我国住房保障制度的思考和探索Word下载.docx

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政府在住房供应中的作用明显弱化，房地产开发企业成为住房的主要供应者。

尽管近年来国家和地方加大了保障性住房建设力度，但由政府提供的公共性住房严重不足。

（三）两种思维并存，以拥有产权为主。

上世纪九十年代大量出售公房后，城镇居民自有住房比例大幅度提高。

受此影响，无论是低收入家庭对住房的生存性需求，还是中高收入家庭对住房的改善性需求，人们更多地以拥有房屋产权为主要的衡量标准，更为强调“居者有其屋”而忽略“住有所居”。

（四）两种模式并存，以市场调节为主。

由于政府投入的公共产品不足，对房地产市场的调节更多地是通过市场这只看不见的手进行自我调节，政府只是在必要的时候辅之以相应的经济、法律手段来调节，政府在市场调节中的作用相对弱化。

正是基于这些原因，住房供应结构不尽合理，中小户型、中低价位住房不足，租赁市场短缺；

住房保障覆盖面过小，保障性住房严重不足、大量的中低收入家庭住房困难突出；

房地产市场调节难以掌控等全国各地当前普遍存在的共性问题，亟待通过准确定位政府与市场在住房配置中的作用，大胆地进行体制、机制和制度创新，建立全新制度体系加以解决。

二、目前住房保障种类的内生不足

（一）廉租房的内生不足

廉租房制度是我国住房保障重要的一项制度安排，是有效解决我国城镇低收入者住房问题的重要途径。

我国从１９９４年就开始推行住房保证制度，重点推出了经济适用房和廉政房政策，但是１０多年过去了，我国的经济适用房已经出具规模，但是廉租房却进展缓慢，其主要的原因是：

１．配套资金医乏。

财政支出结构不合理，使得廉租房资金来源无保障。

用住房公积金增值收益发放租金补贴的做法，一方面侵害私人的利益，另一方面也削弱政府的职能和公共资源配置的效率。

２．地方政府动力不足。

建设廉租房与某些领导的政绩观和财政收入相悖。

因为廉租房的近乎无偿使用的低租金制度，对作为住房供应者的国家或单位而言，必然是一种亏损运营，只投入而少产出，住宅建设资金不能形成投资和回收的良性循环。

３．保障对象覆盖面较窄。

廉租房的保障对象是住房和收入的双困家庭。

对低收入家庭、新区园区企业引进人员、新参加工作人员、外来务工人员等在内的既不属于廉租房保障对象，又无力或无意购买经济适用住房、商品房的“夹心层”、“新生代”不能覆盖。

４．廉租房房源紧张。

目前，廉租房的房源大多是旧的公房，而政府直管公房和单位公房房源并不多。

５．准入和退出机制不完善。

廉租房家庭资格认定和退出制度不够细化，特别是退出机制没有保障，形成廉租房只进不退的实际局面。

６．配租制度存在弊端。

象征性的租金根本不可能是使低收入家庭在房地产市场上租赁到相应的住房。

７．廉租住房后期管理问题无保障。

在廉租住房实物配租后，后期管理问题就摆上了议事日程，如租金收取、物业管理及费用收取、维修费用的缴交和使用等问题在相关文件中均末得到明确，导致执行困难。

８．社会问题可能出现。

一些低收入家庭受教育程度、文化素质可能相对较低，一旦他们集中居住生活，一些新的社会问题和城市问题将会出现集中放大效应。

（二）经济适用房的内生不足

为了解决中低收入居民住房的问题，前八年中国各地政府大搞经济适用房建设，确实起到了一定的作用，但总体看弊大于利。

分房摇号，弄虚作假；

买房不住，违规出租；

改变用途，违建别墅，不同城市连续上演的经适房事件，种种弊端和丑闻频频见诸报端，引发业界反思与争论。

１．不能体现住房保障的核心实质。

保障的本质含义是救助，住房保障应当做到人人有房住，居住有其屋，不应扩大到人人有住房，给予其资产增值收益。

２．影响土地使用效率。

经济适用房影响了土地资源使用效率，增加了交易成本，造成了社会总福利的损失。

３．分割了产权市场。

经济适用房本来是政策性房，但走的是市场的路子。

经济适用房就将产权市场一分为二，商品房市场和经济适用房市场，并促使人们追逐和争抢经济适用房这类资源，不可避免的破坏了商品房市场。

４．救济有限。

经济适用房对困难群体是一次性救济，而不是分次救济。

对于我们国情来说，能承担得起的是分次救济，而不是一次性让渡；

经济适用房是被动的救济，而不是主动扶贫。

这个制度设计时没有鼓励人们通过努力来获得产权和拥有更好的住房，而是被动的予以救济。

５．覆盖面不够。

与廉租房一样，覆盖面过窄。

６．管理和退出机制不完善。

经济适用房管理机制不完善，环节程序很多，而且是事后监管，助长投机分子和某些官员的投机、寻租、腐败机会。

退出机制也不完善，一旦获得经济适用房，就作为社会福利永久享用，这又造成了另外一种不公平。

另外，廉租房和经济适用房同样存在着不可持续、不能滚动，不能良性循环的问题。

三、完善住房保障制度

（一）完善廉租住房制度

１．拓宽思路，推行“租售并举、共有产权”的模式。

可采取一次付清和分期付款的方式，以廉租房建设成本价向符合保障条件的家庭出售产权。

并可采取与政府、企业等共有产权的方式先租后售。

２．采取多种方式，保证资金来源。

廉租房建设要纳入公共财政体制，形成财政预算为主、多元化筹措的资金渠道，形成稳定的资金来源。

一方面，严格按照国务院下发文件，把地方财政预算拨款、１０％以上的土地出让净收益、住房公积金全部增值收益、中央对中西部地区的预算内投资补助和廉租房保障专项补助作为廉租房制度建设稳定的资金来源。

另一方面，可利用金融工具，通过低息贷款、发行专项债券、信托基金等方式筹集社会闲散资金。

３．加强廉租房的管理和退出机制。

健全廉租房的申请、受理、审批、轮候与退出机制。

健全收入统计与监督制度，建立公示制度和个人收入申报制度，降低申请审核难度，避免中、高收入阶层的投资行为，避免住房中“搭便车”现象，避免政府保障资金被浪费。

４．推进廉租住房立法工作。

国家应尽快出台一系列高位阶的、系统的基本住房保障法律体系，约束地方政府将有限的土地资源都拿去搞商业开发，将有限的财力都拿去搞各种政绩工程和形象工程。

（二）完善经济适用住房制度

１．提高供应对象审核机制的科学性。

需要建立全面的住房、收入信息系统，基本杜绝目前人工审核中存在的信息不完整、信息虚假、权力寻租等问题。

如上海通过城市家庭住房信息系统，深圳通过城市家庭房产登记、收入、车辆登记、存款、证券、纳税综合查询系统，能够科学、高效、动态界定存在住房困难的低收入家庭。

２．建立严格有效的退出机制。

可以借鉴香港居屋出售时政府和个人之间的收益分配成熟的操作模式，通过经济适用房市场化定价、政府暗补转化为股权的方式，在经济适用房出售时有效回收政府投入的资源。

３．实现经济适用房产权形式多元化。

可以通过租售并举、先租后售等产权创新实现住房保障政策之间的衔接，避免出现完全租赁与完全购买之间夹心层群体。

也可以针对不同家庭的收入承受能力进行差别化定价，降低低收入家庭的支付水平。

４．因地制宜选择保障方式。

根据不同城市住房供应情况，经济适用房保障方式可以多样化。

对于住房供应紧张的大城市，应当加快建设一部分实物房源，而对于住房供应较为充足、房价收入比较低的中小城市，可以进行货币补贴，鼓励保障对象在市场购买住房。

（三）建立公共租赁住房制度

针对目前廉租房制度和经济适用房制度存在的先天不足和后天缺陷，部分城市积极探索发展公共租赁住房（或称为经济租赁房、政策性租赁房、保障性租赁房、农民工公寓等）。

我市也于今年初开始，探索公共租赁住房制度。

公共租赁住房是指投资者（政府或企业等）持有房源，并将这些房屋以低于市场价的方式租给特定人群。

其租金水平高于廉租住房，低于商品房。

公共租赁住房属于保障性住房，但又不同于福利制度下的低房租公房，也不同于企业的职工宿舍，从共性来看，属于廉租住房的一种形式，只是保障范围更广泛。

１．建立公共租赁住房制度的积极作用。

从各地实践看，发展公共租赁住房既包含政策体系创新，也包含投融资机制创新，并提供现行住房保障之间的政策衔接。

具体而言，一是对“夹心层”提供稳定住房，满足其过渡性居住需求，实现了市场和低收入家庭住房保障之间的政策衔接，健全了住房政策体系。

特别是为破解外来人口住房政策这一重大课题提供了具体途径，有利于社会和谐稳定和城镇化的健康推进。

二是部分城市尝试引入社会资金参与保障性住房建设，对解决保障性住房建设资金筹集问题有较大的借鉴意义。

三是公共租赁住房作为一种政府指定供应对象的住房，还可以为领取廉租住房租赁补贴的低收入家庭提供房源，收入提高后，政府可逐步减少补贴，形成有效的退出机制；

也可以通过共用产权、先租后售、逐步购买方式转化为经济适用房房源，解决了现行保障政策的衔接。

２．我市建立公共租赁住房制度的探索

——积极申报全国公共租赁住房制度试点城市。

今年１０月，住建部正式批准我市申报的全国公共租赁住房试点，并拨付１０万元课题研究经费，同时，同时积极协商国开行湖北省分行，给我们办理政策性银行贷款，总计约４０亿元，首期６亿元即将到位。

而且，我们还打算将包含廉租房、公共租赁住房、经济适用房在内的住房保障制度推动到立法程序上去，使住房保障成为与医疗保障、劳动保障并存的国家三大保障体系。

——与我市棚户区改造有机结合起来。

我市力求通过实施棚户区改造、危旧房改造、旧城改造将公共租赁住房制度的试点落到实处。

并把“三改”工作与全市住房保障工作、解决低收入住房困难群众及再就业工程、城市经济的转型、城市化、现代化结合起来。

目前，以十三排等棚户区改造为主要载体的公共租赁住房建设已全面启动。

——探索共有产权方式。

经过近几年的实践，黄石已探索出了一条“政府出政策、企业出土地和资金”政企共建共有共管廉租住房、公共租赁住房的新路子。

五全市共建设共有产权廉租住房共１１１０套、共有产权公共租赁房８００套，较好地解决了低收入住房困难家庭的住房问题。

——加大公共租赁住房房源筹集力度。

一是加快建设。

力争用３—５年时间完成“三改”，解决８０％的低收入困难群体住房问题，同时，结合城市重点工程、新区建设和城市经济转型，在城市新区和工业园区建设公共租赁住房；

二是加快转化。

将现有的廉租住房（含政府投资建设的廉租住房、政府与企业合作建设的共建共有共管廉租住房）、国有直管公房、机关事业单位公房转化为公共租赁住房。

——推进公共租赁住房建设主体多元化。

一是政府作为建设与投资主体，由众邦城市住房投资公司建设公共租赁住房；

二是鼓励国有及国有控股企业、非盈利社会组织、承租户，投资建设共有产权公共租赁住房。

——扩展公共租赁住房承租对象范围。

政府拥有产权份额的公共租赁住房，由政府统一制定政策，优先满足符合条件的廉租住户、无力购买经济适用住房和商品住房的“夹心层”群体；

满足棚户区、城中村、危旧房改造过程中不符合廉租房政策的住房困难群众和重点工程、园区、新区建设拆迁户的住房问题；

并逐步向城市外来人员（含农民工、外来投资企业引进人员、外来短期工作和居留人员）等扩展，达到多层次、广覆盖的目的。

——建立科学合理的定价补助政策。

公共租赁住房的租金标准和市场接轨，实行统一定价，分层逆向补贴。

公共租赁住房按市场标准向承租户收取租金，按照承租户的收入、住房及身份情况，分类进行补贴。

补贴资金按照租赁对象的实际情况，可从廉租住房租赁补贴、企业向职工发放的住房货币化补贴等渠道中列支。

允许承租人用本人（包括家庭成员）住房公积金冲抵并定期支付房屋租金。

——建立、健全公共租赁住房管理制度和流转、退出机制。

一是探索公共租赁住房的政府监管、营运社会监督体制；

二是建立公共租赁住房的退租制度；

三是建立公共租赁住房的置换、产权转让与流通制度；

四是探索公共租赁住房由租转购和空置公共租赁住房的市场交易政策。

——探寻政府住房投资公司运行机制。

一是公司的性质。

公司将定性为代表政府的实行企业化管理的国有事业单位，为非营利性机构。

二是公司的资金来源。

拟将中央财政、地方自筹等资金一并纳入公司建设资金，同时，在项目实施时吸收住房公积金的闲置资金、申请政策性银行贷款及其他商业银行贷款等，统筹安排和使用。

三是公司在公共租赁住房建设中的作用。

公司将采取独资或者投资合作与入般的形式支持公共租赁住房建设。

四是投资的回收。

通过市场运作、腾地发展以及公共租赁住房租金收入、出售公共租赁住房收益，回收投入资金。

——制定公共租赁住房的优惠政策。

一是公共租赁住房建设用地列入土地利用总体规划和年度使用计划并优先安排使用。

二是公共租赁住房建设项目，免交城市建设配套费等行政事业性收费和政府性基金。

三是建设标准在５０平方米以下的公共租赁住房，享受廉租住房建设补贴资金。

四是棚户区改造项目，享受东北老工业基地棚户区改造补贴资金。

五是面向低收入家庭出租的公共租赁住房，其租金收入免交营业税等税收。

六是允许中央财政转移地方的廉租住房建设补贴资金和租赁补贴资金、棚户区改造补贴资金以及廉租住房地方配套建设资金，统筹用于公共租赁住房建设和棚户区改造。

（作者单位：

黄石市房地产管理局）