基层政府公共服务供给的问题与对策基于上海的研究Word文档下载推荐.docx

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“完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力。

”

　　本文立足上海基层政府（街道和镇）的实证调查，①通过系统梳理基层政府在公共服务供给中的问题和瓶颈，分析制约当前服务能力提升的因素，并在此基础上探讨体制性、机制性和技术性方面的创新路径和方法，促进上海基层政府建设和社会建设进一步发展，构建符合市情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。

　　一、基层政府公共服务供给存在的问题

　　到2009年底，上海共有户籍人口1400万，常住人口1921万，划分为18个区县，辖有99个街道办事处、109个镇和2个乡。

平均每个区县下辖12个基层政权，最多区（浦东新区）达到38个街镇，最少区（卢湾区）只有4个街道。

近年来，上海在经济发展的同时，围绕改善民生、促进和谐两大重点，大力加强社会建设和管理，社会发展水平从2008-2010年连续三年排名全国第一。

②但目前上海基层政府公共服务供给还存在一些问题，主要表现在：

　　第一，从全市层面看，公共服务供给逐年上升，但呈现非均衡化

　　上海整体的经济社会发展水平较高，但也存在各种非均衡化的公共服务供给：

　　图12009年上海各区县人均财政支出

　　资料来源：

《上海市统计年鉴（2010）》。

　　地区之间的多元化。

由于18个区县的具体情况不同，公共服务存在一定差距。

以公共财政人均支出为例，上海市各区县的财政能力存在一定的差异，转移支付还有待加强。

按照户籍人口计算，静安、黄埔、卢湾、长宁等中心城区与闵行、嘉定、松江、青浦等郊区均较高，最高的静安区超过了2万元，而普陀、闸北、虹口和杨浦等较中心区反而最低，最低的杨浦区只有0.65万元左右。

按照常住人口计算，静安、黄埔、卢湾、长宁等中心城区较高，最高的静安区达到2.6万元，而其他地区都较低，最低的杨浦区0.6万元不到（见图1）。

这种变化说明，上海的户籍人口人均财政支出均衡度要高于常住人口的人均财政支出均衡度。

同时，静安、黄埔、卢湾、长宁等都是人口导出区，所以常住人口比户籍人口还少，而闵行、嘉定、松江、青浦等是高密度的人口导入区，其常住人口往往超户籍人口一倍，造成常住人口人均财政支出降低。

这一方面说明郊区财政支出的困境，另一方面也说明无户籍人口并没有同等享受政府的财政支出和公共服务，城市将一部分城市人员排除在了城市之外。

这需要市区对郊县进一步转移支付。

　　户籍和外来的多元。

在户籍人口和外来常住人口之间，存在一定的公共服务差距。

在卫生财政方面，以人均社区公共卫生服务经费为例，可以看到，不同区县之间户籍人口的经费差距较小，而不同区县之间外来常住人口的经费差距较大。

纵向比较来看，虽然2005-2008年间，外来常住人口的人均经费在上涨，但是在户籍和常住之间还存在一定差距，最大差距达到30元/年（见表1）。

　　地上与地下的多元。

由于郊县的公共服务投入有限，特别是近郊区域导入大量人口，拥挤成本非常高，造成人均公共服务严重不足，某些“地下服务”泛滥，严重影响社会安全和质量。

全市来沪人员与户籍人口的比例是1∶2，但是近郊地区达到2∶1，完全颠倒过来，甚至极端的达到10∶1，三林镇一个村达到16∶1，虽然投入大量资金提供治安、卫生、教育尤其是学前和义务教育等基本服务，但还是难以满足需求，由此形成大量的自我服务“生态链”，无证摊贩、黑车、黑中介、黑诊所广泛存在，如三林镇有正规幼儿园10所，无证幼儿园达到36所，容纳4000余人。

从服务和管理来说，缺乏足够的力量对这些机构进行监管，留下大量的安全和质量隐患。

在公共安全方面，警力资源配置没有考虑郊县的具体情况，也出现严重不足的问题。

如嘉定区江桥镇派出所管辖区域达到42.8平方公里，人口超过20万，但警力（包括交警）只有98名，是中心城区的1/20。

庙行镇户籍人口2.6万人，外来人口2.7万，但警力只有54人。

九亭镇平均每天的110报警电话约130个，几乎每十分钟就有一个，全部都是违法犯罪类案件。

上海的警力占全市总人口的万分之二十二，郊区是万分之十一（香港的警力是万分之四十三）。

警力不足的解决方法：

一是靠科技力量，在辖区内安装了监控探头；

二靠辅助力量，如社保队员、护村队、外来人口协管员；

三靠配置警犬，警犬训练有素，十分管用。

　　第二，基层政府缺乏供给公共服务的必要资源和权力

　　近年来，上海在探索特大城市管理体制改革中实行“两级政府，三级管理，四级服务”新体制，以理顺条块关系为切入口，以社区建设为载体，通过事权逐级下放，强化街道（镇）一级的管理职能，调动了多方面的积极性。

但是，随着实践的发展，街道（镇）的管理权限和资源与需求还有很大差距。

主要表现在：

　　权责的非对称化。

在目前体制下，街道（镇）在经济发展、市场监管、社会管理和公共服务方面都有任务，而且对社会治安、安全生产、维稳等问题还负有全责，动辄被“一票否决”。

但是，由于条块分割的老问题，以及近年来权力向条线上移，造成基层政府权力资源与行政责任之间出现严重不均衡。

基层管理权力出现碎片化的倾向。

“看得见的不能管，管得到的看不见”式的悖论随处可见。

除了一些资源整合平台以外，基层街镇有时不得不以体制外方式，如高温慰问、春节维稳、租赁分成等方式向“七站八所”“购买”权力，这是基层治理中非常值得关注的一大现象。

　　财事的非对称化。

目前，上海社区协管员队伍的经费有多种渠道，一般是几级政府统筹。

在宝山区的D镇，全年用于协管队伍的经费为7978.66万元，其中镇级财力承担了5127.09万元，占64.3%；

松江区九亭镇使用经费2115.46万元，其中镇级财力承担了1366.52万元，占64.6%。

说明这些事项的经费大部分由基层政府保证，由此承担的财政压力不小。

上级政府的实施工程和惠民工程往往需要基层配套，为争取资金，基层常常采取各种非正常方式，由此带来补富不补穷的反向补偿现象。

　　聘管的非对称化。

现有社区管理与公共服务队伍的主要管理机制是条聘块管、聘管分离。

条口负责组建机构、规定职责，并提供经费补贴，“费随人转”。

具体管理责任往往由块承担。

这容易导致多头管理，责任不清，聘用、使用、考核脱节，也造成了街道统筹协调专业管理与综合管理、合理配置人力资源的难度。

③

　　第三，基层政府供给公共服务的方式和主体还较为单一，服务效率尚待提高

　　随着经济社会发展，基层政府供给公共服务的方式已经越来越多元，在上海街镇层面，以购买岗位、服务外包的方式供给公共产品也较为普遍。

但是，目前大多数都停留在购买岗位的层面，即简单的人事聘用，而非将整个服务过程和服务产品外包。

这样既增加了管理成本，也没有将服务外包的效益发挥到最大。

　　此外，社会组织培育力度不大，作用不明显。

一方面，基层政府都在推动职能转变，通过购买服务等方法加大社会组织培育力度，提升服务水平；

但是另一方面，各类社会组织参与社区治理的自主性和积极性不强，往往是被动响应政府的动员和组织。

造成这种现象的一个重要原因是社会组织缺乏必要的扶持和宽松的环境，发展较为艰难。

浦东新区的LS市民会馆是社区公共服务托管的实验典型，但同样较为艰难。

在开办初期就因为法规滞后而无法注册，后来因为名称非“服务中心”而不能参与全市的有关评比；

运营费用的70%，包括会馆工作人员工资、福利等基本上全部由自身解决，承受相当大的经济压力。

这导致相比于其他类型的社区服务机构，该会馆工作人员的工作量更繁重，而收入大大低于前者。

④正因为如此，大量的社会组织只是被动响应号召而参加社会活动，而不是积极主动参与到社区治理中来。

　　第四，维稳工作挤占基层政府大量的精力和资源

　　目前，维稳已经成为基层政府的中心工作，成为基层治理的指挥棒，是基层政府不堪重负的责任和工作。

这里的维稳是非常宽泛的概念，涵盖社会治安维护、外来人口管理、社会矛盾化解、信访总量控制、社会舆情引导等一系列工作。

由于稳定风险评估机制不够健全完善，对一些涉及群众重大利益的事项没有充分征求群众及有关专家意见，导致事后矛盾频发，工作被动，街镇协调化解难度很大。

简单的“一票否决”和“零上访”考核措施，迫使基层政府不计一切代价对信访人员进行劝说、安抚，甚至堵截、限制人身自由等，不仅难以解决问题，还进一步造成群众与基层政府的对立。

基层官员将维稳压力概括为：

上访总量不断攀升的压力；

领导重点关注的压力；

重复上访名次排序的压力；

正常工作受到严重影响和冲击的压力；

维稳成本不断增加的压力。

可以说，维稳工作已经挤占了基层政府大量的精力和资源。

有的镇党委书记甚至表示，要上书中央，请求对信访体制进行改革，改变“分级管理、属地管理”的机制，以解决目前的难题。

　　二、制约当前基层政府公共服务能力提升的因素分析

　　在“两级政府、三级管理、四级服务”的体系中，为什么会出现以上的各种问题呢，为什么基层已经成为当前社会矛盾冲突的主要平台和空间？

本文认为，制约当前基层政府公共服务能力的因素主要有这样四点：

　　第一，基层政府职权有限性与责任无限性之间的矛盾

　　从组织形态来说，基层政府的职权在现有政府体系中必然是最弱小和最低端的，其所能动员的资源也最为有限，自主性最低。

虽然“两级政府、三级管理”的改革下放了部分权力，但由于缺乏刚性保证，这种权力结构始终处于不确定和动态调整之中。

一旦优势倒向条条部门，权力就会以各种方式上收，直接导致基层政府管理权力的碎片化和分散化，降低其对基层社会的动员能力和管理能力。

　　与此相反，改革开放以来，公共服务和社会管理的职能却不断在向基层下沉。

由于“单位人”向“社会人”的社会大转型，原来单位所承担的“社会管理”的职能几乎全部释放出来由基层政府承担，街道、乡镇代替计划经济时代的“单位”成为国家和公民之间的沟通桥梁，其功能和任务随之急剧膨胀和延伸，这是街道、社区这样的基层政权组织逐步行政化的主要原因。

同时，在“压力型体制”下，上级政府往往将若干社会管理职能和任务直接下压给下级，到基层已经是“上面千条线，下面一根针”，其任务的广泛性和复杂性与职能权力的有限性和被动性必然形成尖锐对立。

大量信访问题并非由基层政府引起，也根本无力解决，但“属地管理”要求基层组织必须实现形式上的“安抚”和“稳定”，权力与责任之间出现严重不对称。

近年来，社会对政府的不信任与不满情绪往往直接发泄到基层公务人员的身上，基层官员所说的“权力小小的，责任大大的，工作苦苦的”就是这种矛盾的具体体现。

　　第二，科层管理集权性与公共服务分权性之间的矛盾

　　权力向上集中是科层体制的基本特征，这一点既保证了命令统一和行动一致，维持体制的强大动员力，也造成官员对上负责甚至唯上是从的行为惯性。

这一点在各级政府的考核工作中表现得非常明显。

各级政府都会制定年度考核计划，建立细致的考核指标，并赋以权重，年终就会对下级政府进行计分和排名。

这种所谓的“绩效评价”成为基层官员最重要的行为指挥棒，其弊端在于：

考查次数过多、考核指标过多，基层忙于应付考核，基层公共服务工作长期得不到加强。

更为严重的是，绩效考核中往往不问过程，不问方法，不问手段，只要结果，只要“搞定”，可以说流弊无穷。

目标责任考核制并没有考虑居民的需求、评价和问责。

但是，由于对象的差异和多元，公共服务又具有非常强的分权性，它强调贴近基层和服务对象，并满足其真实的需求，因此，基层官员必须对服务对象的偏好非常敏感，这与体制的集权性之间就形成了一定矛盾。

　　体制的集权性还突出表现在财权与事权的不匹配上。

基层政府对转移支付依赖程度高，保障水平低，历史欠账多。

由于财权上收、事权下放，基层政府对上级转移支付的依赖程度很高。

目前，上级政府对基层政府的专项投入基本采取“给、送、配”的零星专款拨付方式，局限于局部的上项目、搞工程，着重“点上的效果”，并要求地方政府给与配套。

而地方政府只能被动接受，缺乏对名目繁多的各类专项资金的配套能力。

为争取项目资金，基层政府往往虚假配套。

这种建设方式，不仅会因资金不足影响建设质量，还会因缺乏运转维持费用出现“买得起马，配不起鞍”的问题。

⑤正因为如此，有学者警告：

基层政权的财政收支矛盾相当尖锐，这种地方财政困难已经危及部分地方的社会稳定和政府权威，任其发展势必会导致地方财政危机。

⑥

　　第三，公共服务多元化与传统政府管理一元化之间的矛盾

　　社会主体利益的不断分化与多元化是经济社会不断发展的必然结果。

正因为利益多元化，市民的公共服务需求也会同样分化和差别化。

客观上说，这不仅需要公共服务内容的丰富与多样，也需要服务主体的多元与竞争，以政府为单一供给主体的公共服务体系难以承担所有责任，也难以满足所有需求。

但是，当前基层政府管理体制，基本上还建立在政府全能模式的基础之上，其主要特点是大包大揽和硬性管理。

凡是公共事务，政府都要管，甚至要直接管，起码要掌控。

于是挤占了社会组织发育发展的空间，也难以真正容忍非政府组织的独立性和自主性。

社会发育的阻滞和有限不仅反过来制约了政府职能转变的进程，导致无处可转和无人可接的尴尬局面，也抑制了公民意识和法治意识的成长，提高了对政府的期望值和要求度。

“12345，有事找政府”，成为基层的口头禅。

社区民间组织积极性不高，认同度不高正是这种全能型政府模式运作多年的主要结果。

　　另一方面，管理方式多以行政命令为主，缺乏与社会之间的沟通与交流，传统的“走家串户”式的沟通逐渐减少，有的地方群众观念越来越淡薄，一定程度上造成政府公务人员和群众之间的矛盾纠纷，严重的甚至导致暴力抗法等事件的频繁发生。

　　第四，社会民主意识发育与利益协商机制缺乏之间的矛盾

　　随着社会成员民主意识的逐渐发育，利益的分化往往会演变成直接的对立甚至冲突，这就需要在基层建立有效的利益协商机制。

这种机制包括利益表达、利益协商与利益整合三个方面。

由于需求表达和整合机制不畅，我国公共服务领域尚未形成良性的决策互动机制，造成部分服务的供给与需求错位，“过度服务”与“服务不足”并存，“被服务”现象增多，公众满意度不高。

基层政权缺乏具有公信力的议事协商平台，对公共服务的内容、标准、难点、程序、绩效进行公开交流和征询，并针对需求矛盾和冲突进行协商和化解，逐渐形成较为统一的符合公共利益的决策方案。

因此，也就难以辨识、筛选需求，并及时将主导性的需求和意见整合为政策意见，调整公共服务的供给内容、重点、方式、投入和策略，平衡利益与诉求，完善公共服务决策机制。

这种利益协商机制的缺失导致大量的社会事务难以管理，进入一种所谓的“不可治理”状态。

　　三、提升上海基层政府公共服务能力的对策与建议

　　基层政府公共服务能力建设是一个系统、复杂的过程，涉及到体制机制、管理理念、服务方式等各方面因素。

如图2可见，如果将公共服务能力建设看作一个系统的话，应该包括：

服务需求的准确获取、服务内容的全面覆盖、服务方式的多元合理、服务绩效的准确评估以及服务的财力保障。

从系统和体系的角度进行设计优化，才能切实提高基层政府的服务能力和管理水平。

　　图2基层政府公共服务能力建设体系

（一）体制性对策

　　所谓体制性对策，是指通过体制性变革和创新，逐步理顺权责关系、财事关系、层级关系、政社关系，建设体制顺畅、运作高效、部门协作的基层公共服务和社会管理系统。

　　第一，科学划分不同层级政府的公共服务责任，实现财力与服务的均衡

　　财政分权主义认为，资源配置职能应根据各地居民的偏好不同而有所差别，由地方政府负责更有利于经济效益的提高和社会福利水平的改进。

但是，公共服务项目的性质和外部性程度直接决定了由哪级政府负担更为科学。

一般来说，外部性越大、越基本的公共服务，应该由越高级的政府负担；

而个性越强、越体现差异性的服务，应该由更贴近基层的政府供给。

近年来上海加大了城区对郊区的转移性支付，实际上是加强了市级财政的统筹力度。

但部分基本公共服务支出，如教育、社会保障、保障房建设的大头还是区级层面。

应该强化中央和上海市两级投入责任，适度控制市级层面的基础设施建设（2009年占市级财政支出的近四分之一），提高市级财政在基础教育、基本社会保障和民生保障房建设中的投入比例。

为限制基层政府的机构膨胀，同时促进公共服务发展，应由区县、街镇政府承担公共服务运转经费，中央和市级承担专项建设资金，在专项建设资金中预先考虑项目建成后管理和运转的资金需求，取消对地方专项建设配套资金的要求，通过基本公共服务投入责任上移，形成稳定而持续的公共服务筹资机制。

区县坚持公共财政支出安排“先用于民生改善”的原则，力争做到新增财政收入的三分之二“投向民生”。

　　第二，统筹城乡一体化发展，统一城乡整体规划

　　现有的城乡二元结构不仅把养老、医疗等社会福利捆绑在户籍制度上，造成城乡市民公共权利的不等，更把一系列社会管理的理念和操作方法与户籍管理相挂钩，客观上将来沪人口排除在管理和服务范围之外。

如周浦镇规划6.8万人，实有20万人，这必然造成当地公交、医疗、教育等公共资源的紧张。

上海在“十二五”期间应该高度重视统筹城乡一体化发展，加大推进力度。

按照实有常住人口要求，规划地区基础设施和公建配套，保证城乡结合地区基础设施规划布局适度超前。

建立健全新城推进机制。

加强全市统筹，优化资源配置，加大新城建设的政策聚焦和扶持力度。

进一步下放项目建设、交通管理、市容绿化等审批权限。

创新投融资模式，引导社会资本参与新城建设。

优先在新城开展服务业、科技创新、教育医疗等改革试点。

同时，加大对城郊地区公用基础设施建设的投入力度，引导优质教育卫生和商业资源进入这类地区，优化公交出行、丰富文体设施，保障公共资源得到共享，特别是对城乡的流动人口提供公共服务。

　　第三，管理资源下移，创新基层政府管理体制

　　深圳“一级政府三级管理”的改革，则将为整个中国的城市地区的治理模式，提供可做参考的试验模本。

在目前的体制下，继续夯实“两级政府、三级管理”体制，强化街镇的管理权限：

一是扩权，根据权责一致的原则，合力规范街镇政府的权力责任，将部分执法权和社会管理权限下放，搭建更多有效的管理平台，整合部门资源，加强部门协同；

二是让利，在用地、财政、项目等方面加大政策扶持力度，或者将部分投入较大的基础设施建设职责收归市、区政府承担，以减轻街镇的压力；

三是配强，根据地区面积和实有人口管理的要求，配强配足这一地区的管理力量；

四是管人，区派驻街镇的正职人事任命需书面征求街镇党委同意，后者对其实行年度评议，评价结果作为区对部门考核的重要依据；

五是划小，将郊区某些城市化程度较高、面积相对较大的居民区划出，独立设置街道，以减轻现有压力。

　　第四，建立适宜、鼓励社会组织蓬勃发展的制度环境和氛围

　　降低社会组织的准入门槛，借鉴北京市做法，为社会组织开设“一口审批”绿色通道，社会组织登记无需再找主管部门，到民政部门直接登记。

制定孵化政策，提供场地租赁、项目扶持、财政支持等措施培育社会组织，引导其进入社区管理和公共服务。

购买社会组织的整体性服务，强化公共服务的绩效评估，引入先进的管理理念和模式，提高公共服务效率。

加强社会组织内部党建，提高执政党在社会组织中的引领作用和整合作用。

（二）非体制性对策

　　所谓非体制性对策，是指通过机制创新、方式创新和方法创新，整合基层社会资源，凝聚基层群众，构建高效率、高质量、高合作的基层公共服务体系。

　　第一，提高公务员公共服务的责任感和使命感

　　基层公务人员的服务意识和观念是提升公共服务能力的基础。

加强机关工作人员思想和作风教育，进一步增强政府部门及工作人员的责任心、事业心和服务意识；

建立健全公务员的新陈代谢机制、竞争择优机制、权益保障机制、监督约束机制，完善公务员实绩考核体系，从机制上保证公务员队伍的建设和管理规范化、科学化；

同时，以创建学习型政府为抓手，以能力建设为核心，创新公务员培训体系和培训方式，加大公务员知识更新和能力训练力度，切实提高机关公务员在复杂环境下的政治鉴别能力、驾驭全局和市场经济能力、构建社会主义和谐社会的能力、创造性开展工作的创新能力，以及依法行政能力、公共服务能力和应对突发事件能力，强化公务员为人民服务的观念、全局观念、诚信观念和效率观念，以更好地提升政府执行力和公信力。

　　第二，建立有效的需求与供给信息收集、反馈机制，提高服务效率

　　推动公共服务体系由供给主导型向需求主导型转变。

畅通基层公共服务需求的表达渠道，及时了解公共服务对象的诉求及期望，并整合、平衡各方利益，最终实现公共服务效益最大化。

强化政府与市场、社会的沟通和交流机制，街道、社区等基层组织在日常管理中及时吸纳群众的意见和建议，并制度化地将其纳入政策议程；

通过满意度调查、社区听证会、民主恳谈会等机制了解市民对政府工作的要求和意见，及时反馈服务绩效，推进公共服务不断优化升级，满足市民不断增长的服务需要。

　　第三，加强平台建设，整合区域公共服务资源，形成社会协同的公共服务和社会管理模式

　　基层政府的资源永远是有限的，因此还要善于利用各种平台整合多方资源用于公共服务。

首先是利用社区服务中心建设，横向整合条线派出部门集中“一门式”办公，进一步统一服务标准和考核体系，整合条线网络平台，提高便民服务效率，方便群众办事；

其次，充分利用基层党建、联谊等方式纵向整合辖区内的驻区单位、两新组织和条线部门，以联建共建为抓手，以联谊会等为组织平台，加强沟通交流，形成合力与协同，共同服务于社区居民和基层百姓。

形成基层政府与驻区单位“组织共建、支部共结、活动共办、资源共享、机制共筑”，探索形成“开放互通、功能互补”的区域性基层党建格局。

加强志愿者队伍长效机制建设，加大志愿者培训，提高志愿者服务意识和水平。

　　第四，以多种方式和平台扩大公众参与，由总体性支配转向合作性治理

　　公众参与是基层民主实践的核心内容和重要保障。

只有逐步引导市民参与到公共服务的供给和决策体系中来，才能真正实现总体性支配向合作性治理的转型，优化公共服务质量，提高服务满意度。

首先是强化党员代表的民主作用和议事功能，建立健全党员代表列席社区（街道）党工委会议制度，认真履行党员决策监督的职责。

其次是加强党代表联系居民区的制度建设，党代表要定期到接待室坐班，接待党员、群众，倾听群众呼声，及时将社会意见和动态向上级组织传递，建立“民生观察员”制度。

再次是推动社区党务公开、政务公开、居务公开和楼务公开的规范化、制度化建设，使行业、单位、“两新”组织的广大党员了解、喜欢、积极参与本社区、本区域、本楼宇的党建活动，推动开放式、参与式、互助式社区