建国以来党的农村政策演变及历史启示Word文档格式.docx
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到1956年，基本上实现了从农民个体所有制到社会主义集体所有制的社会主义改造。
农业社会主义改造的顺利进行和最终完成,给予手工业、资本主义工商业的社会主义改造以巨大的配合和促进，对在全国范围确立社会主义制度具有决定性意义。
3.“左”的思想影响下的农业20年。
社会主义建设初期,党的第一代中央领导集体提出要实现马克思主义同中国实际的第二次结合，对于农业发展进行了正确探索。
但是，随着第一个五年计划的超额完成和经济建设的高速发展，党内滋生了骄傲和急于求成的情绪。
从1958年11月到1959年7月庐山会议期间，党中央发觉了农业上的一些混乱现象，开始进行局部纠正和调整。
但是，1959年庐山会议上“左”的思想又重新抬头，并日益发展、日益系统化，直至发展成为“无产阶级专政下继续革命”理论指导下的“以阶级斗争为纲”的灾难性的“文化大革命”。
作为国民经济基础部门的农业，遭到了极大的破坏，这种破坏不仅导致了我国农业的长期落后和占全国人口大多数的农民的贫困，也严重地阻碍了国民经济其他部门的发展。
（二）社会主义建设新时期党的农村政策的演变及发展
1.1978年至1984年底，党的农村政策以农民获得自主和实惠为取向。
1978年底召开的十一届三中全会,是建国以来我党具有深远意义的伟大转折，制定了以经济建设为中心，实行改革开放的政治路线，拉开了中国农村改革的序幕。
在改革初始的六年间，中央农村政策的制定均围绕恢复发展农村经济这一主要精神展开，进而衍生出该时期农村政策的基本目标，即变革现有农村经济体制，调动农民积极性和创造性，提高农民生活水平。
中央出台了以土地政策、农户经营政策为核心的多项具体政策，实践表明这些政策的制定和实施是行之有效的，它们对当时农业的恢复发展起到了积极的作用，为农村改革开了一个好头。
2.1985年至1992年初，农村政策以市场化为主要取向。
伴随改革进程的深入以及农业生产效率的不断提高，自1985年起农产品供求逐步趋于平衡，农业生产带给农民的利益空间开始相对减少，新的矛盾日益凸现。
鉴于此，党中央从实际出发，提出了在保证农业基础地位的同时，发展农村二、三产业，调整农村产业结构的指导思想。
这一时期的农村政策对当时乃至后来整个农村发展和农民增收都产生了积极而深远的影响，它很大程度上清除了农村生产力发展的制约因素，为农村经济的多元化、商品化、市场化发展找到了新出路。
3.1992年初至2002年底，农村政策主要以建立农村社会主义市场经济体系为取向。
1992年党的十四大确立了在中国建立社会主义市场经济体制的改革目标。
作为改革排头兵的农村也顺应这一历史潮流，进入了体制转型的新阶段。
该时期农村政策总目标就是推进农业和农村现代化进程，实现农村经济由计划向市场的转变。
农村改革十余年胜利成果的取得已客观地反映了中央已有政策体系的科学性与实践性，然而，在新的历史条件下，结合政策本身阶段性的特点，如何把握农村政策走向成为摆在党中央面前的首要问题。
4.2002年底至今,党的农村政策取向是统筹城乡发展，让农民共享改革发展成果。
这一时期政策以农村税费改革和建设社会主义新农村为中心，推动城乡经济社会统筹，着力增加农民收入，发展现代农业，构建社会主义农村和谐社会。
进入21世纪以来，中国经济持续快速增长势头不减，然而，农村的改革和发展不断面临新的难题。
面对“三农”严峻形势，党中央审时度势，从国民经济全局出发，对城乡发展战略和政策导向作出重大调整。
党中央、国务院坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，与时俱进地制定了加强“三农”工作的大政方针，连续出台7个指导农业和农村工作的中央一号文件，分别以促进农民增收、提高农业综合生产能力、推进社会主义新农村建设、发展现代农业、切实加强农业基础建设、加大统筹城乡力度、进一步夯实农业农村基础为主题，共同形成了新时期加强“三农”工作的基本思路和政策体系，构建了以工促农、以城带乡的制度框架，掀开了建设社会主义新农村的历史篇章。
二、我国农村政策制定及实践的历史经验及启示
中国农村发展至今，60年来已经取得了长足进步，农业生产迅速发展，农村面貌焕然一新。
农村政策制定本身是一个不断创新、不断完善的过程，它依然面临许多严峻问题，需要我们在实践中不断探索和创新。
总结建国60年来我党的农村政策的发展历程，有以下几条宝贵经验，对社会主义新农村建设、推进城乡一体化发展有重要启示。
1.以促进农业生产力的发展为根本前提制定农村政策。
历史唯物主义告诉我们，只有当生产关系适应生产力的发展时，才能促进生产力的发展。
邓小平在20世纪60年代就有过精辟的论述：
“生产关系究竟以什么形式为最好，恐怕要采取这样一种态度，就是哪种形式在哪个地方能够比较容易比较快地恢复和发展农业生产，就采取哪种形式；
群众愿意采取哪种形式，就应该采取哪种形式，不合法的要使它合法起来。
”建国以来中央农村政策的发展过程，实质上是一个不断调整农业生产关系以适应生产力发展的过程。
改革前很长一段时间，由于对生产力与生产关系理论认识的不足，中央在农村工作上走了不少弯路。
合作化运动高潮和人民公社化运动的兴起，原因在于盲目放大了生产关系在历史发展中的作用，而忽略了其自身必须适应生产力发展的事实。
改革开放后，党中央以土地制度改革为起点对农村生产关系进行了全面调整。
家庭联产承包责任制从使用权限上界定了集体与农户间的关系，农产品流通体制的变革从经营权限上理顺了国家与农民间的关系，乡镇企业的兴起从经济地位上肯定了公有制与其他经济形式间的关系，税费全面取消从经济层面上摆正了农民与政府之间的关系，也正是由于理顺了这些生产关系，才有三十多年农村生产力的充分发展。
所以，无论农村改革进展到哪一步，农村政策的制定必须充分尊重生产力发展的客观规律，始终以促进生产力的发展为根本前提。
2.着眼于解决农村实际问题、完成社会发展目标为导向创新农村政策。
从建国初期的土地改革，实现土地归农民所有，到农业社会主义改造，组织农民走集体化道路，到改革开放初期的家庭联产责任制，再到建设社会主义新农村、促进城乡一体化等，都是从维护农民利益出发，解决农村实际问题。
改革开放前有段时间，由于没有搞清楚中国社会主义初级阶段的实际，没有找准农村问题的关键所在，进而也没有树立明确的发展目标，从而制定了一些错误政策，妨碍了农村发展。
进入新时期，中央开始注重找病因，对症下药。
迄今为止，农村问题大致经历了由农业发展停滞，到产业结构单一，再到基础设施缺失、农民负担过重的转变，中央先后出台解决措施，内容从家庭联产承包责任制，到产业结构调整鼓励政策，到后来的制度化建设，到以税费政策为中心的农村综合改革，再到取消农业税，实行农业补贴政策等，每一项都是从实际出发，真正落到了实处。
另外，从大的方面看，所有的政策制定也始终紧跟中央农村发展目标变迁，从解决温饱到市场化转型，再到全面小康，始终做到了因势利导。
总结成功经验，今后党在农村政策的创新上应该始终坚持实事求是，以现实为依据，切实有效地找准问题，更好地体现中国共产党代表先进生产力的发展方向这一基本宗旨。
3.农村政策的制定要从实际出发，积极稳妥，循序渐进。
农村发展是一项长期的、极其复杂而又艰巨的社会系统工程，要稳步推进。
要坚持“稳定压倒一切”的方针，必须正确处理好改革、发展、稳定三者的关系。
“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。
没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。
”要深刻认识到，稳定是改革和发展的前提和保证。
要把改革的力度、发展的速度、社会可承受程度统一起来；
把不断改善广大农民的生活作为处理改革发展稳定关系的重要结合点，在社会稳定中推进农村改革发展,通过改革促进农村经济发展和社会大局稳定。
胡锦涛指出：
“对于我们这样一个农村人口占大多数的国家来说，保持农村稳定是保持全国稳定的重要基础。
没有农村的稳定就没有整个国家的稳定。
”
4.农村政策的制定要尊重农民意愿和首创精神。
总结60年来中国农村政策的演变，其基本轨迹表现为突破个体经济的束缚，使土地所有制发生根本变革，走上集体经济的道路；
突破传统体制的束缚，使整个经济体制发生革命性变化；
突破城市经济体制的束缚，使城乡逐步走向协调；
突破自身的束缚，逐步走向世界，并正在实现自身的转型。
60年农村发展的过程，是政府对农业和农村的控制逐步缩小、放权农民、逐步增加服务、加大投入的过程。
从根本上看，农村发展变化是我国广大农民的伟大创造，这不仅表现在最初的土地改革、农业社会主义改造、土地承包到户上，还表现在此后每个步骤、每个环节的具体推进上，比如农业产业化经营的提出和各地丰富多采的实践。
60年来的实践证明，凡是尊重农民的权益和意愿，农村改革和发展就会深入；
反之，就会停止甚至倒退。
这是历史的经验，也是推进今后农村改革和发展的出发点和立足点。
三、贯彻落实科学发展观,农村发展趋势展望和对策建议
进入新世纪以来，中央坚持把“三农”问题作为全党工作的重中之重,，持“多予、少取、放活”的方针，实施“以工补农,以城带乡”战略，从减税到免税再到补贴，尤其是2005年“社会主义新农村建设”历史任务的提出，“三农”的状况得到了极大的改善。
但我们也应该看到，由于历史的原因，农业和农村基础条件的改善不是一日之功。
农业仍然是国民经济发展中的“短板”，农业和农村发展仍处在攻坚克难的关键阶段，农业的基础地位仍需继续加强。
针对“三农”发展现状，贯彻落实科学发展观，实现十七届三中全会提出的到2020年农村改革发展的基本目标任务，未来一个时期农业和农村政策演变的方向是：
按照城乡经济社会统筹发展的大思路，建立和健全农村公共财政体系，切实保证农业的基础地位，重组农业资源，加强农业基础建设，提高农业市场竞争力，从农业内部和外部两个角度不断消除二元结构和城乡差距。
具体说来，主要包括以下几方面：
1.完善农业支持保护制度，加快破除城乡统筹发展障碍。
1998年9月，江泽民在安徽考察工作时指出:
“现在农业和农村的问题仅靠自身是解决不了的，必须靠城乡一体、城乡统一市场来解决。
”要逐步完善具有我国自己特点的以产品和产业发展为核心目标的农业补贴制度，以农业和农村发展拉动农民收入的提高。
要加快发展农村公共事业，提高农村公共产品供给水平，包括文化教育、医疗卫生、社会保障等，努力构建一个城乡平等的公共产品供给体系。
要着眼于改变农村落后面貌，加快破除城乡二元体制，努力形成城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业和社会管理一体化新格局。
健全城乡统一的生产要素市场，引导资金、技术、人才等资源向农业和农村流动，逐步实现城乡基础设施共建共享、产业发展互动互促。
切实按照城乡一体化发展的要求，完善各级行政管理机构和职能设置，逐步实现城乡社会统筹管理均等化。
2.切实加强农业基础设施建设，夯实农业农村发展基础。
要按照2010年一号文件的要求，围绕建设现代农业和促进农业稳定发展，着力提升农业综合生产能力，强调抓住关键领域、薄弱环节，突出“三个重点”，即把农田水利作为农业基础设施建设的重点，把良种培育作为农业科技创新的重点，把主产区作为粮食生产支持政策的重点。
突出抓好水利基础设施建设，大力推进大中型灌区续建配套和节水改造，加快大型灌排泵站更新改造，按期完成规划内病险水库除险加固任务，大幅度增加中央和省级财政小型农田水利设施建设补助专项资金规模，新增一批小型农田水利建设重点县。
提高农业科技创新和推广能力，力争在关键领域和核心技术上实现重大突破。
抓紧建设乡镇或区域性农技推广等公共服务机构，扩大基层农技推广体系改革与建设示范县范围，积极发展多元化、社会化农技推广服务组织。
3.建立现代农村金融制度，强化金融资金对农业发展的支持。
金融改革是农村改革的瓶颈，对农业和农村经济社会进一步发展的制约作用越来越明显。
必须不断提高农业银行、农村信用社、邮政储蓄银行等正规金融支持“三农”的力度，探索建立政府支持、企业和银行多方参与的农村信贷担保机制。
加快推进调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策试点工作，加快推进农村合作金融的发展。
4.加快农村微观主体的构建，积极推进农民专业合作经济组织的发展。
鼓励和扶持农民在自愿、平等、互利的基础上，组建多种形式的自我管理、自我服务、自我发展的专业合作经济组织。
积极培育和发展农村经纪人、专业大户和其他中介组织。
推进农民专业合作经济组织的立法进程，保护各类农民专业合作经济组织及其成员的合法权益。
通过建立新型农村经济组织，建立起农民与市场联系的桥梁和纽带，提高农民进入市场的组织化程度。
以深入贯彻《农民专业合作社法》为契机，构建政府支持合作社发展的财政政策体系，建议在县级以上财政部门设立扶持农民合作经济组织的专项资金，尽快制定与《农民专业合作社法》相配套的税收优惠政策。
不断完善农民专业合作组织的内部运行机制，增加对一般农民成员的吸引力。
5.深化农业和农村经济结构战略性调整。
坚持以市场为导向，充分发挥各地资源优势，优化农业区域结构、产品结构和农村产业结构，提高农业和农村经济运行的质量与效益。
积极发展特色农业、设施农业和高效经济作物，加强优势农产品产业带建设，提高优势农产品的集中度和优质专用农产品的比重。
推进畜牧业生产方式的转变，加快发展现代畜牧业，同时大力发展高产优质水产养殖。
推动乡镇企业产品、产业结构升级和产业集聚，大力发展农产品加工特别是粮食加工业，延长粮食产业链，提高经济效益。
强化农产品市场营销工作，促进农产品流通业健康发展。
新中国农村发展走过了60年的风雨历程，中国共产党进行了土地改革、农业合作化运动、确立起了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，农产品市场全面放开，农业税全部取消，实行农业补贴，初步形成了适合我国国情和社会生产力发展要求的农村经济体制。
实践不断发展，我们需要继续解放思想、大胆探索、勇于开拓，以新的理念和思路破解农村发展难题，进一步深化改革开放，把握农村改革这个重点，在统筹城乡改革发展上取得重大突破，给农村发展注入新的动力，为整个经济社会发展增添新的活力。
改革开放以来中央农村政策的创新及启示
中国作为农业大国,农村问题始终是关系国计民生的重大问题,中央农村政策对农村发展以至整个社会发展均有重大影响。
制定和执行有效的农村政策,搞好农村发展一直是中央工作的重中之重。
1978年,中国的改革以农村为突破口,中央通过制定多项倾向性政策,顺应和主导了农村改革,有力地促进了农村发展。
在全面建设小康社会的伟大实践中,在赋予“社会主义新农村建设”新的时代内容的背景下,有必要从宏大的历史视域中检视改革开放以来中央农村政策的创新发展,总结新时期中央农村政策创新的经验,这对于进一步完善农村政策,顺利完成社会主义新农村建设的宏伟目标无疑是有意义的。
鉴于中央农村政策内容广泛,且根据不同标准,政策类型划分不一,若对所有相关政策一一归类,不仅有堆砌之感,亦非本文旨趣。
在本文中,笔者试图运用公共政策学的基本方法,从元政策、基本政策和具体政策等多个视角对改革开放以来中央农村政策的创新进行考察。
一、中央农村政策之政策精神的创新
政策精神即元政策,是指导政策制定的灵魂,是某一时期整个政策系统的统领。
中央农村政策的制定与政策体系的运行都是以其政策精神为目标导向的。
当然,政策精神并非一成不变,随着国家制度情境的移易和现实需求的变更,指导中央农村政策制定的政策精神也在不断创新发展。
1.1978-1984年:
以解放思想,恢复发展农村经济,让农民摆脱旧体制的束缚为主要精神,实现以阶级斗争为中心向以发展农村经济为中心转变1978年底召开的十一届三中全会,是建国以来我党具有深远意义的伟大转折,制定了以经济建设为中心,实行改革开放的政治路线,自此拉开了中国农村改革的序幕。
由于改革前“大跃进”和人民公社等“左”的政策的长期影响,我国农业生产遭到了极大破坏,农村经济近二十年处于停滞状态。
农村所有制关系与生产力不适应严重阻碍着生产力的发展,变革旧的生产关系,发展生产力成为当时中央农村工作的当务之急。
在改革初始的六年间,中央农村政策的制定均围绕恢复发展农村经济这一主要精神展开,进而衍生出该时期农村政策的基本目标,即变革现有农村经济体制,调动农民积极性和创造性,提高农民生活水平。
在政策精神及目标的明确指引下,中央出台了以土地政策、农户经营政策为核心的多项具体政策,后来的实践表明这些政策的制定和实施是行之有效的,它们对当时农业的恢复发展起到了积极的作用,充分体现了我们党解放思想,实事求是的思想路线,最大程度地代表了广大农民的根本利益,为农村改革开了一个好头。
2.1985-1991年:
以拓宽思路,鼓励发展农村二、三产业,致力调整产业结构为主要精神,引导传统农业向现代农业发展。
1979-1984年,我国农业生产大幅度增长,农民成为改革最早也是最直接的受益者。
然而,伴随改革进程的深入以及农业生产效率的不断提高,自1985年起农产品供求逐步趋于平衡,农业生产带给农民的利益空间开始相对减少,新的矛盾日益凸现:
其一,产权界定不明晰,市场保障机制缺位,拥有经营自主权的农民却长期缺乏产品处置权,难以进入市场;
其二,政策空间有限,引导机制不健全,具备投资能力的农民缺乏跨产业创收的路径;
其三,流通机制缺失,部分剩余劳动力滞留严重,造成资源大量浪费。
鉴于此,党中央从实际出发,提出了在保证农业基础地位的同时,发展农村二、三产业,调整农村产业结构的指导思想。
而事实上该时期的中央农村政策也始终贯穿这一精神主线,从流通体制改革到鼓励乡镇企业发展再到引导产业结构转变,这些政策无一例外地体现着一个思路,即引导传统农业向市场化转变。
笔者认为,这一时期的农村政策精神对当时乃至后来整个农村发展和农民增收都产生了积极而深远的影响,它很大程度上清除了农村生产力发展的制约因素,改变了农民传统的生存只有靠种粮的狭隘思想,为农村经济的多元化、商品化、市场化发展找到了新出路。
3.1992-2002年:
以改革完善,加快农村制度化建设,着力解决“三农”问题为主要精神,推进农村政治经济体制的全面转型。
1992年中共十四大的召开确立了在中国建立社会主义市场经济体制的改革目标。
作为改革排头兵的农村也顺应这一历史潮流,进入了体制转型的新阶段。
该时期农村政策总目标就是推进农业和农村现代化进程,实现农村经济由计划向市场的转变。
农村改革十余年胜利成果的取得已客观地反映了中央已有政策体系的科学性与实践性,然而,在新的历史条件下,结合政策本身阶段性的特点,如何把握农村政策走向成为摆在党中央面前的首要问题。
纵观此后十年间的中央农村政策,其首要目标是稳定发展,并在此基础上进行必要的补充,其改革主要围绕以下两大思路:
其一,过去众多政策给农民带来了实惠,但缺乏必要的法律保障,农民将信将疑,因此政策制度化、法律化成为政策调整的一大思路,其中土地政策、所有制政策的法律化充分地证明了这一点;
再者,农村的市场化转型以农村社会经济的全面发展为前提,仅仅依靠纯粹的经济发展不可能顺利实现。
这就要求政策调整的对象不能局限于经济领域,而是要扩大到农村社会生活领域,以这一思路为前提,包括农村教育、农民保障等在内的突出问题开始提上政策议程。
4.2002年至今:
以突破创新,统筹城乡经济社会全面发展为主要精神,实现从以农补工向以工哺农,构建新型工农关系的历史性转变到90年代中后期,对比国家工业化及城市经济的蓬勃发展,农村社会经济发展进入瓶颈时期,速度逐年减缓,深层次、多形式的矛盾突出,具体表现为农民负担重,城乡差别加大。
究其原因,一定程度的制度缺位难辞其咎:
一方面,原有部分政策制度张力释放呈衰减趋势甚至失效,当然这与实际执行不力有一定关系,但更多是政策内容本身的问题;
另一方面,随着改革重心自农村向城市的转移,虽然不断有新的农村政策出台,但数目不多且针对性不强,很难真正奏效。
2002年11月,党的十六大在农村问题上作出了战略思路的重大调整,首次提出了统筹城乡发展的新要求,明确了21世纪头20年在农村建设小康社会的总目标。
这意味着长期存在的城乡二元政策结构即将结束,我国农村发展进入新时代。
如果说“统筹城乡”是新时期农村工作的战略思路的话,那么当前的“建设社会主义新农村”就是这一战略思路的具体化途径,是未来五年农村发展的现实目标。
我们说,不管是从理论上的全面小康、城乡统筹到后来的以工带农、以城带乡,再到现在的新农村建设,还是从实践中的税费改革到县乡财政体制改革,再到日前从西部开始实施的农村义务教育经费保障机制改革,所有政策内容始终贯穿一个中心,那就是全面创新,城乡一体,这也恰恰是新时期中央农村政策精神不断创新的完整体现。
二、中央农村政策之核心政策的创新
改革开放以来中央出台的农村政策无论是从内容涉及的广度、调整对象的宽度还是贯彻实施的深入程度来讲,在中国农村政策史上都是前所未有的。
然而,从众多的政策文件中,我们仍然不难发现党中央在全面政策调整前提下,各个阶段在政策安排上的侧重点,这些带有明显倾向性的政策也就成为了对应每一特定时期的核心政策。
具体而言,中央农村核心政策的创新经历了四个阶段:
1.政策突破阶段（1978-1984）:
以土地政策为核心。
土地问题一直是所有农村问题的关键,在农村政策的制定上,党中央也都是从土地政策着手的。
在改革前“左”的政策思想的影响下,以“一大二公”为特点的人民公社在农村长期存在,它强调纯粹的集体所有,将土地所有权与使用权全部集中于集体,这种将所有权和使用权完全绑定、凝固土地市场流通的土地政策,严重阻碍了农村经济的发展。
因此,要想彻底改变农村经济长期停滞的状况,首先应该变更现有土地政策。
从十一届三中全会召开到1984年,新的中央农村土地政策经历了由酝酿到形成的过程。
1978年12月中共十一届三中全会提出了《关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》,核心内容是要稳定人民公社体制,并指出“不许分田单干,不许包产到户”。
1979年9月该文件正式通过,将“不许”改为了“不要”,这一变更突破了传统的政策框架,在一定程度上肯定了土地所有权和使用权两权分离的积极意义,为后来包产到户在更大范围实施奠定了基础。
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