开了农村私有房屋买卖纠纷合同效力认定及处理原则专题研讨会，与会人员多数意见认为合同应当认定无效。
主要理由是：
房屋买卖必然涉及宅基地买卖，而宅基地买卖是我国法律、法规所禁止的;农村房屋买卖无法办理产权证书变更登记。
因此，此类合同的效力以认定无效为原则，以认定有效为例外。
如买卖双方都是同一集体经济组织成员，经过了宅基地审批手续的，可以认定合同有效。
鉴于农村房屋买卖纠纷的普遍性，有的法院以规范性文件的形式作出规定，但各地做法也不统一。
如浙江省高院制定的《关于审理房屋纠纷案件研讨会纪要》（浙高法[1992]82号文件）规定：
“买卖农村的私有房屋，如双方自愿并立有契约，买方已交付了房款，并实际使用和管理了房屋，又没有其他违法行为，只是买卖手续不完善的，应认定买卖关系有效，但应着其补办有关手续。
”山东省高院制定的《全省民事审判工作座谈会纪要》（鲁高法〔2005〕201号）则规定：
农村私有房屋买卖合同的效力应以认定无效为原则，以认定有效为例外。
只有房屋买卖的双方均是同一集体经济组织的成员的，可以认定合同有效。
就农村房屋买卖纠纷案件个案审理而言，不同地区法院作出不同判决的情况很容易在媒体报道中见到，同一地区上、下级法院意见不一甚至同一法院的不同合议庭之间意见不一的现象也不鲜见。
（二）学说理论众说纷纭
我国民法学者对于农村房屋买卖的关注，通常是以宅基地为对象展开的，意见分岐也很大。
赞同自由转让的学者认为，宅基地自由转让是我国城市化进程的客观需要，宅基地使用权的流转不会影响社会的稳定，强行禁止城市居民取得农村房屋及其宅基地使用权，在操作上也是十分困难的，应当赋予宅基地使用权充分的可流通性。
《物权法》出台后，最高法院的法官学者也认为：
“宅基地使用权人可以将地上建筑物以出售、赠与、继承、遗赠的方式移转与他人，宅基地使用权也随之转移”。
反对自由转让的学者认为，宅基地使用权带有一定的身份色彩，是村民基本的生活保障，应该限定为村民专有。
允许出卖农村宅基地的直接结果是使卖地的农民变成生活无着的流民。
开禁或变相开禁农村宅基地交易的主张不过是强势群体的利益诉求，物权法必须重申禁止农村宅基地交易的现行法律政策。
也有学者认为，可对城镇居民在农村购置宅基地作限制性规定，但不要禁止。
农民将住房转让给本集体以外的主体，应当经村民大会同意并经过政府批准，同时规定使用年限并交纳土地使用费。
（三）最高院态度的揣摩
最高院于1963年作出的《关于贯彻执行民事政策几个问题的意见》规定：
“宅基地上的附着物如房屋、树木、厂棚、猪圈、厕所等永远归社员所有，社员有买卖或租赁房屋的权利。
房屋出卖以后，宅基地的使用权即随之转移给新房主，但宅基地的所有权仍归生产队所有。
”最高院于1984年作出的《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》第60条规定：
“村镇公民之间由于买卖房屋转移宅基地使用权而发生的纠纷，应根据国务院《村镇建房用地管理条例》中规定的审查、批准手续办理。
”可见，《土地管理法》施行前，最高院原则上是承认农村房屋买卖效力的。
《土地管理法》施行后，国务院及有关部门对农村房屋和宅基地出台了严格管理政策，最高院未就此出台过新的规定，也没有发布典型案例，很难判断对农村房屋买卖的态度是否发生改变。
二、农村房屋买卖合同效力在合同法上的观察
与农村房屋买卖合同效力有直接关联的合同法规范主要涉及以下几个方面：
（1）《合同法》第五十一条规定的无权处分;
（2）《合同法》第五十四条规定的合同撤销制度和第九十四条规定的合同解除制度;（3）《合同法》第一百三十二条第二款规定的禁止或限制流通物制度;（4）《合同法》第五十八条规定的无效返还制度。
以下分别作简要分析。
1、农村房屋买卖不属于无权处分
有观点认为，宅基地的所有权属于集体，个人无权把宅基地使用权转出集体之外;未经集体同意的房屋买卖应当认定无效。
笔者认为，把农村房屋买卖合同视为无权处分合同并不妥当。
首先，我国的不动产权属由房屋所有权和土地使用权构成，是否有权处分应当看房屋和土地使用权，而不能从土地所有权角度考虑;否则城市房屋的买卖将被认定为无权处分。
其次，一旦宅基地通过审批取得，宅基地的使用权与所有权即分离，村集体经济组织只在名义上享有所有权，使用、收益、占有和处分（用益物权意义上）的权利均归宅基地使用权人享有。
再次，从物的利用角度看，原申请人利用宅基地或是由第三人利用，对所有权人而言并没有事实上的利害关系，因此，使用权的转移经所有权人同意并无实际意义。
总之，只要土地使用权人合理开发利用，所有权人不得干涉用益物权行使权利。
2、农村房屋不属于禁止或限制流通物
民法上将物区分为流通物、限制流通物和禁止流通物，是从物的属性角度区分的。
金银、文物作为限制流通物，毒品、枪支弹药等作为禁止流通物如，均是从其属性确定的。
农村房屋与城市房屋相比，只是土地使用权取得方式上存在差别，依法取得后宅基地使用权与国有土地使用权均为用益物权，在物权法上的性质并无不同。
根据物权平等保护原则，农民如同城市居民那样，保有甚至处分自己的房屋，应当是天经地义的事。
将农村房屋作为禁止或限制流通物看待，明显不符民法公平观念。
3、农村房屋买卖合同的撤销与解除
在民法制度安排上，涉及合同效力的制度包括无效、撤销、解除、终止等制度，每种制度各有自已的适用范围和条件，合同无效不是解决合同效力争议的唯一途径。
尤其是对农村房屋买卖而言，合同解除、撤销制度既能最大程度地尊重当事人的意志，兼顾双方利益;而适用无效制度，对守约人利益保护极为不利，不合正义要求。
例如，在出卖人不愿交付或不能交付的情况下，买受人可以根据合同目的不能实现等事由行使单方解除权，如果缔约过程中存在欺诈或重大误解等情形的，当事人可以主张撤销或变更合同，能有效保护守约方的利益。
4、买卖合同无效与农村房屋的原物返还
合同法第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还;不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。
就农村房屋买卖而言，认定合同无效将面临两难的处境：
如果不判决返还，则对于出卖人来说，其主张合同无效将失去意义。
如果判决返还，对于已经交付或已办理过户手续的农村房屋，判决的执行困难甚至无法执行;尤其是买受人居住、使用多年并已改善或增设他物的情况，还涉及到相互返还或折价返还的问题，返还判决的妥当性值得怀疑。
笔者认为，即便认定合同无效，还应当作“没有必要返还”处理。
理由是：
对出卖人而言，真正的诉讼动机和目的在于出卖后房屋增值利益，并不是因为无居住场所或生活无着落;对买受人而言，返还不仅失去增值利益，还会失去占有利益。
对国家和社会而言，返还房屋的结果不仅没有给国家带来利益，反而给社会诚信造成损害。
综上，单纯从合同法自身的角度考量，认定农村房屋买卖合同无效尚缺乏充分理由，判决返还所产生的不良法律效果和社会效果不可小视。
三、行政法规与合同法共同作用下的农村房屋买卖合同
行政法或行政法规对于合同效力的影响，是通过合同法第五十二条“违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效”的引致性规定而间接发挥作用的，因此，违反法律强制性规定的合同效力的判断需要通过对合同法规范与行政法规范一同观察才能确定。
（一）合同效力与行政法规强制性规范
通过检索相关的法律、行政法规后可以发现，现行法律、行政法规对于宅基地和农村房屋的规定只有三个法律规范，列举如下：
（1）《土地管理法》第六十二条规定：
“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积……。
农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。
”
（2）《土地管理法》第六十三条规定：
“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设…”;（3）《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号,以下简称《决定》）第十条规定：
“…改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。
”如何理解上述三个法律条文?
笔者认为，需要厘清以下几个问题：
首先，《土地管理法》第六十二条规定是同时调整农村宅基地和房屋的规范。
该条包括三层含义：
一是，农村宅基地使用权分配实行“一户一宅”原则;二是，允许农村房屋的买卖;三是，农村房屋买卖的法律后果是不得再申请宅基地。
其次，《土地管理法》第六十三条只调整宅基地以外的其他非农业建设用地。
（1）从条文的前后分别设置的情况分析，六十二条与六十三条是并列关系，而不是种属关系。
（2）从条文调整对象分析，该条只是针对土地使用权，没有对房屋作出安排;（3）从条文内容分析，“非农业建设”不应当包括村民住房用地，否则与该条中但书部分“因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”的内容不相吻合。
因此，将《土地管理法》作为禁止农村房屋买卖的法律规范看待，并不妥当。
再次，《决定》第十条“禁止城镇居民在农村购置宅基地”是指禁止直接从村集体经济组织审批或购买宅基地（原始取得），并没有明确禁止已获合法批准的宅基地的转让（继受取得），至少没有禁止农村房屋的买卖。
因为，其禁止目的是改革和完善宅基地“审批制度”，规范性质为对宅基地的管理性规范，违反禁止的结果为购置宅基地申请不予审批。
如果该条有禁止农村房屋买卖的意思，必然与《土地管理法》第六十二条“村民出卖、出租住房”的规定相矛盾。
换一角度分析，对房屋所有权、宅基地使用权的禁止或限制，已超出宅基地管理范畴，属于民事基本制度，根据《立法法》的规定，应当通过制定法律解决。
（二）合同效力与部门规章、地方性法规的强制性规范
对农村宅基地或房屋作出规范的部门规章主要有：
（1）国务院办公厅于1999年颁布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（以下简称《通知》）规定：
“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。
”
（2）国土资源部于2004年11月4日发布的《关于加强农村宅基地管理的意见》（以下简称《意见》）规定：
“农村宅基地占用农用地应纳入年度计划，严禁城镇居民在农村购置宅基地。
”（3）地方性法规或行政规章对宅基地使用权流转的规定各地做法不一，大多数地方与上述《通知》与《意见》相似，但也有直接规定允许宅基地流转的地方性规定。
如《安徽省集体建设用地有偿使用和使用权流转试行办法》第二十七条第一款规定：
“农村村民宅基地使用权可以进行流转，但是，农村村民宅基地实际占用面积超过法定标准的部分应当按照规定缴纳土地有偿使用费。
农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。
”2004年10月1日生效的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第四条的规定，村民住宅用地使用权不得流转，但因转让、出租和抵押地上建筑物、其他附着物而导致住宅用地使用权转让、出租和抵押的除外。
如何理解《通知》、《意见》和地方性法规的相关规定?
笔者认为，《通知》规定的“农民的住宅不得向城市居民出售”，与国务院《决定》第十条规定的“禁止城镇居民在农村购置宅基地”内容并不一致，不是对《决定》的补充和解释，规定的妥当性及法律效力均值得商榷。
就合同效力的判断而言，部门规章和地方性法规的禁止性规定不能作为认定合同效力的依据，合同法及司法解释均作出了明确的规定，不论是理论界或是实务界，遵循这一规定是不容置疑的。
当然，将《通知》中“有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”作为禁止物权变动的规定，其效力应当承认。
（三）适用《合同法》第五十二条规定的审判理念与方法论思考
合同法施行前，对合同效力的审查很严格。
在涉及法律强制性规定的场合，不仅对标的物性质有严格地限制，对交易主体的限制也非常严格。
以城市私有房屋买卖为例，根据《城市私有房屋管理条例》规定及当时的政策，机关、团体、部队、企事业单位不经县以上人民政府批准，不得租用或购买私有房屋，涉及上述主体的房屋买卖合同均按无效处理，甚至农民未经批准购买城镇房屋的也按无效合同处理。
合同法施行后，在立法鼓励交易、尊重当事人意思自治、保护交易安全的司法理念下，合同无效的情形被严格限定，更新合同效力观念尤为重要。
我国的法律体系属于成文法体系，对合同效力进行调整的基本方式是通过法律的明文规定实现的。
《合同法》第五十二条规定“违反法律、行政法规的强制性规定”的合同无效，不得随意扩大适用范围，应当严格按照《合同法》及相关司法解释的规定，将强制性规定限制在制定法和国务院制定的行政法规上。
此外，为当注意合同法关于合同效力规定具有溯及力，《合同法解释
（一）》第三条规定：
“人民法院确认合同效力时，对合同法实施以前成立的合同，适用当时的法律合同无效而适用合同法合同有效的，则适用合同法。
”因此，以《合同法》施行作为合同效力判断的标志性事件，对施行前、后合同效力判断规则作一“切割”和划分，有利于准确地把握合同效力界定。
在法律适用的方法论上，对于《合同法》第五十二条的理解，不能通过简单的形式推理得出所有违反强制性规定的合同均为无效的结论。
因为，该条未规定例外情况，构成法律漏洞。
人们不难通过反证法证明“并非所有违反法律、行政法规强制性规定的合同都是无效”的命题是真的，这意味着必然有部分违反法律、行政法规强制性规定的合同是有效的。
针对这一法律漏洞，法官应当通过目的性限缩的方法填补漏洞，将该条规定的强制性限制在效力性规范中。
至于何为效力性规范，应当探求行政法立法目的，从禁止对象、禁止目的等方面综合分析确定。
例如，《城市房地产管理法》第三十八条转让条件规定，不属于效力性规范，不能以些认定房地产转让合同无效。
（四）行政法与合同法共同作用下的农村房屋买卖合同
民法以追求公平与正义为目标，行政法以追求效率为价值取向。
由于主管范围、价值目标等不同，民法与行政法在调整同一社会现象时难免发生冲突。
这种冲突在合同效力中表现在：
某些违反法律尤其是部门规章、地方性法规的行为或合同，虽然应当受到行政处罚，但在民法中是有效的民事法律行为或有效合同。
例如，民事主体违反税法规定逃避纳税义务,交易行为未必无效。
否则，作为纳税基础的合同无效，又凭什么纳税?
反过来说，合同有效并不表示其行政违法性消失，只是表明违法性不足以导致合同无效，原本又产生的行政法律关系并不因为合同有效而发生变化。
民法与行政法对同一现象调整结果的不一致，正好证明民法的私法品质与行政法的公法属性存在差异，完全符合法律制度分工的旨意。
需要指出的是：
农村宅基地的问题涉及到国家土地政策，是一个兼具私法、公法性质的问题;同时，农村宅基地关乎国家土地政策的大事，行政、司法机关均有义务共同维护土地市场的管理秩序。
但对于国家土地政策的理解，应当统一到加强对土地一级市场（宅基地的审批）的管理上来，而不是在二级市场地做文章。
此外，就立法论而言，禁止或是放开还有争论的余地。
但是，判断农村房屋买卖合同效力完全是一个民法问题，应当以现有法律规范作为讨论基础，以民法自身原则和规则作为判断准绳。
综上，法律、行政法规没有禁止农村房屋买卖，行政法与合同法共同作用下的农村房屋买卖合同作有效处理应属有理。
相反，如果合同按无效处理且允许返还房屋的话，农村房屋买卖包括城市中的“农村房屋”买卖纠纷将暴增（农村房屋买卖无效规则将有可能在事实上变成“纠纷发生器”），原本稳定的社会秩序将被破坏，受到“垢病”的将是法院的判决，而不是“有关规定”。
四、物权法视野下的农村房屋买卖合同
随着《物权法》的施行和物权区分原则在法律上的确立，为处理农村房屋买卖纠纷提供了一种新的思考途径。
（一）物权法规范中的农村房屋
1、农村房屋所有权与宅基地使用权为两种不同的物权
在我国的《物权法》中，农村房屋所有权、宅基地使用权属于两种不同种类的物权，前者为所有权，后者为用益物权。
根据物权法定原则，房屋所有权的设定、变动与宅基地使用权的设定、变动遵照各自的规则，适用不同的法律规范。
例如，房屋的原始取得通常是通过建造完成的，而宅基地使用权是通过审批获取的。
因此，在探讨与两者有关的法律问题时，应当承认房屋的所有权有时与宅基地使用权是可以分开的。
这虽不是解决问题的办法，但在法律上只能采纳此种办法。
实务中，在处理抵押问题上也采上述见解。
如建筑物与未履行法定审批手续的划拨土地使用权一并设定抵押时抵押无效，这里抵押无效是指土地使用权抵押无效，房屋抵押不因此无效。
基于上述认识，在处理农村房屋买卖纠纷时，应当在物权变动的意义上承认房屋所有权变动与宅基地使用权变动可以独立进行，甚至允许房屋所有权转移但宅基地使用权未变动的情况存在，因为在目前宅基地管理制度下，无法按照“地随房走”原则处理房地一体化问题。
但是，随着户籍制度改革的深入，放开宅基地使用权流通必然成为一种趋势，将来立法最终将解决物权归属不一致的问题。
例如，参照城市房地产“地随房走”原则，即宅基地使用权人将地上建筑物以出售、赠与、继承、遗赠的方式移转与他人，宅基地使用权也随之转移。
2、取得农村房屋所有权而占有宅基地属于有权占有
从现实交易情况看，农村房屋买卖已交付的现象较为普遍。
宅基地使用权无法过户时，买受人占有房屋从而占有宅基地，是否为无权占有?
城市居民购买农村房屋而占有宅基地时，与行政规章禁止宅基地流转的“违法性”之间产生冲突，如何协调?
笔者认为，买受人基于出卖人的交付行为占有房屋为有权占有。
一方面，占有是以维护现有物的占有状态为目的的制度，占有本身是一种事实而不是权利，因此，占有人占有房屋无需以享有宅基地权利为必要条件。
另一方面，基于合同关系产生的占有，应当按照合同约定处理（《物权法》第二百四十一条），基于占有房屋而必须占有宅基地的当然性，农村房屋买卖合同就是有权占有的充分条件。
这种保护占有以维护现状的处理方式，能兼顾国家政策与当事人利益，对于大量存在的城中村房屋买卖秩序的稳定乃至社会稳定是有益的。
3、宅基地分配权、宅基地使用权的分离
主张禁止农村房屋买卖的学者认为，宅基地与成员权联系在一起，为了农民“安身立命”的考虑，法律应当禁止集体经济组织成员以外的人拥有宅基地。
笔者认为，上述观点有失偏颇。
对村民享有宅基地权利的认识，应当区分“宅基地分配权”与“宅基地使用权”。
“宅基地分配权”与村集体成员身份有关，城市居民或外村居民不享有本村宅基地分配资格，村民也不能将自己的“宅基地分配权”转让他人。
否则，会导致宅基地审批的混乱，国家将无法调控农村土地市场，也会损害“原居民”的利益甚至影响农村稳定。
但是，一旦村民通过法定程序取得宅基地，作为资格的“宅基地分配权”随即转化为财产性的“宅基地使用权”。
换言之，“宅基地使用权”是在行使“宅基地分配权”的基础上设立的，在物权法上属于用益物权，它是一项财产性权利。
在权利地位上，宅基地使用权与其他财产权利一样，应当允许权利人充分利用包括流通。
在物的效用上，既然《物权法》将“宅基地使用权”界定为用益物权，何必还保留其“身份权”特性?
难道城市居民使用宅基地与农村居民使用该宅基地在“物尽其用”上，存在法律意义上区别?
事实上，宅基地的使用也无法排斥城市居民或外村居民。
因为，除通过买卖方式取得农村房屋外，结婚、遗产继承、接受赠与等法律行为或事实行为取得房屋者，并非均为本村村民。
更何况禁止城镇居民取得宅基地的规定并非绝对，有的地方取得宅基地的资格并不限于农民。
因此，如果禁止“村民资格”买卖是理所应当的话，则允许作为物权的宅基地使用权买卖也是顺理成章的事。
因此，在立法论上考虑，法律应当禁止的是集体经济组织成员以外的人取得“宅基地分配权”，而不是拥有宅基地使用。
就法律适用论而言，由于目前的土地制度下，宅基地使用权的过户本身尚存在法律上的障碍，能否过户应当依据行政法规处理。
（二）物权区分原则下的农村房屋买卖合同效力
物权区分原则在《物权法》颁布前，已为学界所共识，现已被《物权法》第十五条所吸收。
所谓物权区分原则，是指物权变动的原因与物权变动的结果相区分。
区分原则的基本要求是：
合同归合同，变动归变动。
也就是说，合同是否有效与物权变动是否有效是两个不同的概念，前者是债权法的效力问题，后者物权法效力问题;前者是原因，后者是前者履行的结果。
将不动产物权变动的原因与结果进行区分，完全符合合同效力理论。
合同是否有效，从签订之日就已经确定，而不能通过是否履行反过来决定合同的效力。
如果农村房屋买卖合同得到全面履行，不动产登记机关办理了过户手续，则交易顺利完成。
如果合同签订后，因主观原因（当事人不协助办理）或因客观原因（行政机关不予办理）无法过户，属于不履行合同义务或履行合同不符合约定，只是不发生物权变动的结果，合同效力不因此受到影响，这是法律制度本身所设计的规则。
物权区分原则在处理违反禁止性规定的效力判断问题上，要求合同效力与物权效力的判断规则区分适用。
因为，从强制性规范类型上存在债权法的强制性规范与物权法的强制性规范之分，违反债权法强制性规范将导致当事人意思表示无效的结果，违反物权法的强制性规范只产生不发生物权变动的结果。
例如，违反“物权法定原则”的后果只是物权设定无效，即不承认其创设物权的效力，不能认定该合同无效。
又如，权属不明的财产不得抵押（《物权法》第184条），不是针对抵押合同的效力而言，而是对于抵押权能否设定而言的。
对于农村房屋买卖合同效力，只能根据法律、行政法规中针对农村房屋的债权法强制性规范作出判断，不能根据物权法强制性规范作为合同效力判断依据。
上文所述《通知》、《意见》和有关地方性法规对宅基地流通的禁止或限制，应当解为针对宅基地的物权法强制性规范，不得作为处理农村房屋买卖合同效力的依据。
综上分析，在物权法的视野里，合同效力原本脱离于物权变动之外，农村房屋买卖合同不因法律禁止或限制宅基地使用权而受影响，思路清晰而坚定。
文章来源：
中顾法律网（免费法律咨询，就上中顾法律网）
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