安全生产综合监管工作面临的突出问题及其对策Word格式文档下载.docx

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国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理；

县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理。

”除此之外，《安全生产法》中大量条款规定的则是“负有安全生产监督管理职责的部门”的职责，并没有对综合监督管理的内容作出明确的规定，也没有就负责安全生产监督管理的部门与负有安全生产监督管理职责的部门之间的关系进行必要的界定。

安全生产综合监督管理工作管什么怎么管缺乏可操作的具体规范，综合监管工作的内容及其成效也缺乏可行的参照要求和评价标准，此引发了四个方面的问题：

一是安全生产综合监管工作无所适从，不知道综合监管怎么干，不敢大胆开展工作，不敢大胆创新，缩手缩脚，害怕出错，害怕承担责任，甚至连一些属于综合监管部门应该抓的工作也不敢抓，工作打不开局面。

二是安全生产综合监管工作上消极对待、被动应付，坐等领导指示、坐等上级部署、坐等别的部门上门，对安全生工作中一些需要加以认真研究、解决的问题不是主动协调、联系有关方面，采取有力措施加以解决或督促有关方面加以解决，而是遇到问题绕道走，碰到矛盾往上交，面对困难往外推。

三是对安全生产综合监管工作内涵、内容说不清、弄不明，抓到什么是什么，抓到多少是多少，对综合监管全局工作的把握不准，对自己的做法是否符合要求心里没数。

四是在综合监管工作上抓得太多、太广、太散，什么都想抓，什么都想管，四面出击，结果是“四面楚歌”，到处树敌，出力不讨好，部门有意见，领导有看法，非常辛苦但效果很差。

2、职责范围不明确，安全生产综合监管工作缺乏应有的职责“边界”。

从机构的定位看，安全生产监督管理部门履行的安全生产综合监督管理职责中的“综合”，主要应体现在两个方面，一是对辖区范围内的安全生产工作进行全面的谋划、部署、组织与实施；

二是对各负有安全生产监督管理职责部门的安全生产工作进行指导、协调、检查与监督。

它与其他负有安全生产监督管理职责的部门在安全生产工作的职责层次上是有区别的，其职能运作的方式、手段及结果也是不同的。

但安全生产法律法规并没有明确划定综合监管工作的职能范围，加之安全生产工作所涉及的地区多、部门多、单位多、人员多、环节多，涵盖内容广，影响因素复杂多样与多变，工作任务繁重、压力与责任巨大，不下决心、不花力气、不费时间、不给投入是抓不好的，一些地方、部门对涉及安全生产的工作与责任总是想方设法往外推，虽然有“谁主管、谁负责”及“管生产（业务）必须管安全”等原则，但于有些安全生产工作实际上很

难非常清楚地界定和明确某个具体的部门负责，作为安全生产综合监督管理部门，各级安全生产监督管理机构最后总是成为此类工作及其责任的承担与“兜底”者，综合监管工作实际上处于一种无“边界”、无界限的状况。

具体表现在：

一是“安全生产综合监管是个筐”。

按照《安全生产法》的规定，安全生产监管部门负责处理、协调的应是生产经营单位安全生产方面的问题，自然灾害、社会治安、意外伤害及公共安全方面而引发的事故或事件并不属“安全生产”，应相关的部门负责处理和解决，但在实践中，不少地方认为只要涉及人身伤亡的，都是“安全生产”问题，都应安全生产监督管理部门负责处理或协调，实际上将安全生产综合监管变成个“筐”。

二是“安全生产综合监管是把枪”，安全生产常常涉及有关地方政府、相关部门和单位的利益和责任，工作中少不了要得罪一些部门及有关人员，不少部门、地方为了不得罪有关部门及其有关人员，便通过领导将一些自已可以协商解决的安全生产问题交安全生产监督管理部门牵头协调，有的地方将一些不直接属于安全生产方面的问题如重大隐患整改资金的筹措等也交安全生产监督管理部门协调，这一状况常常让安全生产监督管理部门陷入“左右为难”、“上下挤压”和“两头受气”的困境。

三是“安全生产综合监管部门是个‘危险’部门”。

目前我国安全生产监管格局出现一个值得令人关注的新变化是，一些负有安全生产专项监管理职责的部门千方百计通过各种办法和途径，将一些不好管、危险程度高、发生事故概率大、监管责任大的职能交安全生产监管部门承担，这很可能使“安全生产，人人有责”变为“安全生产，一家有责”，使安全生产监管部门逐步成为“危险”部门及“责任”部门，这对于整个本来就十分薄弱的安全生产监管系统的稳定与发展是非常不利的，长此以往也必将使安全生产工作难以为继。

四是“安全生产综合监管是机动部门”。

于安全生产综合监管范围不明确，各有关负有安全生产监管职责的部门在进行一些比较重大的专项工作安排时，常要安全生产监管理部门参加或联合发文，安全生产监督管理部门承担了不少属于专项监管部门应承担的具体工作，成为有关专项监管部门开展工作的补充和预备力量，一些真正该抓的工作却没有时间考虑，如有的地方安监部门经常和有关部门上路检查道路交通及行车秩序等，“种了别人的田，荒了自己的地”。

3、体制定位不清晰，安全生产综合监管工作缺乏必要和有力的抓手。

安全生产综合监管这一范畴是随着我国安全生产监督管理体制的不断调整与改革提出来的，历史上劳动行政部门曾作为综合管理全国劳动安全卫生、矿山安全及锅炉、压力容器安全工作的部门，但其工作定位在“国家监察”这一层次、工作范围集中于职业安全与健康这一领域，我们可以从安全生产监管体制的逐步演变过程清楚地看出这一点。

1979年5月，当时的国家劳动总局召开劳动保护座谈会，提出了加强安全生产法及建立安全生产监察制度的重要性及紧迫性。

1982年2月，国务院相继发布了《矿山安全条例》、《矿山安全监察条例》、《锅炉压力容器安全监察条例》，要求各级劳动部门设立相应的安全生产监察机构，执行安全生产国家监察制度。

1983年5月，国务院在批转原国家劳动人事部、国家经委及全国总工会《关于加强安全生产和劳动安全监察工作的报告》上要求劳动部门尽快建立并健全劳动安全监察制度。

1988年，国务院办公厅在印发原国家劳动部的“三定”方案中明确规定劳动部实行国家监察职能，此确立了国家监察、行政管理及群众监督的体制格局。

1993年国务院在《关于加强安全生产工作的通知》中进一步明确各级综合管理国民经济的部门和行业主管部门在管生产的同时必须管安全，基本确立了“企业负责、行业管理、国家监察、群众监督”的工作格局，以后又在这一格局上加入了“劳动者遵章守纪”的内容，当时的劳动部也曾就劳动安全监察的内容、方式、程序及安全生产监察员的职责等作出了具体和明确的规定。

1998年后，随着政府机构改革的推进，安全生产监管体制又进行了多次的调整，1998年安全生产综合管理职能劳动部门划到经贸部门，国家经贸委负责综合管理全国安全生产工作，行使安全生产监督管理职能。

xx年12月组建国家经贸委管理的国家安全生产监督管理局，xx年国家安全生产监督管理局调整为国务院直属机构，作为全国安全生产综合监督管理的部门，xx年1月，《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》明确提出要建立“政府统一领导、部门依法监管、企业全面负责、群众参与监督、全社会广泛支持”的安全生产工作格局。

从上述的演变过程可以看出，安全生产监督管理部门在安全生产工作中处于“国家监察”的层次与定位最为清晰、也最为准确，而现有的安全生产工作格局所提的“部门依法监管”，在理论上并没有体现出综合监管应有的层次与定位，在实践中

会被理解为安全生产监督管理部门与其他负有安全生产监管职责的专项部门是处在同一层次和平面上开展工作的，在对下级政府及同一级专项监管部门的安全生产工作进行指导、检查和督促时，以安全生产监督管理部门的名义就可能行不通，必须用政府安委会或政府安办的名义。

因而，在现有的体制下，安全生产监督管理部门行使综合监管职能的主体、方式及程度仍然缺乏一个有效的突破口和有力的“抓手”。

此外，作为安全生产综合监管的部门本身又承担了矿山、危险化学品及部分工矿商贸企业安全生产的直接监管，这种集裁判员、运动员和教练员角色与功能于一体的职能配置，难以真正保证和体现综合监管的超脱、公正与中立，这也是安全生产工作整体上难以有效推动与突破的深层次原因之一。

4、权责运行不对称，安全生产综合监管工作缺乏必要的权威性。

安全生产综合监管工作从其立足点来说，主要体现为运用法律法规赋予的权力和适当的方式，对有关政府及其部门、生产经营单位贯彻执行国家安全生产方针政策、法律法规及履行安全生产法定职责情况进行的指导协调与监督检查，具有一定的强制性和权威性。

于安全生产综合监督管具有明显的复杂性，工作难度较大，因而从权力配置与运行的角度看，保证综合监管主体有效行使安全生产综合监管职能的基本前提是使其拥有相应及足够的权力，这一权力表现为其机构具备一定的规格并拥有与之相匹配的职权。

而现实的情况是，全国安全生产监管系统自形成以来，权力配置与其所负责任不对称的问题就一直相当突出。

一是安全生产综合监管机构相对较低的规格及地位与其承担的繁重的安全生产综合监管职能之间的矛盾日益凸显。

目前国家安全生产监督管理局仍然是副部级单位，但经常要牵头协调、指导、检查、督促众多正部级的部门和各省（直辖市、自治区）的安全生产工作，其权威性显然不够。

虽然机构的规格并不就直接等于机构的权威性，但没有一定规格的机构其权威性肯定有限。

全国还有近三分之一的省（自治区、直辖市）安全生产监督管理机构规格比同级政府的有关部门或单位低半格，还有一部分仍是政府部门管理的二级机构，在安全生产工作任务最为繁重的市、县这两级，安全生产监管机构大部分还比同级政府的部门或单位低半格，大部分还是政府部门管理的二级机构。

二是安全生产监督管理部门责任范围相对较大与其职权相对较小之间的矛盾较为突出。

目前，安全生产监督管理部门涉及的工作范围除了安全生产领域外，还有众多的公共安全领域，不管是生产安全的事故，还是公共安全的事故，甚至是意外事故与非生产安全事故，一些地方的领导都要求安全生产监督管理部门的有关负责人必须赶到事故或事件现场。

全国还有不少地方在进行事故的责任追究时，不管什么类别的事故，安全生产监督管理部门的有关负责人都“榜上有名”，理是安全生产监督管理部门负责安全生产的综合监管，出现了“谁管安全生产综合监管谁有责任、谁‘倒霉’”的现象，使安全生产监督管理部门陷入权力小责任大、无权有责或有限职权负无限责任的不合理状况。

三是从业或履职风险相对较高与其待遇相对偏低的矛盾，特别是随着烟花爆竹、危险化学品、职业场所卫生监督检查等危险性大、发生事故概率较高的职能逐步从其他部门移交安全生产监管部门后，以现有的综合监管工作条件，安全监督管理部门工作人员的履职风险非正常增加，大大高于其他部门，也高于全社会的平均水平，但待遇和工作条件却没有因其承担风险与责任的加大而相应有所提高和改善。

5、力量配置不适应，安全生产综合监管工作缺少必要的支撑条件。

安全生产监管系统形成以来，其力量虽逐步有所增加，但远远适应不了安全生产综合监管工作范围扩大和工作量增加的需要，最为突出的表现在四个方面：

一是人员数量不足的问题相当突出。

从全国情况看，安全生产监督管理机构的人员配置自上而下呈倒三角形、逐级衰减的状况，在地（市）、县（市、区）两级安全生产监管机构力量十分薄弱，于安全生产监督管理部门又直接承担矿山、危险化学品安全的直接监管，而这部分对于安监部门来说所承担的监管责任又较为直接和较大，必然要投入相对较多的力量加以保障，投入面上协调、直接从事综合监管工作的人员则少之又少，在一些地（市）从事综合监管的人员只有1-2人，县级安监机构中从事综合监管的人员还不到1人，人员的严重不足是直接导致一些综合监管工作难以及时到位和保持应有力度的主要原因。

二是人员总体结构亟待改善、总体素质有待提高。

目前各级尤其是市、县两级安全生监督管理部门中相当部分没有独立的人事权，法律、建筑、化工、交通、矿山、机械及综合方面等急需的人才又不太大愿意到安全生产监督管理部门来工作，所配的人员有相当部分并不适应安全生监管

工作的需要，相当部分人员对安全生产有关法律法规，对综合监管范围内行业或领域的基本情况及相关规定和相关知识、对进行综合监督管理工作应把握的角度、内容及方式，对组织事故调查处理的相关规定、程序及应有的技巧等还不够了解和熟悉，难以发挥综合监管工作应有的作用和效果，这也在一定程度上影响了安全生产综合监管工作的权威性。

三是安全生产综合监管的日常工作条件较差。

受多方面因素影响，现有各级安全生产监督管理部门日常工作经费总体不足，相当部门县级安全生产监督管理机构没有足够的办公场所，没有交通工具，没有录相、照相设备、传真通讯设备等，个别地方安全生产监管机构的有关人员在接到事故报告后只能骑摩托车或乘出租车赶到事故现场等，安全生产综合监督管理的效能受到很大影响。

四是安全生产综合监管还缺乏有力的技术支撑和中介服务体系。

安全生产监督管理部门现有所从事的工作中有相当部分诸如安全生产培训、技术服务、政策咨询、相关的检验检测及有关审核项目中的一些技术性、事务性内容，可以交技术支撑机构或中介服务机构承担，但安全生产的技术支撑体系和中介服务体系建设刚刚处于起步阶段，尤其是中介机构数量不足、个别中介机构违规从业、垄断业务、收费过高、服务水平及质量低下等问题还较为突出，还无法真正成为安全生产综合监管工作的有力帮手和有效的支撑工具，在一定程度上分散了安全生产监督管理部门的时间和精力。

安全生产综合监管工作运行状况及质量、水平的高低直接关系着整个安全生产工作全局的运行状况及质量与水平。

对于安全生产监督管理部门来说，搞好安全生产综合监管是一个全新和充满挑战的工作。

做好综合监管工作必须具备众多的条件，特别是安全生产监管体制、机制必须理顺，因此，我们要积极争取国家及有关部门的重视与支持，通过修改《安全生产法》或出台有关法规，对安全生产综合监管的相关内容加以明确，较为清楚地划定综合监管的职责范围；

同时，呼吁国家进一步理顺安全生产监管体制、机制，科学、合理地调整安全生产监督管理部门的权责及力量配置等等，从根本上消除安全生产综合监管中体制性障碍。

但我们也要清醒地看到，安全生产的立法及监管体制、机制的理顺并不是各级安全生产监督管理部门力所能及的工作，而且我国现有的安全生产监管体制、机制及格局并没有完全稳定成型，今后还将继续进行改革、调整与完善，体制、机制的调整也未必就能达到理论上的最优和最理想的状态，体制、机制性问题将长期伴随并影响着安全生产综合监管工作的开展，我们不可能等到这些问题全部解决后再开展安全生产综合监管工作；

再者，即使这些旧的问题解决了，新的问题又可能出现。

因此，安全生产监督管理部门所应做、能做的是在现有的体制、机制条件下，面对现实、认真研究、准确定位、理清思路、全力抓好自身应该抓、可以抓的各项综合监管工作，真正有所作为、有所建树。

具体要抓好以下六个方面：

1、明确站位，把握好自己的角色定位及工作角度。

安全生产综合监管是一个具有丰富内涵的范畴，国家安全生产监督管理局王德学副局长认为“安全生产综合监管，就是各级政府的安全生产监督管理部门依照法律法规所赋予的权限，对辖区范围内的安全生产工作进行宏观管理和指导，代表政府履行督促指导、监督管理、综合协调、行政执法等方面的职责，从而保证党和国家的各项方针政策与安全生产法律法规在各地区、各部门、各行业、各领域、各单位得到全面的贯彻落实。

概括地说，综合监管就是‘较宏观的、高层次的、全局性的、全面性的、全方位的监管，其功能和内涵应当是，运筹谋划、导向促进、立规执法、组织部署、监督检查、指导协调、宣传培训、统计分析、通达反馈、调度综合’”（《中国安全生产报》xx年7月13日第七版《创新工作思路，认真履行职责，切实做好安全生产综合监管工作》）。

这是近年来我国对安全生产综合监管这一范畴所做的级别最高，权威性最强，概括和表述最为完整、全面、准确的定义。

而作为安全生产综合监管工作承担者的安全生产监督管理部门，最为重要的是要明确自己的站位，站位包括自己的角色定位及工作的切入与把握角度两个方面。

从“角色”定位看，综合监管工作承担者的角色应在以下九个方面加以具体化：

①安全生产监督管理部门应成为各级政府领导安全生产工作决策可依赖的智囊与参谋者，以确保安全生产重大决策、举措的正确、科学、及时。

②安全生产监督管理部门代表政府对安全生产工作进行具体的领导与谋划者，以确保安全生产的总体方向、方针、目标、政策的落实。

③安全生产监管部门是安全生产工作的部署与推动者，以确保安全生产工作有规划、

有计划、有思路、有措施、有落实、有成效。

④安全生产监管部门是安全生产综合性法律法规及规章的起草者、执行者及监督者，以确保安全生产运行有法可依、有章可循。

⑤安全生产监督管理部门是安全生产运行制度及机制的设计者与规则者，以确保安全生产权责的对称到位，工作运行规范有序。

⑥安全生监督管理部门是解决安全生产重大问题的召集者与协调者，以确保安全生产环境的有效改善。

⑦安全生产监督管理部门是安全生产综合信息的分析者与发布者，以确保全社会对安全生产工作总体状况及重特大事故情况有所了解。

⑧安全生产监管部门是安全生产工作落实情况的督促者与检查者，以确保安全生产工作责任全面、及时、有效地落到实处。

⑨安全生产监管部门是重特大生产安全事故调查的牵头组织者，以确保对事故责任人责任追究的到位。

根据这一“角色”要求，其工作切入与把握角度应做到五个方面：

①“高”，即要站在政府层面的高度，承担安全生产工作领导的各项具体工作。

②“全”，即从全局、全面、全方位的角度来考虑安全生产工作的整体推进与整体成效。

③“早”，即对安全生产工作运行的形势进行分析、对安全生产工作中存在的倾向性与苗头性问题进行超前研究，及早提出应对措施与办法。

④“超”，即综合监管工作不能依附于专项监管部门，不是有求于专项监管部门，而是要摒弃部门的利益，处于超脱、中立、公正的地位来开展工作、解决问题。

⑤“后”，即综合监管与专项监管不是平行处于同一层面上的监管，也不是简单地抓那些专项监管部门不愿意抓的工作，不是与专项监管部门抢做那些该专项监管部门做的工作，更不是成为各专监管部门的“补充”力量，而是要靠“后”站，对各级政府和各专项监管部门的安全生产工作情况进行指导、协调、监督、检查及评价。

2、认真研究，明确安全生产综合监管工作的重点内容。

《劳动法》、《矿山安全法》及《福建省劳动安全卫生条例》等有关法律法规均对当时劳动部门行使安全生产监察职能的有关内容作了一些相应的规定，尽管现有的安全生产监管体制、格局与原来相比发生较大的变化，但安全生产综合管理的职能运行有其特定及内在的连续性，安全生产综合监管职能与安全生产国家监察职能在许多方面有相通、相同之处。

因此，我们必须认真研究，借鉴原来安全生产监督管理体制下劳动部门行使安全生产国家监察职能的内容、程序、手段和方法，并结合现有的实际，合理界定安全生产综合监管职能的重点内容与基本范围。

总体来看，安全生产综合监督管理部门所从事的安全生产综合监管应是履行“裁判员”职责，即对安全生产工作进行有效的指导协调和强有力的监督检查。

其大致内容主要有以下方面：

一是认真贯彻落实党中央国务院关于安全生产工作的一系列方针政策及重大举措，并研究本行政区域内贯彻落实的具体措施和办法；

二是认真研究拟定安全生产工作的中长期规划和年度工作计划，并纳入同级政府经济与社会发展的中长期规划和年度工作计划；

三是分析研究安全生产工作总体形势，针对安全生产工作中存在的突出问题和薄弱环节，提出相应的对策建议，为各级领导进行重大决策、牢牢把握安全生产工作的主动权提供参考依据；

四是研究拟定安全生产的综合性法律法规规章及重要规范性文件，并监督贯彻落实情况；

五是拟定明确各有关部门的安全生产职责分工，推进安全生产责任制的贯彻落实，并对各专项监管部门依法履行安全生产法定职责及安全生产工作情况进行指导、协调及监督检查；

六是对生产经营单位贯彻执行《全生产法》等有关法律法规规定的安全生产基本条件及安全生产各项保障制度的情况进行监察，对生产经营单位违反《安全生产法》规定的各类安全生产违法行为进行查处；

七是根据本行政区域内的安全生产状况牵头组织有关部门进行安全生产综合性大检查或督查活动，并向政府报告情况，同时督促有关政府、部门抓好检查、督查中发现问题与隐患的整改；

八是牵头协调解决安全生产工作中的重大问题，对有关重大问题的解决进行跟踪与监督检查；

九是进行安全生产综合情况及事故情况的统计、分析，及时向社会公布；

十是统筹考虑安全生产的宣传教育工作，抓好安全生产技术支撑体系及中介服务体系的培育建设并对中介机构的执业情况进行监督检查；

十一是研究实施改善安全生产基础的有关工作等；

十二是牵头组织对生产安全重特大责任事故的调查处理，依照有关法律法规的规定和“四不放过”的原则提出对有关责任人责任追究的建议等。

3、面对现实，充分用好法律法规所赋予的各种职权和工作手段。

于安全生产工作的特殊性，安全生产综合监督工作不可能像有些部门那样，利用手中掌握的管人、财、物等手段加以推动，但安全生产监督管理部门本身并不是一点手段和职权都没有，关键是要把法律法规赋予的职权、把目前拥有的工

作手段用好用足。

这些职权和手段概括起来主要有以下七个方面：

一是作为代表政府承担安全生产具体领导工作的机构所拥有的职权。

各级安全生产监督管理部门同时也是各级人民政府安委会办公室，它可以在一定程度上代表同级政府行使安全生产工作进行领导的具体职能，在涉及一些复杂性的、综合性的安全生产重大问题时，可以以政府安委会或政府安办名义对下一级政府及同级政府的有关部门、单位进行协调、指导、检查和监督。

二是安全生产责任制及安全生产责任控制目标的制定及检查与考评权，即通过制定安全生产控制目标和可行的考核标准与考核办法，对下一级政府及同级政府的有关部门、单位落实安全生产责任制的情况进行监督、检查和评价，有效地督促各级各部门强化安全生工作。

三是安全生产工作情况的通报权。

即通过对各级、各部门的安全生产工作情况进行分析和点评，对安全生产工作不落实、责任制不落实、生产安全事故多发、事故隐患整改不力的地方、部门和单位进行批评通报，必要时向全社会公布，以促使他们重视抓好各顶工作的落实。

四是安全生产的表彰与奖励制度。

即在对各级、各有关部门、单位安全生产责任制及安全生产工作落实情况进行考评的基础上，对工作扎实、基础较好，安全生产工作成效明显的单位和个