关于我国城市流浪乞讨人员救助管理几点思考Word格式.docx
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其实无论是在发展中国家还是在发达国家,人们随处都可以看到它们的身影。
作为一种历史存在，必然有其存在的原因。
也对我国的城市管理造成了很大的困难。
以2003年“孙志刚事件”为契机，国务院废止了已经实施21年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，并于2003年8月1日正式公布实施《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。
新办法打破法规对救助对象的严格限制，明确规定对城市生活无着的流浪乞讨人员进行救助，保障其基本的生活权益。
政府对城市生活无着的流浪乞讨人员不再强制收容遣送，而是实行人性化的自愿求助、无偿救助管理。
从“收容遣送”到“救助管理”，法律的修改，词语的变化，体现了政府职能的转变，也体现了国家对公民权利的保护和社会主义社会人道主义的价值取向。
可以说，这是我国社会保障事业的一大进步。
然而，近几年来屡屡发生的城市流浪人员冻死病死的案件，让我们不得不承认目前我国的社会救助事业特别是针对城市流浪乞讨人员的救助管理措施依然存在着亟待解决的问题。
要想真真正正的充分保障城市流浪乞讨人员的基本生活权益，改善他们的生活条件，从而有效的减少城市流浪乞讨现象，加强城市管理，建设和谐社会，我们还有一段较长的路要走。
救助管理存在的问题
《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》取代了原来的《收容遣送办法》，救助是该法规的主题词。
对城市的流浪乞讨人员，由抓堵的强制收容遣送模式向提供社会救助转变，收容转变为救助，强制转变为自愿，这的确是制度上的进步。
但是从近年来的实施情况来讲，无论是该项制度的本身还是在《办法》的执行过程中，无论是救助范围、救助内容、救助程序还是救助水平及救助效果，都存在着某些问题。
（一）救助对象和范围不明确。
城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法规定，救助的对象为“城市生活无着的流浪乞讨人员”。
具体是指因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。
虽有流浪乞讨行为但不具备前款规定情形的，不属于救助对象。
虽然有明文规定，但在实施过程中判断是否达到救助条件仍然是一件难事。
甚至救助管理站的工作人员都很难分得清，更何况那些没有接受过文化教育获文化水平低的流浪乞讨人员呢。
比如说那些住在桥下以捡破烂为生的人是否属于救助对象？
“无力解决食宿”和“流浪乞讨行为”如何界定？
是二者必须同时具备还是只具备一者即可，这些因素都没有明确的规定。
（二）救助站的实际救助效果并不理想，入住率低，真正自愿来救助管理站的人只占少数。
这又是为什么呢？
我认为存在以下几点原因。
第一，很多流浪乞讨人员不愿来救助站。
他们通过捡破烂、乞讨行为能获得一定的收入，甚至部分人员流浪乞讨是以赚钱为目的，比如说那些职业的流浪乞讨人员。
去救助站得到的只是临时救助，不能从根本上解决问题，况且还可能影响自己的收入。
所以他们宁愿选择在三面漏风的地方居住，也不愿到提供免费食宿的救助站来。
第二，政府相关部门对救助管理政策和制度的宣传不够，造成民众以及那些需要救助的流浪乞讨人员对救助管理政策不知情或不了解。
很多流浪人员并非不愿去救助站接受救助，而是他们并不知道根据自己现在的处境可以去救助站寻求免费的救助。
有些人对政府政策的了解可能还停留在强制收容遣送上，对2003年出台的新政策不知情。
因此他们担心去救助站后会被强制送回家。
这些原因造成了目前我国城市救助管理站“门庭稀落”的现状。
（三）救助程序不合理，救助审查难度大。
根据我国《办法》规定，对城市流浪人员的救助程序包括：
1、流浪乞讨人员向救助站提出救助需求。
坚持自愿原则，如实提供本人姓名等基本情况，并将随身携带物品在救助站登记。
2、救助站核实流浪乞讨人员的基本情况。
向流浪乞讨人员告知救助对象的范围和实施救助的内容，询问与求助需求有关的情况，对个人情况予以登记。
3、救助站决定是否实行救助，对属于救助对象的及时安排救助，对不符合条件的告知不属于救助对象的理由。
对因年老、年幼、残疾等原因无法提供个人情况的，应先救助再查明情况。
对不如实提供个人情况的不予救助。
4、终止救助。
对符合以下情况的人员终止救助：
超过10天；
流浪乞讨人员故意提供虚假个人情况；
流浪乞讨人员自愿放弃救助；
流浪乞讨人员擅自离开救助站的。
上面讲到救助对象和救助范围不明确，对流浪乞讨人员是否符合救助条件判断困难。
这就造成救助管理站在对流浪乞讨人员进行了解情况后审查时需要花费较长的时间。
那么在这段时间内，救助管理站是否应该对待审查的流浪乞讨人员进行救助，《办法》中没有说明。
10天的救助期限，是临时救助，只能解决流浪乞讨人员临时食宿问题，10天期限结束后，该流浪还是流浪，该乞讨的依然会回去乞讨，无法从根本上解决流浪乞讨问题。
另外由于审查难度较大，现实过程中，救助管理站的工作人员往往不会花费太长时间而是放松标准敷衍了事。
这也造成了有些需要救助的人员得不到救助，不而需要救助的人却能利用这个漏洞得到救助。
既没有达到社会救助的效果，又浪费了社会资源。
（四）救助标准较低，救助层次单一。
《办法》要求救助管理站对符合救助标准的流浪乞讨人员要：
提供符合食品卫生要求的食物；
提供符合基本条件的住处；
对站内突发疾病的，及时送医院救治；
帮助与其亲属或者所在单位联系；
对没有交通费用返回其住所或者所在单位的，提供乘车凭证。
我国对流浪人员的救助还只是停留在食宿方面，满足的是他们最基本的生存需要。
缺乏必要的情感救助和精神救助。
《老子》中曾这样写道“授人以鱼不如授人以渔。
”从长远来看，单一的临时的物质救助远远不能满足他们的生活需要。
我们对流浪乞讨人员的救助不能只以救助为目的，应该在救助的同时，帮助那些流浪乞讨人员脱离流浪乞讨的这种生活状态，有效减少城市流浪乞讨人数。
对流浪乞讨人员中具有劳动那能力的可以进行适当的劳动观和价值观的教育以及就业指导和培训，引导和帮助他们重返社会。
（五）纯救助，缺管理。
之前的强制收容遣送是以管理为目的，而现在的救助管理则是以救助为目的。
然而救助与管理是很难完全分开的。
从英国、美国对流浪人员的救助制度来看，它们救助的同时也注重对城市流浪乞讨人员的管理。
管理是为了更好的救助。
目前我国对流浪乞讨人员的信息管理还不够完善，一方面增加审查难度，另一方面亦容易造成流浪乞讨人员的反复救助、换城救助等现象。
城市流浪乞讨人员可大致分为三类：
原始型、职业型和团伙型。
针对这三类人群要实施不同的管理方法和救助方式。
加强对原始型人员的救助；
对职业型人员要侧重于劳动观及就业观的教育和改造；
针对团伙型要坚决予以打击，加大对团伙幕后组织者的惩罚力度。
（六）被动救助多于主动救助。
虽然办法要求对城市流浪人员的救助要遵循自愿原则，但同时也明确了救助管理人员的告知责任。
目前我国大部分城市救助管理站都是采用的被动救助，像守株待兔般的等着那些流浪乞讨人员来求助。
这种做法是不可取的，是一种对责任的逃避。
救助管理站的工作人员应该更多的走出去，让那些不了解救助管理制度的流浪乞讨人员了解救助管理站，劝导那些不愿来救助站的人员来救助站，对那些怎么都请不来的流浪乞讨人员也要提供必要的救助，例如发放棉被棉衣等。
（七）对未成年的流浪儿童缺乏足够的关注。
四川毕节流浪儿童闷死事件伤透了人们的心。
孩子是祖国的未来，孩子的事无小事。
长期流浪势必会导致儿童的性格缺陷，是非观念混乱，丧失人格尊严，严重影响孩子的正常发育和成长。
一些流浪乞讨儿童也易被社会上的不良分子威逼利诱，成为不法分子“挣钱”的工具，走上违法犯罪道路。
在今后我国应注重流浪未成年人预防工作，强化对流浪未成年人的管理。
注重流浪未成年人教育，保护他们接受义务教育的权利，努力促使流浪未成年人回归社会。
打击幕后操纵和利用未成年人进行违法活动和犯罪行为。
（八）关于对城市流浪乞讨人员的救助管理缺乏足够的法律和制度保障。
目前只有《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》这一项，况且这部法规仍有不足之处，在细化之处还存在空白。
此外还存在着政府部门之间缺乏足够有效的沟通与合作，单一依靠民政部门的救助管理站是不够的，没有利用好广泛人民大众的力量。
救助管理站工作人员的服务水平和工作素质还有待提高。
总结
以上分析了我国目前对城市流浪人员的救助管理的现状及存在的问题。
现在最重要的是寻求解决这些问题的有效办法。
如何弥补立法制度的空白？
如何对救助对象和救助范围加以明确的界定？
如何提高救助标准，深化救助层次，丰富救助内容，改善救助效果？
如何在救助中完善对流浪乞讨人员的有效管理？
如何变被动救助为主动救助？
如何加强对城市未成年流浪儿童的救助与保护？
如何建立一个政府、社会、公众间的有效合作机制，共同对城市流浪乞讨人员进行救助，帮助他们尽早摆脱流浪状态回归社会？
这才是目前最重要的，也是政府应该立即着手去做的。
参考文献:
[1]秦前红、宦吉娥《从收容遣送到社会救助制度变迁的法理学分析》《武汉大学学报》
[2]路学仁《救助站的困境与出路》《社会科学》2004年第2期。
[3]蔡翠娥、纪荣凯《从流浪儿童的成因探索对对流浪儿童救助制度的构建》福建民政厅
[4]刘铮《城市流浪乞讨人员管理制度探析》山西高等学校社会科学学报2005（4）
[5]王健《流浪乞讨人员的社会救助与社会控制—以成都为例》社会科学研究2005.4
[6]刘崇《中国社会救助制度改革研究》湖南师范大学2006
附录
附录一：
城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法
第一条为了对在城市生活无着的流浪、乞讨人员（以下简称流浪乞讨人员）实行救助，保障其基本生活权益，完善社会救助制度，制定本办法。
第二条县级以上城市人民政府应根据需要设立流浪乞讨人员救助站。
救助站对流浪乞讨人员的救助是一项临时性社会救助措施。
第三条县级以上城市人民政府应当采取积极措施及时救助流浪乞讨人员，并应当将救助工作所需经费列入财政预算，予以保障。
国家鼓励、支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员。
第四条县级以上人民政府民政部门负责流浪乞讨人员的救助工作，并对救助站进行指导、监督。
公安、卫生、交通、铁道、城管等部门应当在各自的职责范围内做好相关工作。
第五条公安机关和其他有关行政机关的工作人员在执行职务时发现流浪乞讨人员的，应当告知其向救助站求助；
对其中的残疾人、未成年人、老年人和行动不便的其他人员，还应当引导、护送到救助站。
第六条向救助站求助的流浪乞讨人员，应如实提供本人的姓名等基本情况并将随身携带物品在救助站登记，向救助站提出求助需求。
救助站对属于救助对象的求助人员，应当及时提供救助，不得拒绝；
对不属于救助对象的求助人员，应当说明不予救助的理由。
第七条救助站应当根据受助人员的需要提供下列救助：
（一）提供符合食品卫生要求的食物；
（二）提供符合基本条件的住处；
（三）对在站内突发急病的，及时送医院救治；
（四）帮助与其亲属或者所在单位联系；
（五）对没有交通费返回其住所地或者所在单位的，提供乘车凭证。
第八条救助站为受助人员提供的住处，应当按性别分室住宿，女性受助人员应当由女性工作人员管理。
第九条救助站应当保障受助人员在站内的人身安全和随身携带物品的安全，维护站内秩序。
第十条救助站不得向受助人员、其亲属或者所在单位收取费用，不得以任何借口组织受助人员从事生产劳动。
第十一条救助站应当劝导受助人员返回其住所地或所在单位，不得限制受助人员离开救助站。
救助站对受助的残疾人、未成年人、老年人应当给予照顾；
对查明住址的，及时通知其亲属或者所在单位领回；
对无家可归的，由其户籍所在地人民政府妥善安置。
第十二条受助人员住所地的县级人民政府应当采取措施，帮助受助人员解决生产、生活困难，教育遗弃残疾人、未成年人、老年人的近亲属或者其他监护人履行抚养、赡养义务。
第十三条救助站应当建立健全站内管理的各项制度，实行规范化管理。
第十四条县级以上人民政府民政部门应当加强对救助站工作人员的教育、培训和监督。
救助站工作人员应当自觉遵守国家的法律法规、政策和有关规章制度，不准拘禁或者变相拘禁受助人员；
不准打骂、体罚、虐待受助人员或者唆使他人打骂、体罚、虐待受助人员；
不准敲诈、勒索、侵吞受助人员的财物；
不准克扣受助人员的生活供应品；
不准扣压受助人员的证件、申诉控告材料；
不准任用受助人员担任管理工作；
不准使用受助人员为工作人员干私活；
不准调戏妇女。
违反前款规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任；
尚不构成犯罪的，依法给予纪律处分。
第十五条救助站不履行救助职责的，求助人员可以向当地民政部门举报；
民政部门经查证属实的，应当责令救助站及时提供救助，并对直接责任人员依法给予纪律处分。
第十六条受助人员应当遵守法律法规。
受助人员违反法律法规的，应当依法处理。
受助人员应当遵守救助站的各项规章制度。
第十七条本办法的实施细则由国务院民政部门制定。
第十八条本办法自2003年8月1日起施行。
1982年5月12日国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》同时废止。
附录二：
城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则
第一条根据《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《救助管理办法》）的规定，制定本实施细则。
第二条《救助管理办法》规定的“城市生活无着的流浪乞讨人员”是指因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。
虽有流浪乞讨行为，但不具备前款规定情形的，不属于救助对象。
第三条流浪乞讨人员向救助站求助时，应当如实提供本人的下列情况：
（一）姓名、年龄、性别、居民身份证或者能够证明身份的其他证件、本人户口所在地、住所地；
（二）是否享受城市最低生活保障或者农村五保供养；
（三）流浪乞讨的原因、时间、经过；
（四）近亲属和其他关系密切亲戚的姓名、住址、联系方式；
（五）随身物品的情况。
第四条救助站应向求助流浪乞讨人员告知救助对象的范围和救助内容，询问与求助需求有关的情况，并对其个人情况予以登记。
第五条救助站对属于救助对象的，应当及时安排救助；
不属于救助对象的，不予救助并告知其理由。
对因年老、年幼、残疾等原因无法提供个人情况的，救助站应当先提供救助，再查明情况。
对拒不如实提供个人情况的，不予救助。
第六条受助人员不得携带危险物品进入救助站，随身携带的物品，除生活必需品外，由救助站保管，待该受助人员离站时归还。
第七条省、自治区、直辖市人民政府民政部门应当制定救助站受助人员的作息、卫生、学习等制度。
受助人员应当遵守救助站的规章制度。
第八条救助站为受助人员提供的食物和住处，应当能够满足受助人员的基本健康和安全需要。
受助人员食宿定额定量的标准，由省级人民政府民政部门商财政部门具体规定。
第九条受助人员在站内突发急病的，救助站应当及时送医疗机构治疗。
救助站发现受助人员在站内患传染病或者为疑似传染病病人的，救助站应当送当地具有传染病收治条件的医疗机构治疗，并向当地疾病预防控制机构报告，采取必要的消毒隔离措施。
第十条救助站应当根据受助人员提供的有关情况，及时与受助人员家属及受助人员常住户口所在地或者住所地的乡（镇）人民政府、城市街道办事处、该地的公安民政部门取得联系，核实情况。
救助站发现受助人员故意提供虚假个人情况的，应当终止救助。
第十一条受助人员返回常住户口所在地、住所地或者所在单位时没有交通费的，由救助站发给乘车（船）凭证，铁道、公路、水运等运输单位验证后准予搭乘相应的公共交通工具。
救助站应当将有关情况通知受助人员的亲属及前往地的有关组织、所在单位。
第十二条救助站应当根据受助人员的情况确定救助期限，一般不超过10天；
因特殊情况需要延长的，报上级民政主管部门备案。
第十三条对受助人员中的残疾人、未成年人或者其他行动不便的人，救助站应通知其亲属或所在单位接回；
亲属或所在单位拒不接回的，省内的由流入地政府民政部门通知流出地政府民政部门接回，送其亲属或所在单位；
跨省的由流入地省级政府民政部门通知流出地省级政府民政部门接回，送其亲属或者所在单位。
第十四条对无法查明其亲属或者所在单位，但可以查明其户口所在地、住所地的受助残疾人、未成年人及其他行动不便的人，省内的由流入地政府民政部门通知流出地人民政府民政部门接回，送户口所在地、住所地安置；
跨省的由流入地省级政府民政部门通知流出地省级人民政府民政部门接回，送户口所在地、住所地安置。
第十五条对因年老、年幼或者残疾无法认知自己行为、无表达能力，因而无法查明其亲属或者所在单位，也无法查明其户口所在地或者住所地的，由救助站上级民政主管部门提出安置方案，报同级人民政府给予安置。
第十六条受助人员自愿放弃救助离开救助站的，应当事先告知，救助站不得限制。
未成年人及其他无民事行为能力人和限制民事行为能力人离开救助站，须经救助站同意。
受助人员擅自离开救助站的，视同放弃救助，救助站应当终止救助。
第十七条救助站已实施救助或救助期满，受助人员应当离开救助站。
对无正当理由不愿离站的受助人员，救助站应当终止救助。
第十八条受助人员户口所在地、住所地的乡级、县级人民政府应当帮助返回的受助人员解决生产、生活困难，避免其再次外出流浪乞讨；
对遗弃残疾人、未成年人、老年人的近亲属或者其他监护人，责令其履行抚养、赡养义务；
对确实无家可归的残疾人、未成年人、老年人应当给予安置。
第十九条受助人员在救助站期间应当遵纪守法，不得辱骂、殴打救助站工作人员或者其他受助人员，不得破坏救助设施，不得毁坏、盗窃公私财物，不得无理取闹、扰乱救助工作秩序。
对受助人员的违法行为，救助站工作人员应当及时制止；
受助人员违规违纪情节严重的，或者发现受助人员有犯罪嫌疑的，应当及时报请公安机关依法处理。
第二十条救助站应当建立健全岗位责任制、安全责任制、工作人员行为规范等规章制度，实行规范化管理。
救助站应当将受助人员入站、离站、获得救助等情况如实记载，制作档案妥善保管。
第二十一条救助站及其工作人员应当严格遵守《救助管理办法》第十第十四条第二款规定。
对违反规定的，由该救助站的上级民政主管部门责令改正；
情节较重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人给予纪律处分；
构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十二条县级以上地方人民政府民政部门应当加强对救助站的领导和监督管理，履行以下职责：
（一）监督救助站落实救助措施和规章制度；
（二）指导检查救助工作情况;
（三）对救助站工作人员进行教育、培训;
（四）调查、处理救助站及其工作人员违法违纪问题；
（五）帮助救助站解决困难，提供工作条件。
第二十三条救助站的上级民政主管部门不及时受理救助对象举报，不及时责令救助站履行职责，或者对应当安置的受助人员不报请当地人民政府予以安置的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
第二十四条本实施细则自2003年8月1日起施行。
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