创新城市灾害管理机制Word文件下载.docx

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我国已成为全球经济发展最快的国家之一，与经济快速发展相伴而生的危机隐患也在不断增多，原有的致灾因素和致灾源不断外延、激化，新的灾种和致灾源不断产生。

同时，多数城市规模迅速扩大，无论城市的内在结构还是表面形态都变得越来越复杂，由于原有的灾害管理模式中，部门间权责关系不对称，导致各种灾害应急管理部门之间界面关系模糊，谁都有责任谁都要有权力负责，结果却是谁都没有负责好。

2、城市灾害管理法律体系不完善

目前，有关城市灾害管理的法律法规主要分散在各种法律、法规和条例中，我国先后颁布和实施了与减灾有关的法律法规30余部，其中《水土保持法》、《防震减灾法》、《防洪法》、《气象法》、《环境保护法》等法律的颁布提升了灾害管理的法制化水平，对防灾减灾工作起到了规范作用。

但我国防灾法律法规体系有许多不足之处：

一是法规体系中缺乏指导综合防灾减灾全局工作的基本的法律法规。

特别是还没有一部综合性灾害管理基本法律，致使“分灾种分部门灾害管理模式”改革和综合防灾重大决策实施至今缺少法律依据。

尽管2007年11月1日实施了新中国第一部应对各类突发事件的《突发事件应对法》，此法旨在预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动。

但是《突发事件应对法》本身不可能穷尽所有的问题，《突发事件应对法》使用的核心概念是“突然发生”、“突发事件”，但事实上许多灾害不是“突然发生”的，而是缓慢发生的，却造成严重后果。

从总体看，现行的城市灾害管理立法存在着诸多问题，一是法律分散性、多元性的状况依然存在；

二是不同部门、不同时期、不同背景下制定的法律法规缺乏整体性，造成法律条文上的重复、矛盾和执行上的不协调；

三是防灾减灾领域中许多需要法律调整的问题无法可依，用政策和行政手段代替法律的功能。

3、减灾各环节与整体过程不协调

减灾工作的测、报、防、抗、救、援六大环节构成了减灾的过程系统，只有将各环节统一考虑才能形成合力，实现减灾效益的最优。

但几乎所有的城市长期以来对待灾害事故都是重救轻防，以至于在减灾的物质和人力资源投入上出现不协调的局面。

从灾后援建环节看，虽然城市政府一般都比较重视，通过民政系统的救济等途径对受灾群众的安抚起到了很重要的作用，但灾害保障的社会化、企业化动作远远落后于灾后援建工作的实际需求，尤其是保险业的介入还非常不够。

地方政府在战胜灾害后的普遍做法是批评与表彰，而没有将灾害产生的原因、发展状态及灾害处理方法、经验教训总结出来，更没有提出在机构设置、动作机制、管理方法上的改进意见，进而推动城市减灾管理创新。

4、政府与公众在城市灾害管理上存在沟通“盲区”

目前，不少城市政府在开展城市灾害管理过程上，还存在政府与公众沟通不畅、沟通不到位、信息不对称等问题。

城市公众不知道，也没有渠道知道管理者的甘和苦、所思与所想；

而管理者也无从知晓公众对城市灾害管理所持意见和希望。

可以说，这种沟通上的“盲区”是公众对参与城市灾害管理积极性不高的一个重要原因。

5、缺少统一的城市灾害应急指挥决策系统

目前，城市应急中心太多，日常受理公众报警求助的应急中心有：

公安110、消防119、交管122、医疗急救120、三防、森林防火、供电、供水、燃气等约20多个。

没有“权威、统一”的应急中心，这些中心大多按政府的职能部门或行业划分，无论在管理主体上、执行主体上还是在服务内容上，彼此独立、不统一。

灾害应急救援工作中“多中心指挥”现象时有发生，往往延误救援。

根据调查，在灾害现场，由于多名高层领导的出现，导致救援现场指令声不断，使得专业救援者不知所措。

二、构建城市灾害管理新机制

树立城市危机意识，建立起具有预防功能、应急功能和修复功能的城市灾害管理体系，把非常态的城市灾害纳入城市常态管理。

1、树立城市危机意识

树立城市危机意识，实现灾害管理理念的全方位转型，是民本思想和人本思想的体现，是城市政府保护居民公共安全责任感的体现。

只有树立城市危机意识，才能把城市居民的生命和财产安全当作头等大事来抓；

才能居安思危，对城市灾害保持高度的敏感性，清醒认识城市灾害的破坏性，从可持续发展战备的高度及时制定、调整、更新应对城市灾害的计划。

只有树立城市危机意识，才能精心设计，建立起具有预防功能、应急功能和修复功能的城市灾害管理体系，把非常态的城市灾害纳入政府的常态管理中去，把完善城市灾害应急管理体系纳入发展规划中去，做到对城市灾害先知先觉，有备无患。

2、加强城市灾害管理法制建设

在城市灾害管理中必须有明确的法律基础，法律保障是城市灾害管理体系有效运行的前提。

开展城市灾害管理的立法研究，完善《突发事件应对法》，构建我国应对和处理城市灾害事件的法律、法规体系，强化政府的职能作用，明确责任，规范政府行为，将防灾、减灾的一切行为纳入法治轨道，包括信息报告、预防、控制、救助等方面，做到依法行事。

这是强化城市灾害管理能力建设的根本措施。

从我国的实际情况来看，城市灾害管理法律体系应包括国家层次的灾害管理基本法、部门层次的灾害管理行政法以及地方性的灾害管理法规和条例三个层次。

当务之急，迫切需要制定综合性、基础性的“灾害管理基本法”，并以此作为建立其他防灾减灾法规的基础和指导减灾活动的纲领。

一旦发生重大灾害事件，政府就可依据“灾害管理基本法”采取应急措施，发挥综合救灾的优势，整合和利用各种资源，从而有效的组织救灾工作，把灾害造成的损失减到最低。

灾害虽不能通过预防来规避其发生，但建立灾前预警机制是有效减少损失的关键，灾害预防在灾害管理中居于十分重要的地位。

1、建立科学的城市灾害预警系统

“凡事预则立，不预则废”。

在当前的科学技术水平下，灾害虽不能通过预防来规避其发生，但建立灾前预警机制是有效减少损失的关键。

“有预见的政府作两件根本性的事件。

使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗；

在做出决定时，尽一切可能考虑到未来。

”这是因为及时、准确的预警能够在灾害发生之前向社会公众发布灾情信息，从而及早消除灾害隐患，尽可能的减少灾害损失。

灾害预警是指以先进的信息技术平台，通过预测和仿真等技术对灾害态势进行有效的动态监测，做出前瞻性分析和判断，及时评估各种灾害的危险程度，并给出参考性对策建议，提高政府应急管理的科学性和高效性。

建立科学合理的城市灾害预警系统，可以至少实现两大目的：

其一，及时收集和发现灾害信息，对收集到的信息进行快速分析处理，然后根据信息判断标准和信息确认程序对灾害爆发的可能性作出准确的预测和判断；

其二，及时向公众公布灾害可能爆发或即将爆发的信息，以引起有关人员或全社会的警惕。

我国许多城市长期以来对灾害重救轻防，以致在减灾的物质和人力资源投入上出现不协调的局面。

从近些年的实际情况看，许多城市的灾害监测和预警预报能力已经不能适应危机处置工作进一步发展的需要，监测手段、预测预报的准确度都有待增强和提高，某些新灾种的监测预报还是空白，即灾害的预防环节亟待加强。

对于能够比较准确预测预报的自然灾害，预防环节带来的效益很大。

而在人为灾害的减灾工作中，预防就更为重要。

像火灾、交通事故、化学事故等，绝大部分都可以通过技术和管理途径使其发生频率大降低，在一定范围内可以完全避免。

对于不可避免的那部分，由于这些人为灾害的危害机制十分清楚，也完全可以通过周密的准备工作在救援过程中将其危害降到尽可能低的程度，灾害的预防在整个危机管理中居于十分重要的地位。

2、建构城市灾害应急能力评价体系

目前我国城市灾害应急能力普遍较为薄弱，且很多城市都还没有注重对城市灾害应急能力评价体系建设，若从根本上解决城市灾害应急能力薄弱问题，就要制定出一套科学、规范、合理、高效、系统的城市灾害应急能力平价体系，具体内容应包括：

第一，城市灾害危险性评价指标集。

包括地震灾害危险性评价；

台风危险性评价；

洪灾危险性评价；

火灾危险性评价；

矿山危险性评价；

技术灾害的危险性评价以及历史上曾经发生过的大规模自然灾害和技术灾害。

第二，城市易损性评价指标集。

易损性评价指标包括：

城市行政级别分类；

城市人口密度；

城市经济密度；

城市交通运输状况；

城市通信状况；

城市供水系统状况；

城市的供电系统状况；

城市供气系统状况等。

第三，城市灾害应急管理能力的评价指标集。

根据国内外城市灾害管理的经验，城市灾害应急管理能力的内容大致包括六个方面，即灾害预测与预警能力、社会控制效能、居民行为反应能力、工程防御能力、灾害救援能力和资源保障能力。

实施城市灾害应急评价活动是一项涉及面广、操作性很强的工作，要摒弃以往各个单灾种应急评价研究中的不足，确保通过评价实现城市灾害应急能力的全面提升。

评价是手段，开发建设才是目的，城市灾害应急管理能力的评价模型只要将评价功能与开发建设功能有机结合在一起，才能真正发挥强化城市应急管理能力的作用。

城市灾害管理是一项系统工程，要加强政府各灾害管理主体之间的联动、政府与市民及民间组织的联动、政府与媒体及灾害管理研究机构的联动，达到协调一致、动态管理、化危为机的目的。

1、成立一元化的城市灾害综合管理机构

当前，城市灾害以部门为界实施管理，对于一些规模大、范围广的灾害，仅仅依靠某一部门进行处置则显得力不从心，需要借助跨部门、跨地区的专业优势，尤其是在统一指挥调度方面，各部门、各地区之间的相互协调指挥。

世界上防灾领域的发达国家相继成立了灾害综合管理机构，如澳大利亚的联邦应急管理署、美国的联邦紧急事务管理局、俄罗斯的紧急事务部等，尽管这些国家的灾害综合管理机构名称各异，功能也未必相同，但都力求通过组织与功能的整合、重组，实现各级政府灾害管理的联系与协调。

我国应当吸取国外灾害综合管理的经验教训，把健全城市灾害组织管理机构作为城市灾害管理的重要基础性工作。

整合各部委的抗灾救灾机构及其职能，结合国性建立常设的国家城市灾害综合管理专门机构，各省、直辖市、自治区以及所属的市、县设立相应机构，形成纵向各级组织机构，综合管理各种城市灾害。

2、构建城市灾害管理的社会整体联动机制

城市灾害管理是一个系统工程，需要各职能部门协同配合和共同努力。

实施城市灾害管理联动机制应从加强政府各灾害管理主体之间的联动、政府与市民之及民间组织之间的联动，政府与媒体以及与灾害管理研究机构的联系等几个方面入手，达到协调一致、动态管理，化危为机的目的。

一是构建政府各灾害管理主体之间的联动机制。

城市灾害应实行属地化管理，加强与其他城市的交流与合作，组建统一的城市灾害管理专门机构。

二是构建政府与非政府组织组织之间的灾害管理联动机制。

城市是非政府组织的主要所在地，城市中非政府组织数量繁多，类型多样，蕴涵着大量丰富的应急资源，并且非政府组织作为一种社会自治组织，其组织结构灵活，具有独立的决策与行为能力，在城市灾害发生时能迅速及时地做出反应，协助政府广泛调动社会力量，快速有效地共同应对灾害，弥补政府行为的不足。

三是政府与媒体之间应实现灾害管理的良性互动。

政府和媒体的联合互动，不仅可以使政府的透明度，稳定局势，还可以树立政府在市民中的威信与良好形象。

四是要加强政府与灾害管理研究力量的交流与合作。

有效地应对城市灾害需要依靠科学，需要科学的理论指导和科研人员的辛勤劳动，因此，城市政府必须加强与城市灾害管理研究力量的交流与合作。

3、构造“社区为根”的城市灾害管理基层网络

社区具有自我管理、自我教育、自我完善的特征。

社区是组成现代城市的基本社会群众组织，一个城市在遭受灾害侵袭时，社区居民不但是灾害的直接受体，同时也是抗击灾害的主体。

社区是实施城市灾害管理实务的组织细胞，是城市灾害应急管理工作真正落到实处的支点。

我国在制定社区防灾预案、建立社区层次的应急反应队伍等方面和国外相比还有很大差距。

因此，应在国家综合性的灾害管理战备指导下，因地制宜，构筑起邻里守望相助、社区常备不懈的基层防控网络。

灾害管理工作在社区大有作为，大中城市应着力加强社区建设，把有关工作放在重要位置。

一是构建家庭防灾减灾单元；

二是完善邻里救援的社区支持框架；

三是发展非政府的民间社会组织自助系统；

四是形成社区安全文化宣教模式和自救、互救实战演习，准备于日常，防患于未然。

应当从编制社区的应急预案，社区的应急自救、社区避难和组建社区志愿者组织等方面入手，迅速提高社区应对灾害的能力。