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沃尔多的预言，“如果行政的确是当代政府的核心，那么21世纪的民主理论就必须拥抱行政”①。
对于民主是否应该与行政结合的问题，目前学者们基本达成共识。
但是对于二者如何结合的问题，学者们存在着一定的分歧，有自说自话的倾向，缺乏宏观的驾驭。
本文的研究正是试图填补这一空白。
本文认为，学者们对民主行政的建构是基于分权、责任和参与三个视角的分析框架，他们分别是从组织制度层面、责任伦理层面、行为活动层面切入构建的，具有建构逻辑上的差异性。
但三个建构视角之间并不是孤立的，而是存在着一定的内在勾连，共同致力于解决代议制和官僚制双重困境。
一、民主行政建构视角的差异
1.分权视角的建构
民主行政的分权视角是从组织制度的层面来建构民主行政的，代表人物是美国学者文森特·
奥斯特罗姆。
②该研究视角认为，任何管理体制都应该形成一种开放、合作和相互制约的机制，否则便会导致腐败、权力滥用等事件的发生，公民的合法权益便失去了保障。
政府的存在是必要的恶，而权力是政府履行职能必不可少的工具，既可以改善人的境遇，也会与人民为敌。
既然我们不能舍弃政府而存在，改善政府的权力体制便成为我们的不二选择。
权力分立与制衡、以权力制约权力、权力间的竞争与合作，是维持良好社会运行的亘古不变的法则。
相对于单中心体制的威尔逊—韦伯式官僚制行政模式而言，民主行政模式是一种多中心体制。
③其建构逻辑是汉密尔顿等人的限权宪法理论以及公共选择理论。
在这种体制中，受特定规则的制约，许多行为单位或要素既相互独立，可以自由地追求自己的利益；
但又能够相互调适，并在社会的一般规则体系中找到各自的定位，归置其相互关系以实现相互关系的整合，达致合意的秩序状态。
美国中央政府与地方政府有限决策权的独立分享，地方政府间在地域和职能上的交叠管辖，公共服务产业中类市场的竞争性框架，都是权力分立与制衡的制度性安排，究其实质是一种能够消除专制、保障自由、提高效率的多中心体制。
④
2.责任视角的建构
民主行政的责任视角是从伦理责任的层面来建构民主行政，代表人物主要为新公共行政学派及黑堡学派的一些学者。
该研究视角以公共部门和私营部门的差异比较为突破口，透析出公共行政的公共性这一特性。
⑤通过对公共性的进一步提炼，公共性可以被细化为一系列的责任，包括宪法责任、公益责任、公平责任、道德责任以及代表性责任。
学者们把公共部门和私营部门进行比较后发现，公共部门与私营部门具有显著的差异，公共部门具有公共性。
行政部门为公共部门，毋庸置疑应该具有公共性。
传统公共行政、新公共管理过度强调管理效率，关注管理的技术层面或合理性层面，只具有形式上的公共性，而只有民主行政才关注合法性层面，具有实质性的公共性。
⑥民主行政的公共性可以细化为一系列的责任：
行政除了对于立法的责任外，还应该承担履行宪法的责任；
公共行政除了执行立法决议外，还制定政策，理应承担追求公共利益的公益责任；
政治行政二分法的打破，揭示了公共行政不是价值中立的消极工具，而是履行公平责任的积极主体；
行政人员不是照章办事的机器，应该成为捍卫政体价值、乐施好善的道德思考者和践行者，应该履行一系列的道德责任；
在民主治理过程中，行政机关作为公共机关，在社会学和职能意义上可以并且应该成为人民的代表，承担代表性责任。
⑦
3.参与视角的建构
民主行政的参与视角是从行为活动的层面来建构民主行政，代表人物主要为新公共行政学者、现代的参与民主理论家、协商民主理论家及后现代公共行政学者等等。
⑧该研究视角认为，民主行政是一种参与行政，就是公民或公民团体在理性思维的指引下直接参与到公共事务的决策活动，或者是行政组织内部员工广泛参与公共事务的决策活动，以实现公共利益，完善公民人格。
参与主体除了包括行政组织外部的公民和社会团体，还包括行政组织内部的员工。
⑨参与的对象是涉及公共利益的决策活动。
参与的形式是秉承公共理性、遵循法定程序，直接参与公共决策，而不是间接参与，不是通过代表来表达自己的利益和观点。
参与视角认为，公民参与公共决策的行为能够从政治哲学和后现代理论那里找到生存的根基，它对于公民个人、社会、政府管理等都具有重要的价值。
虽然公民参与的广度和深度不一而足，参与行为也会遭遇各种各样的困境，但是公民还是可以在行政公开、先进的信息技术、发达的公民社会、宪政制度等为保障的前提条件下，通过公共听证、公民陪审团、邻里集会、大规模的协商大会、公共能量场等各种形式参与公共事务的决策。
公民参与的广度介于代议制和直接民主制之间，但是参与的深度却是二者无可比拟的。
由上观之，学者们分别是从组织制度、伦理责任、行为活动三个层面的切入来构建民主行政的。
三个层面虽然在内容上和实现方式上有交叉重叠之处，但各自建构的基点和侧重点还是泾渭分明的。
二、民主行政建构视角的共识
1.民主行政建构视角之间的密切联系
民主行政建构的三个视角虽然各有自己理论建构的切入点，但同时又互为依托、相互印证、相互促进，存在着内在的勾连。
责任视角为参与视角和分权视角提供依据和创造条件。
责任视角认为公共行政应该承担起履行宪法的责任，而宪法承认公民参与政府的诸多方式，这样参与就获得了合法性的源泉；
公平责任拉平了治者和治于人者的距离，为公民平等参与提供了藉口；
行政人员的道德责任和代表性责任为公民的参与创造机会和条件，而不是为公民的参与设置障碍。
责任视角除了为参与视角提供依据和创造条件外，也为分权视角提供了支撑。
分权与制衡是宪法的基本原则，主要目的是制约权力，保障公民权益。
既然公共行政履行宪法的责任，把分权制衡思想引入公共行政，也是贯彻宪法原则的举措，这样分权就获得了宪法的支持。
另外，公平责任也为多中心体制中各参与单位的独立与平等竞争提供了依据和支撑。
参与和分权是为了履行责任。
从一定意义上说，参与和分权只是手段和形式，其目的和实质还是为了履行一定的责任。
首先，参与和分权能够起到制权、保护公民权益的作用，能够实现公共行政的一部分宪法责任；
第二，在多中心体制下各个单位通过竞争、冲突、合作达到一种权力的分立与制衡状态，能够避免专制，保障公民的平等权益。
参与民主强调参与公民的平等和自由，每一个公民的意见和建议都受到同等程度的重视。
所以，它们都在践行着公平责任。
第三，参与是为了实现公民利益的充分聚合，多中心体制则是通过多个参与单位的竞争与合作以提高效率、整合各个单位的利益，它们都是在履行着公益责任。
分权是参与的制度保障。
公民或社会团体自由参与公共事务的讨论、协商是以参与公民或社会团体的平等为基础的。
多中心体制的特征就是强调各个参与主体之间权力的对等及有限性，它通过建立平等参与主体相互之间的竞争、冲突与合作的机制，达到一种平衡的状态，为参与提供了一种制度化的保障。
而在层级节制的金字塔形组织架构下，权力结构极端不平衡，上层垄断较多信息，平等参与只具有形式上的意义，无法落到实处。
所以，美国学者彼得斯认为，“结构改革可以使参与变得更为容易，因此在公共组织的设计上不能完全忽略结构方法”⑩。
参与为分权提供支撑。
行政参与有利于改变国家统属社会的一元结构，改变政治权力的模式，有助于公民社会的形成。
行政参与还能够培养具有公共精神的社会公民，促进多中心体制中冲突的解决。
这都有利于优化多中心体制参与主体的结构。
另外，行政参与本身就具有政治控制的作用，为行政权力的行使划定范围，达到控制和约束行政权的效果。
因此，我们也可以从参与的角度来看待多中心体制，把作为制权功能的行政参与看做是分权（多中心体制）的一部分。
所以赫伯特·
考夫曼（HerbertKaufman）认为“虽然人们有时以效率为由为分权做辩护，但更常见的是以公众高效参与政府的视角来看待分权”（11）。
2.民主行政的建构视角具有相同的立论基础
民主行政建构的三个视角相互联系，相互作用，相互支撑，缺一不可。
三者之间的内在勾连根源于它们对民主价值的共同追求，它们具有相同的立论基础。
首先，它们都奠基于政治行政二分法的破除，强调政治行政密不可分。
在破除二者的壁垒以后，它们把政治领域的一套制度、理念、行为在行政领域予以贯彻，比如分权视角搬取了政治领域的权力分立与制衡的制度，责任视角采撷了政治领域一系列公平、公益、代表性等责任，参与视角抽取并深化了政治领域公民的参与这一行为。
第二，它们都致力于公权力的限制与约束，执着于公益的追求。
分权视角强调多个主体之间的竞争、合作与冲突，达到权力的分立与制衡状态，形成规范权力运作的组织制度形式的控制，以捍卫公共利益；
责任视角通过伦理、责任等精神层面的软约束达到对掌权者权力行使的思想控制和弱势群体的保护，以追求公共利益；
参与视角关注于公民参与决策权的分享以达到公民的利益聚合及对公权力行使的行为控制，以形成公共利益。
除了上述两个立论基础的相同之外，它们在捍卫人民主权原则、公民的平等与自由等方面也存在相互通融之处，可以实现对接。
三、民主行政建构的现实关怀
民主行政是学者们在反思代议制的立法权衰落、责任脱节、参与不足，以及官僚制的行政权扩张、责任缺失、排斥参与的基础上，分别从组织制度层面、伦理责任层面、行为活动层面建构新的公共行政学典范的努力，以图解决代议制和官僚制双重困境。
1.民主行政解决立法权衰落、行政权扩张的困境——基于分权制衡的理路
立法、行政、司法三权分立与制衡是先哲们思考政治制度设计的一项基本原则，同时也是现代西方国家的一项宪政法则。
它是建立在权力可能会被滥用，集中化的权力（或单中心的权力）绝对会被滥用的假设之上。
美国开国元勋们认为，“在每种政治制度中，增进公众幸福的权力，包括一种可能被误用和滥用的处理权。
”“立法、行政和司法权置于同一人手中，不论是一个人、少数人或许多人，不论是世袭的、自己任命的或选举的，均可公正地断定是虐政。
”（12）代议制民主的运作就是奠基在上述原则和假设之上。
除了司法机关能通过审查和裁决对行政机关构成制约外，立法机关还通过国家法律与政策制定的机械法治原则控制行政活动。
立法、行政、司法三权的分立与制衡，有力地制约了行政权力的滥用。
二十世纪二三十年代的经济危机，诱发了政府对经济和社会的全面干预，出现了美国学者沃尔多所谓的“行政国”的来临，权力的均衡态势被打破。
行政权力获得了前所未有的扩张，攫取了原属于立法机关的一部分立法权和原属于司法机关的一部分司法权。
议会权力则相对衰微，典型表现为议会立法受行政的控制和剥离、议会对行政的监督受到削弱、议会对法律执行的控制弱化等等。
“议会作为政策表达和同意的最高核心的地位己遭到破坏；
经由议会通过议案，比以前更多地成为一种仅仅是加盖橡皮图章的过程。
”（13）
议会的衰落，行政权的扩张，必然造成对行政权的控制弱化，形成行政权一权独大的局面。
公共行政的载体是官僚制。
官僚制内部在纵向关系上依赖层级节制，是典型的金字塔形，权力集中在塔尖，形成了权力一元统属的局面。
这一方面造成了官僚制越发展越像一架精密的机械力学机器，人变成了随着机器运转的齿轮而丧失了自主性，使得官僚制实际上面临着非人格化与人性之间的内在冲突；
另一方面也造成了缺乏控制的官僚制对外界的反应更加迟钝、笨拙，漠视公众多元化的和变化的需求，行政权力在孱弱的议会控制下频频出现越位、错位和缺位的现象在所难免，公民的权益保障岌岌可危。
行政权的一权独大，且缺乏控制，必然造成权力的滥用。
行政权的控制问题呼之欲出。
在关于如何进行控制的问题上，一些行政学者想到了政治上的三权分立与制衡原则。
于是，他们就把政治上的制权思想搬到了行政领域，通过行政内部的分权，吸收其他主体分享权威，形成多个权力中心的相互竞争、相互制约的局面，从而控制大一统的行政权。
多中心体制究其实质就是政治上的制权思想在行政领域的复制与贯彻，以弥补政治上立法权衰落造成的对行政权控制的弱位现象。
2.民主行政解决代议制责任脱节、官僚制责任弱位的困境——基于责任修复的理路
在“守夜人”政府时期，三权之中，议会至上，它“深入管理的细节，直到把政府的实权牢牢控制在自己手里。
它并不凌驾于总统之上，但是却使各部长成为它的恭顺的仆人”（14）。
由于议会立法权能的主导地位，行政权力被锁定在法律执行上，严格遵循“法无允许即为禁止”的机械法治原则。
这时候代议制民主责任的实现逻辑是：
人民通过定期的投票选举控制议会，议会通过法律制定和预算批准控制官僚，官僚通过执行法律服务人民。
这时候官僚向政治主子负责，政治主子向人民负责。
代议制民主的责任实现机制是存在一定缺陷的。
虽然是自由选举，但是代表性不一定能够真正落实。
“投票是一根十分纤细的线，几乎不能使我们相信通过选举代表能够实现人民统治。
”（15）因为人民对代表的选择往往是一次性的，在各次选举之间，人民的权力基本上一直处于休眠状态。
所以人民对代表的控制只有在选举时才会起作用，而在选举的空档期只存在潜在的控制，这样就会出现政治责任的脱节现象。
另外，随着“行政国”的来临，政府规模扩张，行政权膨胀，国家权力的结构模式由议会至上演变为行政主导，行政具有了事实上的立法权，政治家们越来越感到很难对官僚实施控制，政治责任链条出现脱节。
从官僚制内部来看，也出现了责任弱位的现象。
对人民直接负责的是政治家，官僚经由政治家只对人民负有间接的责任。
另外，官僚制这个庞大的机器拥有丰富的资源，工作其间的官僚，其工资福利直接来源于此。
官僚制内等级森严，官僚的升迁晋级很大程度上取决于上级的评价和认定。
这样，容易引发官僚行为意识的错位，由“为公民服务”，倒错为“为官僚制服务，为上级服务”，造成本来就间接的责任进一步弱化。
对人民的政治责任，以前主要由议会直接承担。
但是在代议制责任脱节、官僚制责任弱位的情况下，又该如何强化民主责任呢？
在寻求破解难题的过程中，一些学者把目光投向了议会先前承担的直接政治责任。
他们认为，行政机关究其实质也是政治机关（16），完全可以同立法机关一起承担先前仅由它们所承担的直接政治责任，包括履行宪法的责任、追求公益的责任、维护社会公平的责任、代表性责任等等。
唯有如此，才能修复代议制本身的缺陷及其衰落造成的责任脱节、官僚制异化产生的责任弱位现象。
3.民主行政解决代议制参与有限、官僚制参与缺位的困境——基于充分参与的理路
民主是和参与相伴生的，代议制民主也讲求参与。
代议制民主的参与是指全体人民借助选举程序投票选出自己满意的代表，由这些代表结成政府，履行制定法律和管理社会公共事务的职能。
出于“参与内爆”的担心，代议制民主的参与强调间接和有限的参与，公民只参与代理人的选择，而不直接参与社会公共事务的决策和管理，这样能够克服直接民主制规模的限制，避免多数暴政，降低决议成本。
代议制民主虽然能够有效避免直接民主制的缺陷，但从参与的角度来看，其本身也存在着难以克服的困境。
首先，代议制民主的参与广度不够。
公民患上了政治冷漠症，自主自愿参与投票的人数有限，达到60％已属罕见。
第二，代议制民主的参与深度不够。
公民参与只限于代理人的选择，并且选择极易受到大众传媒的影响，选择的标准更多的是凭一时的感觉、情绪、喜好，很少对代理人的政策倾向做细致的考量。
第三，代议制民主的参与潜伏公权力的合法性危机。
代议制民主虽然强调公共权力的合法性来源于人民的同意，但是使公权力合法化的立法参与往往是一次性的。
按照全体一致原则确立最初的法治以后，其他时候公民的参与就局限于代理人的定期选择，缺乏一以贯之的“持续的同意”，公共权力的存续存在合法性危机。
与代议制强调参与但又限制参与不同，官僚制是排斥参与的。
前已述及，全体公民参与决定最初的法治之后，法治本身就暂时获得了合法性自足。
以后的法律制定工作，就由定期选举产生的代理人在符合宪法精神的前提下完成，就不再是征得人民的同意。
法律制定出来以后，其执行就落实到行政领域，官僚们只要严格按照法律设定的程序和内容来执行就可以了，无须考虑公众的参与。
公民的利益表达由政治家加以综合，上升到法律层面，民主价值得以实现。
被表达出来的民意（上升为法律和政策），由专业官僚不折不扣地予以执行，效率价值是其主导。
这里的隐喻是，代议制解决民主问题，强调参与，官僚制解决效率问题，排斥参与，二者优势互补，相得益彰。
代议制民主的有限参与，官僚制的排斥参与，造成公民的利益无法得到充分的表达，民主价值无法得到全面的彰显。
在行政权扩张以后，行政攫取了一部分立法的权能，而且，政治行政二分法的打破使得官僚不再只是决议的执行者，他们还是事实上的决策者，这些情境的变迁造成代议制和官僚制存在的参与问题被进一步放大。
为了弥补代议制民主参与的不足，学者们把代议制民主的参与拓展到行政领域，并进一步深化。
通过强调公民、社会团体对公共行政事务的直接参与，在官僚与公民之间构筑新的利益表达和综合的纽带，以增强公民的政治效能感，弥补公权力合法性的流失。
结语
民主行政是学者们在反思代议制和官僚制困境的基础上力图塑造的一个全新的公共行政典范。
多元权力中心、代表性、参与等这些原属于政治领域的范畴被移植到公共行政领域，使行政承担了一些原先由政治单独履行的职能，这对代议制和官僚制的形态都造成了不小的冲击，大有破官僚制和代议制之势。
民主行政与官僚制行政和民主政治的关系如图1和图2所示。
图1民主行政与官僚制行政——基于三个建构视角的比较
图2民主行政与民主政治——基于三个建构视角的比较
从民主行政的建构对代议制和官僚制困境的破解理路来看，虽然具有一定的成效，但结果并不总是随人所愿。
多中心体制虽然能够起到制权和促进竞争的功能，但其维持和对冲突的解决仍然离不开权威。
比如市场是典型的多中心，但市场也会失灵，需要政府干预。
民主行政的责任视角强调扩大官僚的自由裁量权，官僚扮演代表性的角色。
（17）但问题是扩大自由裁量权后，该如何制权这一问题并未真正解决，因为基于伦理责任的软约束是远远不够的，官僚描述性的代表性并不一定导向实质性的代表性就是例证。
（18）民主行政的参与视角强调公民对公共行政事务的直接参与，但充分的直接参与活动只适合于地方层次，比如社区，却很难在宏观的国家层面展开，而且也同样无法避免代议制民主出现的政治冷漠症。
综上所述，民主行政的建构充其量只能是对官僚制的改造、对代议制的补充而已，远没有发展成为一种完整、成熟的典范，以完全取代官僚制和代议制。
相反，官僚制仍具有存在的价值，是当今社会一种不可替代的组织模式；
代议制民主仍然具有生命力，是时下唯一具有独立建制的民主模式。
但民主行政的建构，至少说明了人们对于民主价值的不懈追求。
民主与政治结合的典范，为何就不可以在行政领域内尝试呢？
最后，笔者引用美国学者列维坦（Levitan）的观点重申民主行政的建构价值：
“民主国家不仅仅只是建立在民主的原则之上，还应该实施民主的管理，官僚制组织中应该注入民主哲学”。
（19）
注释：
①WaldoDwight,"
DevelopmentofTheoryofDemocraticAdministration"
AmericanPoliticalScienceReview,Vol.46,No.1,1952,PP.81-103.
②1999年11月上海三联书店出版了美国学者文森特·
奥斯特罗姆的《美国公共行政的思想危机》的中译本，在该书中他提出了民主行政的概念，并且进行了理论建构，提出了民主行政的8条定理。
此后中国学者才开始关注并探索民主行政的内涵和建构问题。
其实早在1974年该书已经在美国出版了修订版，并获得了学者们的强烈反响。
③奥斯特罗姆认为“多中心”一词首先由英国学者迈克尔·
波兰尼在一系列文章中所使用，这些文章最后以《自由的逻辑》为书名得以出版。
研究奥斯特罗姆的学者们一般认为，他的多中心体制的灵感来自于哈耶克，比如伯特克（Boettke）和考恩（Coyne）追溯了奥斯特罗姆的学术思想渊源，把他所建构的多中心体制理解为哈耶克的自发秩序体制的翻版，见Peter.J.Boettke,Christopher.J.Coyne,"
MethodologicalIndividualism,SpontaneousOrderandtheResearchProgramoftheWorkshopinPoliticalTheoryandPolicyAnalysis"
JournalofEconomicBehavior&
Organization,Vol57,No.2,2005,PP.145-158.
④奥斯特罗姆在建构民主行政时，其实是以本国，即美国，为蓝本的。
他认为美国的联邦制就是一种多中心体制。
中央政府和地方政府分享决策权，避免了中央集权陷阱。
地方政府数量众多且相互交叠，为公民的自由选择提供了更多的渠道。
公共服务产业中的多组织安排，究其实质也就是美国公共部门与私营部门、公共部门与公共部门之间竞争与合作的体制。
他认为这是提高效率、保障公民权的有效制度安排。
⑤H.GeorgeFrederickson,"
TowardaTheoryofthePublicforPublicAdministration"
Administration&
Society,Vol.22,No.4,1991.PP.398-407.
⑥张康之：
《论“公共性”及其在公共行政中的实现》，《东南学术》2005年第1期。
⑦关于代表性责任可以参见JuliaDolan,DavidH.Rosenbloom：
《代表性官僚制》，《公共行政评论》2008年第3期。
⑧比如乔治·
弗雷德里克森、卡罗尔·
佩特曼、麦克弗森、巴伯、哈特夫妇（JanetV.Denhart,RobertB.Denhart）、罗尔斯、哈贝马斯、乔苏亚·
科恩、乔·
埃尔斯特、詹姆斯·
博曼、查尔斯·
J.福克斯和休·
T.米勒等人。
⑨关于民主行政的参与应该包括官僚制内部员工的参与，可以参见FrederickC.Mosher:
DemocracyandthePublicService.NewYork:
Oxfor
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