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3、乡镇事业单位情况
乡镇下设4个事业单位，编制根据乡镇情况确定，多少不等，最多的有44个，最少的有18个，21个乡镇总编制564个，其中：
全额事业编制252个，自收自支编制312个。
21个乡镇下属事业单位现有1417人，其中：
全额事业单位现有159人，缺编93人；
自收自支事业单位现有1258人，超编946人。
现有的1417人按身份划分：
干部721人，固定工397人，合同制299人；
按年龄划分：
56岁以上的7人，51—55岁的42人，46—50岁的100人，41—45岁的108人，36—40岁的135人，31—35岁的275人，30岁及以下的750人；
本科47人，大专229人，中专565人，高中473人，初中及以下103人；
县财政159人，乡财政开支1258人。
4、派出机构情况
21个乡镇都设有卫生院、国土资源所、公安派出所、司法所。
某城镇、双井镇、车往镇另设有物价所、财政所、法庭、动物监督站。
北皋镇另设有物价所、法庭、动物监督站。
牙里镇另设有物价所、财政所、法庭。
德政镇另设有财政所、法庭、动物监督站。
院堡乡另设有财政所。
大辛庄乡、张二庄乡另设有动物监督站。
21个乡镇的派出机构中：
司法所、派出所、法庭为行政机构，编制136人，实有123人，缺编13人。
财政所、动物监督站为全额事业单位，编制78人，实有68人，缺编10人；
其他派出机构均为自收自支事业单位，编制800人，实有901人，超编101人。
乡镇机构和职能存在的问题及原因
1、乡镇原有职能已不适应当前农村发展的需要
随着农业税的减免和计划生育工作的转轨上道，被视为乡镇“中心工作”的农业税费征收、计划生育工作职能理应减弱，应把主要精力转移到加强社会管理和公共服务上来，大力发展农村经济。
但是由于过来的传统体制，乡镇职能的转变受到了以下因素的制约：
一是职能制约。
过去，在以实现gdp、财政收入目标为主的职能定位下，往往视“催粮催款、超生罚款”为主要任务，这种职能不转变，就不可能有充足的时间和精力为群众服务；
二是机构人员制约。
过去，为了完成经济增长、财政增收目标，不断增机构、添人员，使得机构、人员越来越多，导致农民负担不断加重，干群关系紧张，也导致乡镇政府无力办农民急需的公益事业；
三是体制制约。
由于条块分割和条条统得死，县里一些派驻到乡镇的机构人员，乡镇政府难以领导、组织、指导他们充分发挥作用，结果是“看得见的管不着，管得着的看不见”。
这种情况反映到群众那里就是办事难。
2、乡镇党政机关及全额事业单位缺编严重
1996年推行公务员制度和20XX年机构改革后，我县严格按照公务员制度的要求，坚持“凡进必考”的原则，严格控制了党政机关人员的增长，加之公务员的到龄离岗、退休等原因，造成乡镇机关工作人员只有出口，没有进口，出现了断档，并已影响了工作的正常开展。
同时，由于我县财政拮据，严格控制增加财政供养人员，因此，近几年的全额事业单位基本上没有增加人员，出现了目前人员缺编。
3、自收自支事业单位超编
在机构编制上，我县按上级要求，严格控制编制。
目前，乡镇自收自支事业单位实有人员1258人，超编946人。
形成这个问题的原因：
一是20XX年核减了事业编制。
20XX年我县乡镇事业单位编制为690人，在20XX年机构改革时，在省、市没有要求核减乡镇事业编制的情况下，我县为了减轻农民负担，县里决定重新核定了乡镇事业单位编制，核减为564人，核减126人。
二是大中专毕业生进入。
20XX年以来，按照充实基层锻炼的要求，县里将98、99年两届大中专毕业生391名分配到各乡镇自收自支事业单位工作。
三是复退军人安置进入。
20XX年以来，按照政策，安置185名城镇退伍军人进入各乡镇自收自支事业单位工作。
由于县委、政府严格控制全额事业财政供养人员的增长，上述人员不得不进入自收自支事业单位，这是乡镇自收自支事业单位超编的主要原因。
4、乡镇应付性工作太多
上面千条线，下面一根针，乡镇机构需承担县直多个部门分配的工作任务，上级各种检查、评比、达标活动较多，有些部门动辄就执行“一票否决权”，致使乡镇不得不全力应付，牵涉了大量精力。
乡镇机构改革拟采取的方法和措施
按照社会主义市场经济下农村发展的要求和全省乡镇农村综合改革试点工作安排，结合某县实际，进一步转变政府职能，科学设置乡镇机构，精简编制，合理分流超编人员，使乡镇机构改革稳妥进行。
1、转变乡镇政府职能
根据免征农业税后乡镇政府工作任务的变化，围绕农民增收致富加快农村社会进步的目标，乡镇政府要按照“小政府、大服务”的现代政府运行模式，把主要精力转移到加强社会管理和公共服务上来，努力建设服务型政府。
具体职能要在实践中逐步探索。
在职能转变过程中，乡镇政府工作重点是：
贯彻落实党的路线、方针和政策，推进农村各项改革；
加强三个文明建设，构建和谐社会；
加强公共服务和社会化服务体系建设，推进农业产业化经营，培育龙头企业，加强对股份合作农业、农民专业合作经济组织的引导、支持和保护，切实做好财政、信息、信贷、加工、贮运等方面的服务和协调工作，促进农村和社会发展；
加强社会管理，维护农村稳定。
改革后，县里要严格控制面向乡镇的检查、评比、达标活动。
原县政府职能范围内的工作任务，不得转移给乡镇承担；
需要乡镇政府协助完成的工作，乡镇政府只提供服务，不承担责任；
需县里和乡镇共同完成的工作，县里要提供相应的经费保证并赋予必要的权力。
2、重新进行乡镇类别划分
我县所辖乡镇21个，按照乡镇人口及农业生产总值的多少重新划分为三类。
其中：
某城镇、北皋镇、张二庄乡、牙里镇、回隆镇为一类乡镇，边马乡、沙口集乡、双井镇、泊口乡、南双庙乡、车往镇、大辛庄乡为二类乡镇，东代固乡、前大磨乡、北台头乡、德政镇、棘针寨乡、院堡乡、仕望集乡、野胡拐乡、大马村乡为三类乡镇。
3、设置精干的行政机构
21乡镇统一设置3个综合性工作机构，规格为股级，即：
党政综合办公室、经济发展办公室、社会调控办公室。
某城镇、北皋镇人口超过5万人，根据实际需要增设两个行政机构。
党政综合办公室：
负责承办党委、人大、纪检、组织、宣传、统战、政法、农村、共青团、妇联、武装工作；
承办党委交办的其他事项，协调各办公室的工作关系；
负责农业生产的指导、管理、协调、服务和镇村建设工作；
政府日常事务和机关后勤工作，承办政府交办的其他事项。
经济发展办公室：
负责编制乡镇财政预决算计划，统管乡镇财务；
协调工商所、税务所等部门工作；
规划、指导、协调和服务乡村企业和个体企业的发展；
制定农业发展规划；
抓好农、林、水、牧等行业的行政管理及农田基本建设；
指导和管理农业综合服务中心工作；
协调与经济发展相关的其他工作。
社会调控办公室：
协调本辖区法庭、公安派出所等执法部门工作；
负责司法的调解、法制宣传教育、社会治安综合治理、民族宗教、计划生育、信访工作；
协调管理乡镇土地所工作；
指导和管理社会事务服务中心工作。
4、撤销乡镇自收自支事业单位，改设为全额综合性事业机构
乡镇事业机构设置所两中心，规格为股级，即：
财政所、农业综合服务中心、社会事务服务中心。
财政所：
编制、登记、填报各种财务报表；
制定村集体财政管理制度；
村集体资产的清查、登记；
农村财务管理及审计；
农业综合服务中心：
负责农村及农业技术推广及病虫害的防治工作；
抗旱防涝、打井配套及农田水利建设工作；
农民负担监督管理；
农业承包合同的签定及农业服务工作。
社会事务服务中心：
负责科技、文化、教育、卫生、广播电视的指导和服务；
负责民政、村镇规划建设和环境保护的指导和服务；
负责文化广播、卫生院、中小学等事业单位的协调服务工作。
负责党委、政府交办的其他工作。
5、重新核定乡镇行政和事业编制及领导职数
21个乡镇行政编制608人，其中一类乡镇编制41人，二类乡镇编制28人；
三类乡镇编制23人。
每乡镇工勤人员编制2人。
21个乡镇核定事业编制共608人。
其中一类乡镇某城镇41人，北皋镇40人，张二庄乡、牙里镇、回隆镇各37人；
二类乡镇28人；
三类乡镇23人。
乡镇实行党政领导干部交叉任职。
领导职数按9-11名掌握。
非领导职数按4-5名掌握。
一类乡镇设领导职数11名。
党委书记1名，副书记兼乡镇长1名，副书记兼纪委书记1名，副乡镇长3名，组织委员、宣传委员、武装部长各1名，人大正、副主席各1名。
非领导职数5名,其中：
主任科员2名,副主任科员3名。
二、三类乡镇设领导职数9名。
党委书记1名，副书记兼乡镇长1名，副书记兼纪委书记1名，副乡镇长2名,组织委员、宣传委员、武装部长各1名，人大主席1名。
非领导职数４名,其中：
主任科员2名,副主任科员２名。
6、按编制定岗定员
各乡镇严格按照编制数额定岗定员。
可采取双向选择的办法进行，通过召开机关干部职工大会，公布职位设置情况，个人根据岗位任职条件，申报1-2个岗位。
然后根据“工作需要，群众参与，综合考评，党委决定”的原则，公开、公平、公正的提出拟定人选，最后由党委集体讨论决定，并履行相关手续。
7、多渠道、全方位分流超编人员
一是充实行政一批。
针对乡镇干部队伍中存在的机关工作人员严重缺编，事业单位人员超编的现实，可在乡镇分流的事业单位干部中招录一批人员充实到乡镇机关工作；
二是到村任职一批。
从乡镇超编的事业单位干部职工中，择优选派一批政治素质高、热爱农村工作、有能力、有魄力的人员到村任职。
根据工作需要任村支部书记、村委主任或副职。
经济上享受省委组织部规定的农村支书记或村委主任的同等待遇。
三是提前退休一批。
参照《公务员法》有关提前退休规定，对参加工作年限满25年的干部职工或男年满55周岁，女年满50周岁，男工人年满55周岁，女工人年满45周岁，且工作年限满20年的，可办理提前退休手续。
提前退休的人员，在办理退休手续时，可适当上调职务工资和增加级别工资。
事业人员提前１－５年办理退休手续的，可上调一档职务工资，提前５年以上办理退休手续的上调两档职务工资；
机关工作人员提前五年可增加一级级别工资，不满五年的按一级计算，五年以上的按两级晋升。
以上所增加工资额一次性调整到位，从正式办理退休手续的下月起计入退休费基数，其它均享受退休人员待遇。
四是提前离岗一批。
截止到20XX年底，男年龄在5３周岁以上，女年龄在４８周岁以上的必须离岗；
男年龄在5０周岁以上，女年龄在４５周岁以上的乡级和股级干部不再担任领导职务，享受原职级待遇，如本人自愿，经组织批准后，可提前离岗。
一般干部参照执行。
截止到20XX年底，工人男年龄在5３周岁以上，女年龄在45周岁以上必须退养；
男年龄在5０周岁，女年龄在4２周岁，如本人自愿，经组织批准后也可提前退养。
离岗人员，不再占单位编制，晋升一档职务工资，享受国家规定的在职人员的工资福利待遇，工龄连续计算，待达到退休年龄时，再按有关规定办理退休手续，享受退休人员待遇。
五是买断工龄一批。
鼓励乡镇事业单位超编人员领取一次性经济补偿费后置换身份，退出县、乡财政供养，解除与单位的劳动人事关系，转为社会自然人。
经济补偿标准：
以工龄和上年度月平均基本工资为依据，每人1万元为基数，另每工作一年加发一个月的基本工资。
工龄的计算办法是按周年计算，不满一年的按一年计算，其计算截止时间为20XX年12月底。
一次性补偿费所需资金原则上由县财政负担。
六是转变成经济服务组织一批。
变“用钱养人”为“用钱养事”，积极成立各种经济服务性协会、基地及农技推广组织。
目前，我县《乡镇机构改革方案》和六个一批专件已完成县级研究论证工作，已报市编制部门审批。
特别是在机构编制方面，我们正等待省市编制部门下达统一明确的意见，防止不必要的反复和震动。
我县计划将乡镇机构改革工作与乡镇党委政府换届有机结合起来，已经着手开展前期基础性工作，待省市审查批准后，立即付诸实施，保证6月底以前乡镇机构改革主体工作到位。
二、其它改革方案的主要内容及实施情况
由于各单项改革工作面临的实际状况存在较大差异，在工作中我们不搞一刀切，按照“整体推进、重点突破、先易后难、严防反复”的方针，积极稳妥地推进农村综合改革工作。
农村义务教育管理体制改革工作
我县农村义务教育管理体制改革方案的主要内容是：
按照省、市要求，依据有关标准，采取分年度实施的办法，逐步构建“以县为主”的教育管理体制。
中小学布局调整。
按照“一次性规划，分年度实施”的原则，20XX年规划新建、改扩建中小学17所，撤并中小学48所。
20XX年-20XX年，规划新建、改扩建中小学53所，撤并中小学235所。
到20XX年，全县建成新标准小学71所，初中24所，基本符合中小学布局调整规划。
2轨制以下小学占全县小学总数的13%，3轨制及以上小学占全县小学总数的87%，校均规模达到900人；
初中校均规模达到8轨以上。
教育三项改革。
按照“先行试点，稳健实施”的原则，逐步推进农村义务教育管理体制改革、人事制度改革和工资分配制度改革。
削减乡镇中心校的行政职能，增强乡镇中心校的业务职能。
全面推行中小学校长和中小学教职工全员聘任制，有计划、有步骤地招聘一定数量的师范本科生和优秀教师，对无法正常工作的教职工实行内部退养。
将教职工工资30%活的部分用于再分配，重点向一线教师、毕业班教师、主科教师、优秀班主任倾斜。
实行中小学教师城乡交流制度，调动县城中小学教师到农村支教的积极性。
目前，全县中小学布局调整总体规划已于20XX年通过市教委审批，我县已按照规划付诸实施。
20XX年需增加学校占地154亩，新建校舍31130平方米，共需资金1974万元，已筹集项目资金736万元，资金缺口1238万元，计划建设学校的地址勘探、图纸设计和招投标等前期准备工作正在进行。
教育“三项改革”方案已报县委、县政府，正在研究论证，县教育局已在一所中学和一个中心校搞试点，方案审批通过后即向全县推广。
县乡财政管理体制改革
我县县乡财政管理体制改革的主要内容是：
在19个乡镇实行统收统支加激励的财政管理模式。
主要内容是：
按照“建立机构、账户统设、分户核算、收入统缴、支出统管、工资统发、乡财县管”的原则，实行超收奖励和节支留用。
在2个乡镇实行分税制财政管理模式。
主要内容为：
“划分税种、核定收支、定额补助、自求平衡、一定三年”。
目前，我县《关于在某城镇等19个乡镇实行统收统支加激励财政管理体制的实施方案》和《关于在回隆镇、双井镇实行分税制财政管理体制改革试点的实施方案》已通过市农村综合改革领导小组的审批，20XX年1月1日至3月31日试运行，4月1日已在全县正式运行。
县财政局已制订相关配套措施，对各乡镇财政人员进行了业务培训，县财政局下属的二级局“某县农村财税局”已更名为“某县乡村财税管理局”，支付中心已开始运行。
此外，建立健全农民负担长效监管机制和解决乡村债务问题都已按照上级要求，结合本县实际制订了改革方案，已经通过了县级研究论证，正在报送市农村综合改革领导小组审批。
工业建立健全农民负担长效监管机制主要内容是：
通过规范农村“一事一议”筹资筹劳办法、扎实开展农民负担专项治理、落实农民负担“四项制度”、充实完善农民负担监测网络、查处农民负担案件，保证农民负担不反弹。
解决乡村两级债务问题的主要内容是：
通过制止新债、锁定旧债、降息化债、拍卖化债、清欠化债、置换化债、核销化债等措施，缓解乡村债务压力。
目前，全县农村“一事一议”筹资筹劳活动已全部实行了统一票据管理，县、乡、村三级已建立起了农民负担监测网络，并定期开展监测活动，全县乡村锁定旧债工作已经完成，县级正在研究论证化解债务的方案。
三、农村综合改革工作中存在的主要困难和问题
由于农村综合改革是一场深层次的社会变革，具有艰巨性、复杂性和长期性，特别是各地工作基础、经济条件相差很大，必然会遇到不同的困难和问题。
就某县来讲，主要困难和问题表现在以下三个方面：
资金难题
根据全县专项统计数据，全县乡镇下属事业单位实有1417人，其中全额事业单位现有159人，自收自支事业单位现有1258人，这些人员都是经组织人事部门按当时政策规定，分配到乡镇的大中专毕业生和复退军人。
省编制部门最近下发文件，明确提出在这次乡镇机构改革中，乡镇不再举办自收自支事业单位。
按照这一规定，如将现有乡镇自收自支1258人全部分流，按有关法律规定就必须为其缴纳养老保险金及发放补偿金，共计4083万元；
如将其中449人通过公开招聘的形式转成县财政供养，按人均工资800元计算，每年增加财政支出430多万元。
在农村义务教育方面，农村中小学布局调整资金缺口非常大。
全县农村现有中小学426所，按照省市教育部门的要求，计划合并成95所，在20XX年-20XX年的规划期内，需新建、改扩建中小学84所，改扩建面积为万平方米，需投入资金23763万元。
乡村两级沉重的债务负担，已经成为农村综合改革顺利进行的一大障碍。
截止到20XX年8月31日，全县乡村两级债务共计万元，债权万元；
其中，乡镇债务万元，债权万元；
村级债务万元，债权万元。
全县乡、村两级债务分别从债务、债务用途、形成时间三个方面进行详细分类。
从成因来看，乡村两级“普九”建校债务万元，农业投入债务万元，农业税垫支万元，欠发乡村干部工资1600余万元，此外还有合作基金会债务、占地补偿、乡村道路建设等等。
从资金看，借个人款万元，银行贷款万元，向上级借款万元，此外还有借其它乡镇、单位、欠企业借款、基金会贷款等等。
按时间划分，乡镇债务20XX年税费改革前形成万元，20XX年以后形成万元；
村级债务在1999年以前形成债务万元，1999年以后形成万元。
20XX年我县免征农业税后，因乡村两级失去了最主要的农业税收入，债主催债比往年更加急迫，围追堵截、上访告状、媒体曝光、法院起诉不一而足，个别债主甚至采取极端的手段索债，乡村主要干部春节前到处躲债已成为一种普遍现象，这已经成为影响农村基层政权形象和农村稳定的突出问题，尤其是乡村两级干部为完缴农业税费任务的个人集资、垫付款问题，严重影响我县农村综合改革的顺利进行。
某县是国家扶贫开发工作重点县，经济基础十分薄弱，县、乡财政十分困难，根本无法承担如此巨大的改革成本，这是我县在推进农村综合改革过程中遇到的最大难题。
政策问题
农村综合改革是农村上层建筑适应农村经济发展的重大变革，这一变革必然会引发一系列新矛盾、新问题，需要上级在政策或法律层面上及时予以明确、规范或给予倾斜。
在乡镇机构和编制方面，我县乡镇行政和全额事业单位严重缺编，乡镇自收自支事业单位严重超编，能否从自收自支事业超编人员中招收补充到行政岗位，自行消化分流人员压力，减少改革带来的冲击和震动。
但上级对财政供养人员及机构编制方面诸多政策限制，使这种共赢的人员流动根本无法进行。
在农村兴办集体生产公益事业筹资筹劳政策方面，一些经济条件普遍较好的村，在硬化道路、农业开发、建设“两室”等较大的公益性项目时，一次性投入比较多，多数群众自愿筹资筹劳。
但上级筹资不得突破20元的限额，影响了农村筹资筹劳的顺利进行。
特别是在绝大多数群众同意筹资，仅有极少数群众不同意筹资，并且经多次做工作无效的情况下，对这些群众的行为应该如何定性，应该采取什么措施，有关法律和政策中都没有明确规定，基层在操作过程中十分困难。
上下协调联动问题
农村综合改革虽然发生在农村基层，但必然会带来一系列的链锁反应，波及上层，需要上下协调联动，共同为农村综合改革创造一个良好环境。
比如，乡村两级债务本来就十分沉重，如果上级在新农村建设、村“两室”建设、教育布局调整等等类似的工作开展过程中，不妥善解决资金问题，用行政办法强行推动，必然会使乡村两级产生大量的新债，从而使乡村两级财政雪上加霜。
又如，在乡镇机构设置方面，涉及农村的省、市、县各部门，都想保留乡镇的对应机构和人员，都想保护本部门的利益，但农村综合改革减人、减事、减支出是总体趋势，必然会精减部分机构和人员，因此部门干预农村综合改革问题应引起上级的高度重视。
四、对农村综合改革工作的建议
结合我县农村综合改革方案和前一阶段工作实际，我们向上级提出以下四点建议：
建议省委、省政府及省直有关部门在政策上给予大力支持
1、放宽机构、人事、编制政策。
允许我县从分流的乡镇自收自支事业单位人员中公开招录一批，对缺编的乡镇行政机构和县直党政机关进行补员。
这样，一方面可以减轻分流人员压力，另一方面也可解决县直党政机关和乡镇行政机构严重缺编问题。
2、放宽乡镇机构设置政策。
在乡镇机构及编制设置上，有关部门对试点县要放宽给足政策，特别是要减少部门干预。
例如，我县乡镇计划生育工作，因过去特殊的工作形势，建立了比较庞大的专职人员队伍，目前总体工作已走向正规。
过去这部分人员和计生工作经费大多依赖向农民收取，在这次乡镇机构改革中不一定再单设计生机构。
对此类似问题，希望得到上级主管部门的大力支持，减少干预。
3、放宽农村“一事一议”筹资筹劳政策。
建议省、市放宽农村“一事一议”筹资筹劳政策的议事范围，对农村确因兴办集体生产公益事业所欠债务，能否采用“一事一议”的办法筹资解决。
建议适当提高“一事一议”筹资限额，对那些经济条件比较好，或一次性投入比较大的集体生产公益事业，在全体村民同意的情况下，能否突破每人每年最高20元的限制，酌情提高“一事一议”的限额。
建议上级在资金上给予大力支持
1、加大对试点县农村转移支付力度。
要继续保持原有的对试点县农村转移支付的额度，延长转移支付时间。
同时，针对由上级政策造成的“普九”达标、兑付基金会储户存款等形成的债务，建议省、市财政帮助乡村偿还，纳入省市财政预算，实行资金封闭运行，专项拨付，专户储存，专款专用。
2、允许县财政向省市
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