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改革开放以来，市场经济活力被释放，人民物质生活水平实现了较大程度的提高，并且在经济体制改革、社会结构转型及和谐社会构建等方面也都取得了显著成效，为进一步普及我国社会服务福利创造了客观现实条件和环境。
从一定程度上看，社会福利服务代表着我国经济社会发展的水品，展现着国家的综合国力和社会治理能力。
与此同时，我国也加快了社会福利服务等相关立法工作，出台、制定和实施了一系列行之有效的制度、措施，为此项工作的有序开展提供了有力的制度保障。
本篇论文立足我国社会福利服务制度的特点、内容，全面回顾了这一制度的发展演变过程，从社会学角度深入分析了社会福利服务制度对推进社会发展、增进人民福祉的重要作用，以期丰富相关领域的研究。
关键词：
社会福利服务制度演变社会治理
浅谈我国现行社会福利服务制度的演变
一、绪言
社会福利是现代社会广泛使用的一个概念，随着经济社会的不断发展，其内涵和外延也在不断的延伸，不同的研究学派和理论学派处于不同的研究视角，对于社会福利服务概念有着不完全的规定。
按照国内各类研究学派通说认为，社会福利“是泛指解决有关‘福利’问题的各种社会方法和政策”。
从这层含义看，社会福利服务制度是我国社会保障制度的重要、有效组成部分，不是原始就有的，而是根据客观形势变化和人民群众诉求相关的一种制度，其目的在于保障弱势群体的利益。
从具体操作层面来看，经过多年的发展和演变，我国的社会福利服务制度日趋完善和健全，在不断发展的过程中，逐渐引入新的元素，结出了丰硕的、契合客观实际发展的制度成果，为经济社会的监看发展提供了强有力的保障。
在我国社会保障制度中,社会福利服务属于特定领域,常由民政部门主管,主要职责是为社会全员,尤其是特殊人群如老弱病残等提供福利性质的社会服务。
而从实践层面看，制度落实也落在了以民主部门为主体的部门肩上，作为第一责任人，相关部门出台了一系列举措确保各项制度保质保量的落实。
由于社会福利服务具有一定的公益性和兜底性，所以对降低低收入人群的风险、提高福利水平有着非常重要的作用。
同时，关于社会福利服务一系列制度、政策的出台，又为这项工作的开展奠定了良好的制度基础，对于我国民政事业乃至整个社会和谐的构建都有着极为重要的作用和意义。
本篇论文在开展社会福利服务制度研究时，重点对社会福利服务政策的概念进行分析，对其发展和改革成果进行梳理，从而对我国社会福利服务政策改革和发展的趋势进行探讨。
二、社会福利的涵义及本质特征
（一）社会福利的涵义
社会福利的内涵及外延随着时代的发展而演变的，但是从本质而言，社会福利在漫长的实践发展中实现了从社会救助到社会保险再到普遍性的社会服务的演变过程，其内涵和外延在不同时期均有不同的表现。
时至今日，社会福利服务无论是在国外还是再国内，都呈现出种类繁多、保障效果明显等共性特点。
这种变化主要得益于客观经济社会的发展，从社会学角度看，任何一种客观存在的制度都是经济、社会演变和发展的结果，都需要有相应的制度对某些社会大众的利益诉求进行规范和约定，也就是说，社会福利服务制度具有鲜明的社会属性。
（二）社会福利的本质特征
对于社会福利服务制度的本质特征研究，需要从其内容分析。
社会福利通常包括满足人们在生活照顾、护理保健、文化娱乐、精神慰藉等方面需求的活动，而对这些活动的分析，可以轻而易举的看出具有群体脆弱性、福利性和服务型的三大特点。
其一，脆弱群体优先，社会福利服务的对象永远是社会中处于弱势地位的群体，比如老人、残疾人等，他们有着鲜明的、有别于其他正常人一样的利益诉求，需要来自社会的保护和满足，比如日常照料、就业、教育等。
其二，福利性，老年人、残疾人等由于缺少必要的获取财富和收入的渠道，所以需要政府通过一些公益途径基于他们必要的帮扶，进而改变他们落后的状况，从这方面看，社会福利服务具有福利性。
其三，服务性，社会福利服务制度出台的初衷是满足不同年龄段弱势群体的不同社会需求，是公益活动的一种。
社会福利的对象是个人，也是社会化的人，因此福利的提供必需针对不同人的不同特点、不同需求，有针对性的解决相关问题。
三、社会福利制度的理论基础
从社会学角度分析，任何一种制度的出台和完善都有其深刻的理论基础，同样的，社会福利服务制度作为社会保障的重要组成部分，其相关制度的完善和演变也有着深刻的思想根源和社会背景。
对于社会福利制度的分析，我们可以从国外和国内两个层面来分析。
（一）国外社会福利制度的理论基础
1601年，英国颁布伊丽莎白济贫法，开始以立法形式对贫民实施救济。
18世纪中叶以后，西方国家的工业化、城市化、社会分工专业化的进程加快，随之带来了贫穷、伤残、失业、犯罪等日益严重的社会弊病，劳资冲突等社会矛盾大大加剧。
家庭、私人慈善组织、社会团体已无力解决与日俱增的社会问题和福利需求。
19世纪初叶，空想社会主义者C.H.de圣西门、C.傅立叶、R.欧文设计并亲自实践了一系列社会改革的方案，试图建立平等、幸福、和谐的理想社会，提出了改善劳工待遇、增进社会福利、消灭贫穷的主张。
英国于1869年和1884年先后建立了“慈善机关联合会”和托因比服务所；
1886年美国建立了邻里协会。
这些慈善团体和社区睦邻组织的建立，标志着慈善事业开始向社会化、制度化发展，社会福利开始被列入社会制度和社会政策的范畴。
此后，逐渐形成国家应保障最低国民生活水平的福利观念。
工人运动的蓬勃发展，有力地促使国家干预社会福利。
政府开始介入对贫穷、失业、疾病等问题的处置，以广泛的社会福利规划和措施提供基本经济保障和社会服务，成为近代社会福利制度的基石。
（二）我国社会福利制度的理论基础
社会帮扶和公益伦理理论是我国社会福利服务制度的最根本思想基础，在中国已经有上千年的发展历程，中华民族在历史上早已形成扶贫济困、敬老助残的社会风尚和道德观念。
先秦儒家提出了“使老有所终”、“矜寡孤独废疾者，皆有所养”（《礼记·
礼运》）等思想和主张，对中国福利思想的产生有积极影响。
清朝末年发生的资产阶级改良主义的维新运动，宣扬西方资产阶级自由、平等、博爱、民权的进步思想，西方的福利思想和福利主张开始在中国传播。
中国资产阶级民主革命的伟大先驱孙中山，把实现社会福利制度的理想通过自己的政治主张和革命实践表现出来。
辛亥革命后，中华民国临时政府设置了内务部，掌管赈灾、救贫、慈善等社会救济和社会福利工作。
政府、私人和外国教会办的救济福利事业，带有恩赐观点和人道主义思想。
中国共产党成立以后，在国民党统治地区领导了广大工农运动，促进了劳动保护、劳动保险、救助贫困、保护妇女儿童等方面的福利思想的发展。
在革命根据地则形成了一套以全心全意为人民服务为宗旨的关心人民群众生活的福利思想。
四、我国社会福利制度演变历程
（一）古代福利制度
古代中国有着丰富的福利、救济制度和惯例，这些制度和惯例构成中国传统法律文化的一个重要方面。
在我看来，中国古代国家管理或行政的主要特征之一，就是"
为民父母行政"
。
在社会福利方面所体现的国家与百姓的关系或官民关系，就典型地体现了"
的特征。
中国古代的福利救济制度及惯例，一般说来应包括两个方面。
一方面是在天灾人祸之后的特殊时间对百姓进行救济，即今日所说的救灾减害方面的制度与行政；
另一方面是平常时期对人民中鳏寡孤独、老病残疾等成员进行福利救助，包括开办养济院收养老人、收养和救助孤儿、开办药局助民疗疾，设广惠仓等专项福利粮储，遣使发放救济物品和慰问贫弱孤寡等等。
中国传统福利行政制度发展至宋代，基本完备。
宋代作为社会福利救济之经常性制度的，主要有以下几方面。
1.广惠仓制度。
宋代于常平仓、义仓（社仓）之外，专设广惠仓，以为社会福利救济粮的基本储备。
仁宗嘉祐二年（1057年），采纳枢密使韩琦建议，将原先例由官府出售的绝户（无子孙者）田产改为募人耕种，收租谷另置仓储存，以救济州县郭（城）内老幼贫疾不能自存者，曰广惠仓。
由提点刑狱官主管之。
具体规定：
凡绝户之田，州县户不满万者，留租千石之田为广惠仓田；
万户以上倍之，户二万留三千石田，三万留四千石田，每增一万户增留一千石田，至十万户留万石田。
其余田亩，仍旧由官府出售。
为此，各路置提举常平广惠事务专官，一并管理二仓出纳之事。
未几，王安石又力主将常平广惠两种仓储一并作为"
青苗"
本钱出贷于民，收什二之利息，"
而常平广惠仓之法遂变而为青苗（法矣）。
"
不久，又令天下卖广惠仓田。
哲宗时一度复广惠仓，又以章惇用事，复罢之，卖田如旧法。
至此，广惠仓结束。
2.福田院及居养院的设置。
宋初，京师即置东西两个福田院，以救济"
老疾孤穷丐者"
，初仅接济几十人。
到英宗时，增置南北两个福田院，东西两院亦扩大屋舍面积，至此有四个福田院，每日可以同时接济三百人。
其办院经费，起初是以内藏钱五百万给之，后又用"
泗州施利钱"
（大概是指泗州商港码头官设货栈即僦舍的租金或存储中转费）给之，增至八百万。
或者是从全国各地的"
僦舍钱"
即官设商舍货栈收入中拨划一部分为福田院经费。
所以，英宗曾诏"
州县长吏遇大雨雪，蠲僦舍钱三日，岁毋过九日，著为令"
，这大概是因福田院经费充足时而适当减少征收以作为对商贾的优惠。
3.关于居养院、安济坊的设置。
徽宗崇宁初，蔡京当政，始令全国各州县置居养院，安济坊。
后又令"
诸城、砦、镇、市户及千以上有知监者"
，依各州县例增置居养院安济坊。
居养院收容残疾无家可归者及孤儿，"
道路遇寒僵仆之人及无衣丐者，许送近便居养院，以钱米救济。
孤贫小儿可教者，令入小学就读。
免学费，官为制衣（用常平仓利息钱）。
凡弃婴，雇人乳养。
听寺观收养孤儿为童行（预备当和尚的养童。
）《宋书·
食货志》对这种优遇既感惊讶，则说明从前京师福田院只供应米豆或只有大桶施粥之类，并无饭堂，房舍，则仅供被救济者临时避寒过冬，无有床帐之设，亦无服务人员。
徽宗宣和二年（1120年），诏"
居养（院），安济（坊），漏泽（园）可参考元丰旧法，裁立中制，应居养人日给粳米或粟米一升，钱十文省，十一月至正月加柴炭，（日每人）五文省，小儿减半。
以上便是居家养老的最初模型，可见相关制度的延续也具有历史性。
（二）近代福利制度
改革开放之前我国就有了福利服务保障制度，这在很大程度上取决于历史的延续，并结合客观实际情况进行局部的改良和完善。
从学理上分析，改革开放之前的福利保障支部被称为传统的社会福利服务制度。
这是在计划经济时期我国诞生的一项公益性制度，本质反映的是制度性供给与补缺型福利并存的二元格局。
虽然从当前发展看，这种模式存在很大的局限性和欠缺性，但是在当时环境下，这一制度又起到着非常关键的作用，尤其是在保障弱势群体基本权益方面。
从社会原因分析，这种二元结构的制度模式与当时我国社会的城乡二元经济结构相适应，反映了马克思观点中所提出的“社会存在决定社会意识，社会意识反映社会存在”的唯物哲学观点。
近代福利服务制度中，城市和乡村具有明显的不同，在城市，社会福利属于制度化再分配型福利，是保障程度和福利水平很高的国家福利模式。
这种模式与充分就业的就业制度紧密相联。
绝大多数城市居民通过自己就业的单位得到全面而优厚的社会福利待遇。
从衣食住行到生老病死，人们生活中几乎一切方面都得到了单位的关怀与保障。
在这种制度模式的构建下，国人对于城市户口的追求更加狂热，由此也引发了城乡二元经济体制的分离，对于我国经济体制改革和打破城乡经济二元体制造成了非常大的影响。
这种制度的福利水平即使比起西方的福利国家来，也有过之而无不及。
因为传统体制下的国有单位并不自负盈亏，和国家财政实际上是“一本账”，所以国家和单位具有同一性。
单位只是国家向城市居民提供各种福利的工具和途径。
基于此，我们也认为当前阶段对于城乡经济体制的改革，很大程度行也依赖于对社会福利服务保障制度的改良和完善。
而在农村地区，由于当时农村的经济发展十分落后，又很少得到来自国家的财政支持，因此农村集体所办的福利只能覆盖少数“三无”人员，而且福利待遇处于社会救济层次。
其实从整个国家的城市福利服务制度发展和演变过程看，城市与乡村的制度始终是一种割裂的状态，很少有同步的时期。
相比之下，城市人也更多享受着国家福利带来的优越体验，而农村地区的人民则更多是一种观念上的福利享受。
在计划经济时代，国家包揽、高水平的城市福利与项目残缺、救济型的农村福利相互分割，形成了鲜明的对比。
20世纪70年代末，中国进入了改革开放的新的历史时期。
为适应社会经济结构的日益改变，社会福利制度也于20世纪80年代中期走上了改革之路。
到今天，在社会福利领域已初步形成了一套“社会福利社会化”的改革思路和方针政策。
“社会福利社会化”萌芽于20世纪80年代初期，明确提出是在1990年，在2000年的全国社会福利社会化工作会议上得到系统阐述。
在实践中表现为原有的以社会救济为特征、政府包办、只面向“三无”对象和“五保户”的模式向政府负责社会福利费用、全社会兴办社会福利、面向社会上有需求的所有公民、福利机构市场化经营的新型社会福利模式转变。
这个过程由国有社会福利机构的改革发端，然后开展面向社会全体公民的社区服务，之后逐步形成一套社会福利社会化的思路。
然而从总体上看，社会福利领域的改革与发展是渐进而缓慢的，各阶段呈现出不同的特点。
（三）当代福利制度
当代，国家对社会福利制度与社会保障其他项目（社会保险、社会救济、优抚安置等）逐步进行改革，到目前社会福利在保障范围、享受待遇的条件和待遇标准、福利资金的筹措等方面都有了较大的发展和完善，并逐步适应社会主义市场经济的需要，更好地发挥它促进经济发展，稳定社会的作用。
这一制度的完善是一个长期性的过程，与我国经济社会发展水平的不断提高具有高度的同步性。
从具体操作层面来看，国家在完善社会福利服务制度过程中，充分发挥了民政部门的作用，统筹各方面资源，按照转变职能和政企分开的原则，设立统一的专门的行政管理机构。
金正部门作为承担社会福利服务发放任务的主要部门，每年对社会福利企业进行一次检查和认定，把安置残疾职工的比例、残疾职工定岗和上岗情况以及残疾职工的劳保福利待遇作为年检的重要内容；
加强福利生产管理费的征收和税收减免金使用的监督工作。
同时，加大公办社会福利机构的创建力度，这是社会福利发展的终极目标，在国家财力不足的情况下，国家担保发展社区服务，填补社会福利机构之不足。
因此，要发展社会福利机构最根本的是增强国力，这是一个长期任务。
另一方面表现是社区服务的改革与完善，社区服务业是在改革开放中发展起来的新兴社会服务业，是在政府倡导下，为满足社会成员多种需求，以街道、镇和居委会的社区组织为依托，具有社会福利性的居民服务业，是社会保障体系和社会化服务体系中的一个重要行业。
改革开放以来，对职工福利改革幅度较大的是城镇住房制度改革。
这一改革的重大意义在于：
一改过去把住宅作为福利进行无偿分配的制度，而将住宅作为商品纳入有计划的商品经济运行轨道，使其通过市场交换进入消费领域。
这样会对社会生产、流通和消费发生重大影响，最终将改革城镇职工生活消费结构。
住房制度改革将使职工用劳动收入等价交换所需住房，改变过去高福利、低房租的分配制度造成的种种弊端，反过来又推进住房制度改革。
当前在企业职工福利基金的提取和使用上存在以下问题：
一是提取的办法不合理。
目前职工收入结构已发生了比较大的变化，奖金收入已占到收入总数的一半左右，如果按标准工资的一定比例提取福利基金，数额会很小；
新老企业因年龄结构比例不同，因此在新企业，因年轻职工多，工资总额偏低，因之提取得少，而在老企业则提取得多，这样实际需要与提取额相差太大；
二是使用的范围不科学。
由于福利基金提取数额小，因此不能满足职工对基本集体福利设施的需求，例如幼儿园、托儿所、理发室、浴室等；
一些不属于福利项目的费用如医疗费、丧葬费、独生子女补助又从福利基金中开支，尤其是数额庞大的医疗费，挤占了福利基金，使福利基金的使用受到严重影响。
针对以上问题，应采取以下对策：
第一，在福利基金提取上，可以采取把职工福利分为共享和变动两部分，共享部分主要用于生活方面的需要，变动部分用于发展需要。
共享部分按职工工资总额一定比例提取，变动部分从税后利润中提取。
这样，经济效益差的单位可保障职工基本福利，经济效益好的单位可以为职工全面发展提供更多福利保障；
第二，在福利基金的使用上，应将属于社会保险范畴的医疗费从福利基金中划出去，从社会保险基金中支付；
独生子女津贴另行安排项目支出；
各福利设施工作人员的工资并入职工工资，不应再从福利基金中支付。
五、推进我国社会福利制度改革的构想
（一）实现福利机构民营化
在现有体制下，政府办的社会福利机构成为政府部门的附属机构，缺乏人、财、物等方面的经营自主权，诸如机构臃肿、人浮于事、态度恶劣、效率低下等成为官办福利机构的通病。
要根本改变这种状况，必须采取釜底抽薪的办法，即将大多数的官办福利机构民营化。
当然民营化不等于私有化。
作为非营利机构，最关键的问题是经营权而不是所有权。
所有权的模糊性是所有非营利机构的共同特征。
民营化的方法有很多，比如可以实行委托经营的办法，这方面的探索也是上海首先进行的。
但要注意的是，既然委托经营的是非营利的福利事业，政府就不应该再收什么经营承包费用，否则这种费用最终会转嫁到福利服务的对象头上，这与政府介入社会福利的目的是根本相悖的。
（二）加快非盈利性福利机构建设
按照官方的分类，我国的社会福利机构分为民政部门办和社会办两大类，然而社会办却不等于“民办”和“非政府办”，社会办的福利机构中，有一部分如乡镇政府用财政资金举办的机构其实亦属于政府办的范畴。
此外，在我国，很多社会福利机构虽然主要是运用社会资金兴办的，但整个兴办过程，如倡导发起、组织建设和经营运作要么由政府机构主持，要么受到政府机构很深的影响。
而真正社会办的福利机构生存发展的空间受到很大的限制，仍然不能得到与国办福利机构平等的发展机会。
因此，首先要对现有的社会办福利机构实行“去政府化”，将政府从这些机构僭取的权力归还给它们，使这些社会办的福利机构真正“社会办”，成为民办的、非营利性的福利机构。
其次，政府要给予民办福利机构和国有福利机构平等的发展空间。
政府目前应该出台更大力度的优惠政策，鼓励、支持和资助民办福利机构的兴办和发展。
从世界各国社会福利事业发展的经验来看，民办非营利性的福利机构应该成为我国社会福利机构的主体形式。
（三）建立政府购买制度
比如由政府办福利机构提供的服务项目就属于此类。
此外，实行政府补贴制的目的是通过服务对象选择服务机构而引进竞争机制。
但如果服务对象本身缺乏选择能力，同时又没有抚养人或监护人为他选择，例如孤儿和精神病人等，也应实行政府购买制度。
政府购买，就是在某项福利服务一定质量的前提下，按照所提供服务的总量由政府一次性的支付服务费用。
政府购买要有效果，关键是对福利机构业绩的考核，其中对服务质量的考核最为重要。
因为服务对象没有选择服务机构的权利，在与服务机构的关系中处于被动和弱势地位。
在没有来自外部的强有力约束和监督情况下，福利服务机构很容易降低服务标准，忽略服务质量，损害服务对象应享有的权益。
因此，政府要加强对服务机构的业绩表现的监察，加大对服务质量考核的力度。
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致谢
从开始写作至论文最终定稿，感谢学院为我们提供的这次学习机会，感谢专业的所有任课老师，感谢班主任老师是你们让我能够静静地坐下来，在知识的海洋里吸取更多的营养，从而能够为自己进一步的加油充电。
通过论文的撰写，使我能够等系统、全面的学习有关公共事业管理的先进的前沿理论知识，并得以借鉴众多专家学者的宝贵经验，这对于我今后的工作和我为之服务的单位，无疑是不可多得的宝贵财富。
由于本理论水平比较有限，论文中的有些观点以及对业实力的归纳和阐述难免有疏漏和不足的地方，欢迎老师和专家们指正。
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