城市社区管理的问题与对策Word文件下载.docx
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社区法律法规逐步完善。
但是,由于种种原因我国城市社区管理现状依然不容乐观,不能够满足居民群众日益增长的物质文化生活需求。
从社区管理的现状和客观需要来看，还存在着不少矛盾和问题。
进入21世纪，我国各种经济成分的发展、国有大中型企业的改制、城市人口的增加等新情况均促使城市居民脱离了单位制的束缚，从而寻求不同的社会组织和生活方式，而且城市居民对生活质量的要求越来越高，加上居民利益的逐渐多元化，这客观上使城市社区在城市生活中的地位和作用日益增强，并凸现原有的城市社区管理已经滞后于城市社区的发展，因此，社区管理出现了诸多的问题，影响到了社区居民的正常生活。
但这也为改进城市社区管理提供了契机，我们必须针对目前社区管理的实情找到正确的解决方案，推进城市社区的发展。
一、社区的概念
（一）“社区”一词的来源、发展及定义
“社区”一词是个外来词，由国外传入中国。
这一词最早出现在德国社会学家滕尼斯在1887年出版的《社区与社会》一书中，传入中国是在1932年底，当时燕京大学邀请美国社会学家帕克来华讲学，他在讲学过程中用到“社区”一词。
1933年费孝通等一批青年学者将“社区”一词译为我们今天所说的社区。
所谓社区，是指“在一定地域内发生各种社会关系和社会活动，有特定的生活方式，并具有成员归属感的人群所组成的一个相对独立的社会实体。
”
（二）中国社区的发展概况
新中国成立后，我国在城市基层社会逐步建立了以“单位制”为主，以“街居制”为辅的管理体制。
改革开放以来，伴随着经济体制的步伐，传统的单位制逐渐被打破，我国城市基层管理经历了从单位制，街居制到社区制的体制变迁。
20世纪80年代，由于城市基层社会管理出现许多情况和新问题，单位制和街居制的管理体制难以适应社会发展的需要，我国开始引进“社区”概念并推进社区建设。
1986年民政部首次提出了“社区服务”的概念，由此引进了社区概念，1991年，民政部又提出“社区建设”的概念，1998年国务院确定民政部在基层政权建设司的基础上设立基层政权和社区建设司，意在推动社区建设在全国的发展。
2001年，国务院办公厅转发了民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》，此后，我国大中城市掀起了社区建设的高潮，在此基础上全国各大城市纷纷进行社区建设的制度创新，目前已经形成了上海模式、沈阳模式、江汉模式等代表性的社区管理模式。
二、当前我国城市社区管理存在的问题
由于种种原因我国城市社区管理现状依然不容乐观,不能够满足居民群众日益增长的物质文化生活需求。
（一）社区居民对城市社区缺乏认同感
社区居民对社区居民委员会缺少认同，既不了解社区情况,也不关心社区公共事务,更别提对社区的认同感和归属感。
部门居民对社区的了解仅仅是办低保、开证明时有个社区居委会。
而社区居民委员会作为居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,长期以来主要以行政化方法提供管理与服务。
社区居民缺少参与社区公共事务的渠道,参与意识薄弱,很难对社区形成归属感和认同感。
（二）社区服务内容和形式单一
健全的社区服务体系,其主体应该是多元化的,既要发挥社区居委会的作用,同时也不可忽略社区专业服务组织、社区志愿者组织、社区中介组织的作用。
现阶段,我国社区服务主体主要还是社区居民委员会,而且提供的也仅仅是一些简单的行政上的服务,例如开证明、开准生证、办理低保等,而对于居民日常的文化生活需求基本上无法满足。
（三）社区管理队伍整体素质不高
社区工作人员的素质高低决定了社区管理水平、服务质量和服务效率的高低。
我国从事社区管理工作的人员大多没有经过社会工作的专门培训,也缺乏专业知识和管理技能,工作方法也比较单一。
（四）社区管理体制的不完善
虽然这些年,我国加强了社区方面的立法工作,相继出台了一些法律法规。
但在实践中,社区管理活动仍旧主要依靠行政命令,缺乏充足的法律依据。
从社区居委会的建立到社区每一项工作的进行无不是以行政命令为主导,难觅法律法规发挥作用的踪影。
法律法规的内容常常成为居委会墙上挂的文字和图表,或者是压在抽屉里的文件。
而且,社区管理工作经常要与其他政府行政部门工作配合或衔接,却常常职责划分不清。
缺乏公众参与机制。
（五）社区的组织结构设置不科学
旧经济体制下，城市基层社区的组织构架由相互联系的区、街、居三级组织构成。
其中区政府是我国城市的基层政权机关，街道办事处是区政府的派出机构，居民委员会是街道办事处指导下的基层群众自治组织。
这种形成于20世纪50年代前期的组织体制是我国城市基层社区组织建设的一大创举。
然而，这种组织结构具有明显的不科学性。
（六）社区管理制度不规范
良好的社区要发挥合力功能，必须有一系列的规范、制度、秩序和管理。
既要确定组织及其成员相互交往和解决问题的正确方式，又要规范对越轨者宽容的限度。
传统社区管理制度的缺陷在于：
一是街道办事处作为政府行政机构，对自身行政服务和管理的范围没有制定明确的制度规范，造成无权管理或越权管理；
二是社区内的市、区属机关和企事业单位，分别受各自条条的领导，按条条的指令行事，与街道办事处之间的关系缺乏有效的政策和法律依据，往往造成社区事务相互推诿扯皮；
三是社区内的社会团体等组织没有形成有效的行为规范，让社区成员来共同遵守。
对于社区行为越轨者，社区组织也缺乏行政上或法律上适当而有效的惩罚；
四是社区管理运行尚未形成条块结合的监督机制，有关专业管理部门权力过于集中，对它们的工作质量和一些不正之风难以进行监督和制约。
（七）管理人才缺乏
在管理能力上，大量的居民干部由老、弱、妇组成的状况，已不能适应工作的需要，迫切需要文化层次较高，经过专业培训，懂得现代社区管理，熟悉市场经济的管理人才来充实社区的管理。
（八）关于社区管理主体的问题
在社区建设中，政府扮演者“掌舵人”的职能角色，要在宏观层面上对社区建设进行指导和监督，政府的各职能部门承担着社区各项具体的行政管理工作，因此政府及其职能部门在社区管理中有着不可替代的作用，但由于职能转变不到位，职责不清等问题的存在，影响了社区建设的发展。
（1）“政社不分”，对社区事务直接干预和包揽过多过细，导致政府角色、职能的越位和缺位。
在政府主导模式下，“政企分开”、“企社分开”观念已经被政府和企业接受，但在社区建设中至今未能较好地实现“政社分开”，政府对社区的许多社会事务进行直接干预和包揽，而不是指导与支持居民委员会。
②“政社不分”导致了政府角色与职能的越位和缺位，一方面，政府在行政过程中超越了其应有的职责和权限，“以政代社”、“以政干社”现象较为突出；
另一方面，政府未能扮演好自己的管理者角色，未能善尽自己应有的职责。
（2）作为政府派出机构的街道办事处“准政府”色彩浓厚。
在社区管理实践中，作为政府派出机构的街道办事处承担了越来越多的政府工作职能，同一级政府已经没有多大区别，整日疲于应付大量事务性工作，反而弱化了本应承担的社会职能，“准政府”色彩浓厚。
（3）“服务理念”和“以人为本理念”未得到较好的落实。
政府应当向社区提供公共产品等公共服务，但由于“服务理念”未得到较好的落实，对社区的服务做的不到位。
而且在管理实践中，政府部门并不注重社区居民的真实需求，没有从“人”出发，没有做到“以人为本”
。
总的来说，在我国的社区管理中，政府仍然是主导者，街道和居委会在政府主导下展开社区事务的管理和进行社区服务，但新公共管理要求积极发展NGO来提供社会公共产品和服务，而在现实情况中，我国社区中的NGO的发展仍处于较低的水平。
（九）关于社区信息化管理的问题
信息化时代的到来，要求政府的政务运作方式也要进一步的发展。
目前，社区的信息化建设普遍不足，主要表现在这些方面：
政府对社区信息化建设投入的资金过少，或者对社区信息化的维护做的不到位，经常出现网络方面的问题；
政府出台的政策相对滞后，跟不上实际情况的发展，导致政府财政支持的缩减；
对信息化的管理仍采用原始的管理方法，使信息技术不能发挥其独特的优势；
社区信息化建设主体单一，政府运营成本较高。
其主要原因是：
（1）社区信息化建设缺乏法律、政策上的支持。
目前，国家和地方的信息化发展很快，但信息化法律法规制定相对滞后，而且有利于信息化建设的政策也没有出台，对社区信息资源的开发利用等带来较大的影响。
（2）缺乏专业的社区信息化管理人才。
随着社区信息化建设的深入，涉及的部门越来越多，系统建设规模越来越大，对政府从事社区信息化工作的人员要求也从仅要求技术背景向既懂技术又懂管理的复合型人才过渡。
而目前国内这方面的人才属于紧缺状态，这从一定程度上影响了社区信息化建设的进程。
（3）企业参与社区信息化建设受阻。
“近几十年来信息技术的发展日新月异，各高新企业的新技术、新产品、新方案层出不穷，而大部分政府部门既缺乏建设资金，又缺乏精通信息技术的专业人员，更没有信息系统建设的实践经验，在社区信息化建设上有时显得无所适从。
”而企业作为社区服务的主体之一，并没有机会在社区信息化建设中发挥自己的力量。
三、加强城市社区管理的对策
通过分析我国城市社区管理问题产生的原因，我们必须针对这些原因提出针对性的解决措施，“对症下药”，解决这些“疑难杂症”，更好地推动我国的社区建设。
（一）构建社区自治组织体系
有效的组织是培育社区自治能力和提升社区自治功能的基础。
因此，城市社区管理体制改革的重要内容和第一步就是重新构建社区自治组织体系，以替代原有体制下的居委会。
笔者建议建立“一个大会，两个机构”体制：
社区成员代表大会、社区协商议事委员会和社区居民委员会。
（二）大力发展社区非营利组织与志愿组织.
社区非营利组织和志愿组织不仅是社区服务可资利用的资源，也是培育社区文化、促进社区整合的力量。
如果将居住于某一地域的居民比喻成一个个独立的棋子的话，社区非营利组织和志愿组织就是棋盘上的网线，赋予了每个棋子以特定的意义，并将它们连结成一盘完整的棋。
同时，它们还为市民的自治管理提供了有效的组织方式。
培育和发展社区非营利组织和志愿组织，充分发挥它们在社区建设过程中的作用，我们有必要借鉴发达国家对这些组织的支持方式，逐步增加政府对它们的投入。
此外，政府也还应在全社会大力提倡社区志愿活动，成立社区志愿组织，促成各方积极参与社区服务与社区管理的良好风气[2]。
（三）创新与社会需求相适应政府管理方式
城市社区管理体制改革应由单一行政管理模式转变为政府与社区互动的治理模式。
体制转换的实质，是政府权力与公民权利相互依赖着的转型，是构筑政府依法行政与社区依法自治相结合的管理体制模式，这也是与架构“小政府、大社会”的现代城市治理结构相适应的。
（四）建立健全社区组织法律法规体系
从1989年《中华人民共和国城市居民委员会组织法》颁布实施至今，已有二十年的时间，而这二十年恰恰是中国发生翻天覆地变化的时期，当年制定《居民委员会组织法》时所依赖的各种内外部环境已经改变或不复存在。
笔者认为，新法规迫切需要解决的问题主要有以下两方面：
（1）进一步明确基层社区组织的性质和地位，制定出操作性强的法律条文。
我国宪法和现有法律都规定居委会是“群众性的自治组织”，要确保基层社区组织的“自治”，就必须以法律形式明晰政府、社区内其他组织与基层社区组织各方的权责关系，使各方各司其责、各尽其能，信守自已的权力和职责边界，既不越位，也不缺位[3]。
（2）明确规定国家对基层社区组织所负有的财政义务。
基层社区组织分担了此前由政府和企事业单位包揽的社会服务和社会管理工作，甚至成了部分公共物品的提供者，从而为政府改革和提高工作效率莫定了基础。
因此，基层社区组织理应从国家财政得到适当的补偿，国家亦有义务提供基层社区组织开展工作所需的必要经费，如人员工资、办公经费、特别项目费用等等。
（五）树立“以人为本”的指导思想
“以人为本、服务居民”这是城市社区建设的基本原则。
众所周知，人是社区的主体。
社区管理的一切活动都应该围绕着人这个中心。
因此，在社区管理上要正确处理经济效益和社会效益的关系，把社会效益放在重要位置上，重视与社区成员生活密切相关的环境卫生，医疗保健，安全保障，社会服务诸方面的建设，这是体现了社区管理的指导思想问题。
（六）推行以服务为中心的行政职能
城市社区行政职能应以管理为中心还是以服务为中心，一直在理论界存在着争论。
社区建设起步较早的英美各国，行政模式普遍从管理行政转向服务行政，现在，社区行政职能只是管理的观点已不合时宜。
强调服务行政，对改善居民生活质量，应对“入世”后城市建设的挑战，都是十分必要的。
它对居民福利水平的提升和社会可持继发展，都起到关键作用。
我国从1986年民政部正式提出在全国开展社区服务的要求，并在随后的十几年中不断强化，推向深入。
到1999年9月30日止，全国已建成区级社区服务中心745个，居民委员会社区服务站435427个，现在城市社区服务取得很大成绩，在城市居民生活中发挥着重要作用。
坚持为社区群众服务的方向，把方便群众，服务群众，让群众受益作为社区管理和建设的出发点和归宿。
这一观点已成为各级领导和广大社区干部形成共识[4]。
社区服务的面很广。
随着经济体制的改革，“小企业”办“大社会”的现象将逐渐改变，许多本属企事业的服务项目将逐步推向社区，扩大社区服务的层面，给社区服务提出了新的课题。
因此，社区服务既要面向全体，开展面向社区居民的便利服务，面向社区单位的社会服务，使社区所有成员普遍受益。
更要把服务重点放在社区里的特殊群体，开展面向老年人、儿童、残疾人、社会贫困户、优抚对象的社会救助和福利服务，面向下岗职工的再就业服务和社会保障的社会化服务。
做好特殊群体的思想工作，生活保障工作，使他们真的体会到党和政府的关怀，就能增强对社区的凝聚力，形成安定、团结的良好的氛围，保障社会稳定，有利于城市经济和社会发展[5]。
以服务为中心的社区行政职能，任务是繁重的。
要提高社区服务质量和管理水平，要健全服务组织，建立一支专职和兼职，社区骨干和志愿者相结合的服务队伍。
实现以街道服务中心为主体，居民社会服务站为依托，社区志愿者服务队伍为基础的三级社区服务网站，面向全体居民，实行全方位服务，使城市社区逐步走向正规化、规范化、专业化的轨道。
（七）努力发展社区多元管理主体
目前，我国社区管理的主体仍然是政府、街道办事处、居委会，社区的其他组织如NGO，它们的发展仍处于较低的水平，从西方国家的社区管理实践来看，NGO也是社区管理和服务主体之一，它能沟通政府与民众之间的联系，缓解社会冲突，所以必须加强NGO的发展，使其更好地为社区提供公共产品和服务。
以下就如何完善社区管理中的三方主体提供一些对策
1、解决政府方面问题的对策
（1）在社区管理实践中坚持“政社分开”的原则，切实转变政府的社会职能，科学定位政府在社区治理中的角色。
第一，“政社分开”是目前的重要任务，要解决好政府与各组织之间的功能重叠问题，实现各自的职责分工，共同参与社区管理；
第二，科学定位政府在社区管理中的角色、职能，使政府承担起宏观管理的职能；
第三，政府在社会领域中转变职能，一要下放部分控制社会、管理社会的权力，做到“小政府、大社会”；
二要加强对社会领域财政支持的力度。
（2）明确界定街道办事处的职权与职责。
从法律、制度上明确街道办事处的职权与职责，加强政府机关及其工作人员依法治国的理念的培养，要求政府部门严格按制度办事，不属于街道办事处的事务，就不能以“行政命令”方式向下委派，而应该由自己解决，政府部门所要做的只是加强对社区管理的宏观指导和监督。
（3）加大政府工作人员的思想教育，深入学习“服务理念”和“以人为本理念”，坚持理论的实践，加强监督力度。
新公共管理要求政府改变传统的管理理念，树立“服务理念”，政府是社会的服务部门，政府从民众的利益、需求出发制定政策，对社会提供公共服务。
在日常工作实践中，应该加强对政府工作人员的新的理念的宣传与培训，指导他们在工作中的实践，并建立监督机制，可以聘请民众担任监督员，对工作人员的执行进行监督，及时纠正错误行为。
2、加强NGO的培育和发展
首先，制订和完善鼓励扶持NGO积极参与社区建设的政策、法规，包括资金、项目、场地、税收方面的优惠政策等；
其次，加大NGO人才的培养力度；
最后，提供NGO良好的发展环境，增强居民对NGO的认同感。
3、社区管理主体间关系的协调
目前，在城市社区管理中，政府处于主导者的地位，对社区的事务仍有较多的干预和直接地包办，街道受到过多的行政干预，而居委会则成了街道的“腿”，社区自治受到限制。
将来必须改变这种状况，政府不再对社区事务进行直接的干预和包办，转而对社区进行宏观上的指导，街道办事处则负责对社区进行指导和监督，而不是向社区委派行政任务，而居委会则独立承担社区公共事务，社区真正实现自治，同时，要积极发挥NGO在社区服务中的作用。
（八）切实推进社区信息化建设
1、制定相关政策支持社区信息化建设。
政府应该加快制定信息化的法律法规的制定，出台相应的政策有效地支持信息化的建设，使信息社区建设有法可依，并且制定统一的标准，建设数据交换平台，实现数据共享。
2、引用和培养社区信息化管理的专业人才。
针对国内缺乏信息化管理人才的状况，可以从国外引进先进人才帮助社区进行信息化的建设，并带动国内信息建设人才的成长。
在各个大学设置与社区信息建设、管理相关的专业，加大这类人才的培养力度，以满足国内的人才需求。
3、吸引企业参与社区信息化建设，减少政府的运作成本。
由于信息化非常强调技术性，一个政府部门无论从职能还是体制上，都不可能单独培养一个队伍来进行信息化系统的开发和维护。
因此技术外包就成为政府在信息化建设中的重要手段。
政府实行总体统筹负责制，对重大信息化应用工程，在招标的基础上按市场机制承包给企业来建设、运营，政府负责支付运营维护费用，其它费用在资源、政策外包基础上支持企业自筹。
这样就可以节省政府信息化建设的成本，又能使企业加入到社区服务中来。
四、结论
我国正处于社会转型期,城市社区建设起步较晚,很多相关制度不是很成熟,出现问题在所难免。
我国城市社区的发展还有好长一段路要走,只要坚定不移的走下去,我国城市社区的发展一定会有一个光明的前途。
坚持以人为本,以社区居民为主导和中心,调动居民的参与意识,建设一个良好有序、文明祥和的和谐新型社区。
加强城市社区管理，建设好城市社区，就能稳定社会秩序，促进城市现代化建设，保障我国的经济和社会发展。
总的来说，我国推进城市社区建设的时间还不长，从总体上看还处于初步探索阶段，因此，问题也比较的突出。
我们必须正视这些问题，不断的总结经验，找到城市社区管理的良策。
针对目前的情况，我们必须努力发展社区多元管理主体，推动NGO在社区的发展，积极协调好政府与街道、居委会和NGO的关系，发展社区民主自治，增强居民参与社区事务的积极性，切实地推动社区的信息化建设，发挥信息技术在社区中的独特的作用。
我们应该相信，通过这些措施的实施，能很好地推动我国城市社区的建设，改善社区居民的生活，构建和谐社会。
参考文献：
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