基层政府治理变迁的制度分析Word格式.docx
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制度变迁是制度的替代、转换和交易的过程，具体地讲，制度变迁是一种目标模式——效益更高的制度对起点模式——原有制度的替代、转换和交易过程。
制度变迁的主体分为初级行动团体和次级行动团体。
初级行动团体预期到一些它现时不能获得的收入，但只要改变制度安排的结构就能获得这些收入。
初级行动团体的决策支配制度创新的过程。
在任何社会中，初级行动团体是制度变迁的主力军。
次级行动团体帮助初级行动团体为获取收入所进行的一些制度变迁，它做出一些策略性决定以获取收入，如果它能够获得法律赋予的若干权力，就能够使初级行动团体的部分额外收入转化到它的手中。
在不同的制度环境中，制度变迁的方式是不同的，初级行动团体和次级行动团体的扮演者也是不同的。
诺斯认为，制度变迁具有路径依赖。
有两个因素决定制度变迁的路径：
收益递增和不完全的市场。
在收益递增和市场不完全性增强的情况下，制度变迁的路径机制会自行强化并发挥作用，这些机制是：
1、随着一项新制度的推行，设计该项制度的初始成本、追加成本会逐渐下降；
2、学习效应，即适应新制度而产生的组织会抓住制度框架提供的获利机会从事获利行为；
3、协调效应，即通过适应新制度而产生的组织与其他组织缔约，以及具有互利性组织的生产与对制度的进一步投资，实现协调效应。
更为重要的是，一项正式规则的产生将导致其他正式规则及一系列非正式规则的产生，以补充和协调这项正式规则发挥作用；
4、适应性预期，即随着以特定制度为基础的契约盛行，将减少这项制度持久下去的不确定性.[2]制度变迁的方式有两种，一是自下而上的需求诱致型变迁，二是自上而下的供给主导型制度变迁。
在市场力量雄厚的社会，需求诱致型变迁是主要的制度变迁方式。
对于一个政府长期集权且市场不发达的的国家而言，供给主导型制度变迁起着主要作用。
本文认为，即使在以供给主导型制度变迁为主要方式的国家里，也不能说需求诱致型变迁不重要。
实际上，在任何社会中，社会需求都是制度变迁的必要条件。
因此，这两种方式的划分不应该是绝对的，在全球性市场化改革的浪潮中，一些界于这两种方式之间的新的制度变迁方式正在悄悄兴起。
中国80年代改革开放以来制度变迁的主要方式是供给主导型制度变迁，但从此时开始，这种变迁方式就在向上下互动、双向回应型制度变迁方式转化，它表现在权力中心和地方政府及社会民众的相互博弈中。
中央政府所进行的制度安排是基于社会民众的利益要求之上的，是对民众需求的回应，是在民众力量的推动下开始的。
谁也不会忘记，经济改革的最初发起者是小岗村的18位农民，这种由社会基层突起的力量和利益要求，是中央政府提供新制度安排的不可遏止的动力。
而由中央政府设计的权利界定的新规则，是在地方政府及社会民众的对之进行积极的回应中实施的。
中央政府之所以成为新制度的设计者、供给者，除了由于传统的权力结构安排的制约以及历史的惯性使它在制度变迁的博弈中处于优势地位和支配地位外，还不能忽视另一个更重要的因素，即：
制度是一项公共物品，进行制度创新是一项集体行动，一个有效的组织是一项集体行动得以实现的关键。
诺斯说：
“制度创新来自统治者而不是选民，这是因为后者总是面临着搭便车问题。
”[3]正是由于经济人的理性，没有哪一个个体或包括地方政府在内的团体愿意、敢于或能够在全国范围内进行诸如家庭联产承包责任制这样的制度供给，换言之，这样正式的制度安排只能诉诸一个最有效的组织——中央政府。
但这并不说明中央政府所进行的制度供给不是基于对地方政府利益和社群利益的回应之上，新近成为政治学热点前言的治理理论认为，进行集体行动的组织必须依靠其他组织，为达到目的，各个组织必须交换资源，谈判共同的目标；
交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。
[4]
20余年的市场化改革，在中央、地方、民众的利益博弈中，一直以中央放权让利、政府还权于社群为主旋律。
中央、地方、民众都在新的制度架构内寻求各自的获利机会。
就中央和地方来说，首先在财权上初步划清各自的势力范围，但在部分事权如干部管理权方面犹在相争。
但财权的相对均衡，已经使地方政府拥有了相对独立的经济利益。
地方政府经济实力的提高所引起的自主力量的变化导致了重建新的政治、经济和约的努力，地方政府不再纯粹地行使行政代理职能，被动地贯彻中央政府的制度供给意愿，而是努力和中央政府讨价还价，努力谋求可以导致本地利益最大化的制度安排，或者采取策略退出中央政府的制度安排轨道，从事能导致本地利益最大化的制度创新。
[5]
地方政府制度创新的最大动力来自三个方面：
1、政府组织内部的最大化利益追求，如财政收入，部门扩展，机构升格以及个人升迁等等。
2、当地民众的利益要求。
就民众尤其是农村地区广大民众需求而言，随着农村经济改革的持久进行，区域发展战略的推行及其取得的成效，社会流动机会的增加，受教育程度的提高，农村城市化步伐的加快等因素，同时由于制度变迁的学习效应，民众的利益需求获得了刚性增长，要求发展本地社会经济文化的愿望日益强烈。
但是，现行的政治管理和行政管理体制与这种愿望的实现之间具有某些错位，于是民众制度创新的需求也日益高涨。
在现有的规则约束下，民众的这种需求一般通过三个途径反射出来，一是在由中央政府提供的游戏规则框架内，寻找获利的机会，如通过完善村民委员会提高自主治理水平；
二是以非常规的渠道，组织一些临时的、甚至是很大的集体行动，向政府表达不满；
三是预期现有制度不能提供的利益收入，自主地突破现有的制度框架，寻求更大的、更直接的获利机会。
但是，如前所述，由于制度是一项公共物品，制度创新是一项集体行动，而且由于地域性群体只是一种潜在的集团，由于经济人的“搭便车”偏好和其他机会主义诱惑，以及人们普遍存在的“理性的无知”，更由于旧的“选择性刺激”具有巨大的惯性，所以，设计、组织实施新制度的具体操作行动难以由分散的民众承担。
就一个地区而言，能够担当此项任务的最有效的组织是地方政府。
3、地方政府之间的制度创新竞争。
自市场化改革以来，随着地方利益的相对独立化，地方政府之间的竞争迄今为止已发展到第四个阶段即以追求效率为导向的制度创新竞争，前三个阶段分别是：
生产所需的原材料竞争、产品市场竞争、争夺投资和人才的政策竞争。
当然，由地方政府自主实施的制度创新能在多大程度上背离中央政府的制度供给意愿，还要视正式制度规则的变通余地而定。
[6]
县乡两级政府作为政府系统的基层，组织规模小，根据奥尔森的理论，容易实现集体行动；
又由于它距离最高权力中心远，因而容易在制度的边际上发掘活动空间，进行制度创新；
同时，还距离民众最近，能够优先、真实地感受到民众的需求，于是在一定条件下，基层政府和民众的制度创新需求有效结合，形成一种新的双向合作的关系：
民众需要&
#224;
政府回应&
政府设计新规则&
政府动员民众&
民众政府合作推动制度变迁&
民众监督和检验新规则的实施及其效果。
从而，在以数量递增的改革战略中，相互促动上下回应，进行突破性制度创新。
这是对以往政府单纯地实施政治管理与行政管理、民众只是单纯受众的局面的一种质变。
“双向”，即自下而上和自上而下。
民众的需求通过各种表现、方式而发布出去，被政府感知；
基层政府把分散的福利偏好予以整合，成为新制度设计的民意基础，并反过来动员民众，使之接受新的、糅合进基层政府自身偏好的制度系列；
民众通过和基层政府讨价还价，从而使新制度生效。
四川省遂宁市市中区步云乡的乡长直选所演示的正是这样一种新的制度变迁模型。
三基层社会与基层政府的双向回应型制度创新：
步云直选的逻辑
中国20余年制度变迁的历程为步云乡长直选提供了广阔的背景。
经济改革的深入进行把基层政府和民众的寻利欲望大大地调动起来，以建立健全村民委员会为核心的乡村民主化运动的深入进行则提高了村民自主治理的欲望，现有体制框架所不能提供的寻利机会刺激了基层政府和民众的制度创新愿望，于是基层政府和民众为了共同的目标——新制度安排的潜在收益共同扮演起制度创新的初级行动集团的角色，他们的分工是：
民众要求满足其利益需求的愿望和行为对基层政府产生促动力，基层政府则具体设计和组织新制度的实施。
步云直选案例发生的逻辑正是如此，具体可从以下几个方面进行分析。
第一，农民寻求最大化利益愿望的强化。
把分散的、具有个体化色彩的步云农民的利益偏好加以集合，实际上是一揽子公共事物，具体包括：
1、拓宽农业与农村经济发展的渠道，脱贫致富；
2、减轻农民负担；
3、名副其实地发展乡村九年制义务教育；
4、保障区域内的公共秩序和公共安全；
5、修建与维护包括道路、水利、集市、通讯等基础设施；
6、治理污染，保护居住环境；
7、政务公开和廉政建设；
8、土地、水、渔塘、灌溉渠道等公共资源使用权的公平分配与管理。
虽然这些公共事物与每个当地农民的切身利益密切相关，虽然当地农民要求解决这些公共事物的呼声高昂，事实上没有谁会主动为实现这些公共利益而努力。
以步云的道路为例，在直选乡长之前，步云乡的主要道路是一条起伏不平的烂泥路，乡民们在这条烂泥路上走了几十年。
烂路存在几十年的原因，与其说是当地财力有限，不如说是由于普遍存在的个人理性算计和搭便车心理，因为在既定的产权制度约束下，修一条好路属于公共性的集团收益，当道路修好之后，集团（步云乡）内的每个人都不会被排斥在享受平坦道路的范围之外，所以人人都存有让别人努力自己坐享其成的心理。
正因为如此，不管村民如何精明地追逐自己的利益，但对大家都有好处的公共利益———条好的道路就长期被束之高阁，无法自发地出现。
同时，由于过去的全能主义政府管理模式的惯性影响，农民都把解决公共事物的希望寄予乡政府。
但原有的、只负责执行上级命令的、以强制性管理手段为主的基层政府管理体制在解决公共事物方面显得力不从心。
于是，诸如此类的问题年复一年地储存着，旧的问题尚未解决，新的问题又不断出现。
农民利益需求得不到满足，即不约而同地采取了一种最具中国特色的表达方式：
对基层政府的怨言年复一年地积累着，不信任度日渐增强，双方关系张力日益拉紧，如果遇有刺激性强的导火索，不排除会产生非理性的集体行动。
任何改革都是针对问题而进行的。
问题的存在表明了旧制度的失衡和安排新制度的必要。
第二，基层政府对农民利益需要的回应及其本身的制度创新需求使之成为有效的组织。
新制度经济学的一个基本论点是，有效组织是制度变迁的关键。
步云乡的上一级——市中区区委和区政府对步云直选的设想、发动和成功地组织实施，为这一论点提供了又一佐证。
有效组织的标志是看它是否具有创新能力，而创新来源于对现实需要和存在问题的回应。
市中区区委区政府近年来的系列创新行为标明它正是这样一个有效组织：
基于对当地农民憎恨官员腐败行为的回应，在多年的村委会选举经验基础上，于1998年6月在该区保石镇组织实施了中国第一例镇长公选；
11月，在该区横山镇组织实施了镇长公选；
同期，在该区莲花乡和东禅镇，组织实施了乡镇党委书记公选。
乡镇长和乡镇党委书记公选在四川省乃至在全国均开了先例。
[7]1998年12月，这个有效组织又开始了另一场操作——乡长直选，从而在基层政府干部制度改革方面走在了前列。
市中区委区政府制度创新的动力除了来自对当地农民利益需求的回应外，还来自欲在目前地方政府之间所展开的制度创新竞争中名列前茅的愿望。
步云希望中央政府正式承认它为“直选第一乡”，就很能说明地方政府在制度创新进入权方面的激烈竞争。
第三，农民对新制度的回应及其与基层政府的选择博弈
为了推行由政府设计的新规则，市中区委区政府在当地民众中进行了广泛的宣传和动员，这与民众的参与愿望相吻合，民众以积极的行动回应了区政府的动员，并在实际的制度创新过程中推动区政府再次创新。
步云乡长直选思路的直接提供者是农民。
乡镇长和乡镇党委书记公选实验、村民委员会选举的实践经验使当地民众认识到由农民直接选举出能给农民带来最大化利益的最合适人选是最佳的制度安排。
于是，在横山镇镇长公选中，一个农民人大代表对此发表评论：
不论上级在前边用了什么样的方法挑选这些干部，我们都不知道，我们只知道这是上级派来让我们选的，我们对当选的干部很满意，但是，最好以后让我们自己直接选。
市中区委区政府立即回应了农民的这一需求。
直选过程是农民和竞选者即未来的乡政府的反复博弈过程，博弈的筹码一方是选票，一方是施政纲领。
结果，相比之下，一套旨在有效治理步云公共事物、较能体现步云农民利益要求的竞选方案，换取了农民的最多数选票。
新的乡政府和农民之间增加了一种崭新性质的关系：
契约关系。
第四，步云乡自身的天然条件。
第一条中列举的步云的公共事物决不仅仅存在于步云，在市中区其他乡镇、在全国农村尤其是中西部农村地区都普遍存在，但为什么直选会在步云发生？
这里，起作用的是步云特定的天然条件，它比较符合集体行动得以实现的逻辑。
步云乡幽僻闭塞的地理条件在一定程度上客观地减少了该制度创新所带来的社会震撼、影响和政治风险；
步云乡小规模的人口数量，使这项集体行动易于实现。
步云乡位于市中区偏僻一隅，乡情概况如下表：
项目
内容
面积
30余平方公里
总人口
16000，其中，4000余人在外地打工
所辖村庄
10个
乡族群构成
蔡、谭、周三大姓
自然资源
水田、丘陵坡地、渔塘、林木
乡民收入构成要件
外出打工回汇、分散型农业种植收入、家庭零星养殖收入、小规模商业经营收入。
表中显示，步云乡是中西部的一个非常普通的村落群，土地总面积只有30多平方公里，下辖10个村庄，分别被称为第一、二、┄┄直到十村，全都掩映在茂盛的翠竹丛中，风景旖旎，它们相隔不远，散落在连绵的丘陵上。
全乡总人口的规模较小，共16000余人，乡民中文盲比例近50%，在外地打工者达4000多人。
乡族群构成比较简单，蔡姓为第一大姓，其次是谭姓和周姓。
步云乡农业种植结构简单，主要是红薯、谷物，家庭养殖以猪为主。
总起来看，步云乡幽僻闭塞，长期贫穷，只是在近年稍有起色。
如果不是二年前发生在这里的乡长直选，它会和中西部其他千千万万的平凡的乡镇一样继续默默无闻下去。
位置偏僻也许为制度试错提供了相对安静的演习平台。
因为制度创新总是包含着风险，特别是在目前政府系统内自上而下的一元化命令结构还保持着巨大惯性的体制条件下，独辟蹊径者可能遇到的风险、阻力、压力是不言而喻的。
因此，步云偏僻闭塞的地理环境，可看作是尽可能最大限度减少风险的一个特殊的外在因素。
但即使这样，自从1998年底的乡长直选以来，步云乡声名鹊起，国内外有关的采访、报道和研究文论已达80余篇。
更重要的是，步云乡人口规模小。
根据奥尔森的集体行动理论，小集团即组成集团的人数足够地少的集团，更有条件促成集体理性的实现。
因为人数少一方面意味着单个人的影响力将会相对提高，另一方面意味着由个人行动向集体行动过渡的成本大大降低。
而在大集团中，即使存在着某种迫使或诱使个人努力谋取集体利益的激励机制，但因为集团规模大，成员多，从而使做到赏罚分明所花费的成本巨大，此外，分享收益的人越多，为实现集体利益而努力的个人分享的份额就越少。
因此，大的集体行动难以实现，大集团的利益难以达到，小集体比大集体更容易组织起集体行为从而成功实现其公共利益。
步云乡正是这样一个规模较小的集团。
最后，不能不提及步云直选规则具体设计者的个人胆略和微观选择。
这是一项处于政治过程内部的具体行动者和处于政治过程之外的观察者研究者协力而成的作品，对民主的理念是他们合作的底蕴。
四新制度效率：
步云直选后的治理模式和治理绩效
一项新的制度安排必然引起政府治理模式的转换，从而直接影响治理绩效。
直选后的乡政府是步云第十二届人民政府，由于和以往相比产生乡行政首长的路径发生的逆向性变化，即由实际上的自上而下的任命变为实际上的自下而上选举，同时由于乡行政首长竞选时的施政纲领与村民的选票达成了交易，在现有的政治体制框架内乡政府与村民的关系增添了契约成分，因此，乡政府治理过程中存在的组织架构及其平衡程度，乡政府的责任取向，乡政府和村民委员会、村民组、村民的责权界限，以及区、乡、村三级集体行动者之间的权力依赖，乡政府公共管理的功能、方式，乡政府公职人员的角色意识等都会发生或将会发生新的变化。
就目前而言，步云的治理模式所发生的或大或小的变化是：
1、治理结构与方式
治理结构主要包括步云乡政府内部的组织机构设置及人员编制、乡党委与乡政府的权力关系、乡人民代表大会与乡政府的权力关系、乡政府与各村民委员会的关系等。
就乡政府组织机构人员设置而言，根据1998年12月2日十一届乡人大主席团第十五次会议通过的《遂宁市市中区步云乡选民直接选举乡人民政府乡长试行办法》第七条规定，乡长向乡人大主席团提出副乡长的候选人，由乡人民代表大会投票选举；
乡长在乡人民代表大会会议20天后到1个月的时间内，提出新一届政府的组织人员，报乡人大主席团批准。
1999年1月4日，新一届乡人民代表大会通过决议确认由全体选民选举出来的乡长资格。
然而，在组建乡政府内部组织机构时，由于各种压力，经直选产生的乡长没有能够自己组阁，结果是；
除乡长之外，乡其他组织机构人员的产生方式和过去一样，其中，乡党委书记依然直接由上级即市中区党委任命。
目前，步云乡党政组织机构架构和邻乡镇几乎没有多少区别，但乡政府人员精简了，目前编制23人。
变化较大的是乡政府各组织机构的职责取向[1][2]下一页
，即重点围绕乡长施政纲领展开工作，同时履行原有的一般行政管理和公共服务职能。
乡党委、市中区党委政府与步云乡政府的关系依然是领导与被领导的关系，不过，乡党委、市中区党委政府的工作方式发生了重心偏移，乡党委的工作重点主要根据乡行政首长的施政纲领而确定，区委区政府在领导该乡工作时也具体考虑到这一点，总之，在不同层次上都最大限度地给予乡行政首长自主权。
在所有的权力结构中，尤为引人注目的是乡人民代表大会与乡政府的权力关系。
根据《遂宁市市中区步云乡选民直接选举乡人民政府乡长试行办法》第七条规定，当选乡长经乡人民代表大会确认以后，在乡人大主席团主持下宣誓就职，行使乡长职务；
乡长施政纲领在人大会上宣读。
第九条规定，乡长任期满一年以后，每年要向乡人民代表大会述职一次，各选区派出代表联席或旁听；
乡人民代表大会认为乡长履行施政纲领不完全、或履职不当时，可以对其提出质讯、弹劾和罢免，经10名以上乡代表提议、乡人民代表大会2/3以上的代表通过，可以罢免乡长。
直选后两年来，乡人大对乡行政首长已经建立起事实上而非形式上的监督与被监督机制，乡长通过对人大述职向选民负责，并在接受乡人大监督的同时直接接受选民的监督，即各选区代表在乡长进行述职报告时联席或旁听。
由于在乡长竞选时，其竞选纲领与选民选票达成了交易，选民对其执政三年中如何治理步云的意向预先明了，所以，选民和乡人大对乡长的监督就变得具体、清晰并且易于操作。
在乡之下，还有二个层次的村民自治组织，一是村民委员会，全乡共10个，二是各村内部所划分的数个村民组。
村民组、村民委员会、经直选诞生的乡长及其领导的行政系统共同构成了步云乡民的自治网络。
队长和组长，成为上下之间双向回应流程最末端的沟通枢纽：
对乡政府，负责表达村民的利益要求、政策建议及对政府行为的不满；
对村民，则传达乡政府的决策意图以及乡以上政府的决策。
乡政府、村民委员会和村民组由过去自上而下单向度的管理与被管理关系正逐步变为为共同目标而互动合作的关系。
2、治理业绩
直选对步云农村社会发展所产生的作用首先是积极的，主要表现在以下二个方面：
一是乡政府从乡长到一般公职人员角色意识的变化，即履约意识生长，责任向度不再仅仅对准上级而首先是对准全体乡民。
作为中国第一个经直选产生的乡行政首长，步云现任乡长谭晓秋先生感到了前所未有的压力——兑现在竞选时对村民许下的诺言，“总的感受是很累，很忙，所有的努力都为了那10条承诺，现在已基本实现了9条，只有水利工程还没有修建，因为总预算需要300万元左右，乡财政拿不出这笔钱，也不能再向村民筹资增加他们的负担，所以很苦恼”。
[8]在其他人的采访中，谭先生也不断表示，自己是被选举上任的，在选举中村民对自己投了支持票，因此上台后时刻不敢忘了选民，不敢欺骗选民，不敢忘了对选民的承诺。
[9]在处理与上下级的关系时，“首先为诺言负责，但党的领导谁也不能违背，对上级负责也不能违背”。
[10]勿须讳言，直选产生的乡长及其乡政府必须与现有的政治制度寻得结构性和谐，但首先为诺言负责，就是为步云人民负责，这与坚持党的领导在原则上是一致的。
二是公共事物治理效率的极大提高。
在竞选时，谭晓秋先生以10条承诺赢得了竞选，这10条诺言就是他执政后治理步云的施政纲领：
（1）修建乡级公路；
（2）开通电视转播网；
（3）铺设电话光纤，改变步云通讯落后状
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