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目前，我国大多数城市环境质量处于较低的水平，城市环境面临严峻的形势，空气、水、噪音及垃圾等的污染状况仍然不容乐观。

从某种意义上说，目前中国城市的环境容量到了支持经济发展的极限，环境问题已经成为制约中国城市经济和社会发展的主要瓶颈之一，其主要体现在以下几个方面：

（一）城市大气质量严重恶化

工业和交通运输业迅速发展以及化石燃料的大量使用，将粉尘、硫氧化物、氮氧化物、碳氧化物、臭氧等物质排入大气层，使城市大气质量严重恶化。

大气中硫化物、氮氧化物严重超标，导致了全国大部分地区出现酸雨，酸雨的降落不仅破坏生态环境，而且加剧建筑物、铁道、桥梁的腐蚀与破损，给工农业带来巨大的损失。

而由大气污染引起的温室效应和臭氧层破坏更是直接地威胁到整个人类的生存。

由于我国大量的工厂都集中在城市周围，而多年来我们片面强调工业产值增长所导致的结果是使得我国几乎所有的城市都遭受污染源企业和污染型资源利用技术的双重冲击，城市环境质量很差。

全国城市中大气环境质量符合国家一级标准的很少，几乎所有城市的降尘、颗粒物和二氧化硫浓度均超标。

（二）城市水体污染问题突出

由于城市人口的急剧增长和工业的飞速发展，大量的污水没有得到妥善的处理而直接排入水体，致使水环境遭到严重的破坏。

我国的水体污染近期呈上升趋势，全国有监测资料的1200多条河流中，850多条受到污染。

全国范围内78％的河段不适宜作饮用水水源，50％的城市地下水受到污染。

据统计，全国城市污水排放量每年约300多亿吨，其中97％未经处理直接排入江河湖海或用于农田灌溉。

全国七大水系中近一半河段污染严重，86％的城市河段水质普遍超标。

[2]生活源的COD、氨氮、总磷等主要污染物的排放成为水体污染的祸首。

大面积的城市地表水与地下水污染，使生活在城市中的人的餐桌上、水杯里含有不同程度的污染物，严重影响了人们的身体健康。

（三）城市水资源严重短缺

中国水资源总量虽然居世界第六位,但人均占有量却位居世界第109位,被列为世界13个贫水国之一。

尤其西北、华北等地区缺水严重,水资源问题已严重影响着地区经济的可持续发展。

由于城市增长快,经济高速发展,城市用水集中、量大,因此缺水现象首先反映到城市。

在我国660多座城市中,有300多座城市缺水,日缺水量达1600万吨以上,重点缺水城市108座,严重缺水城市50多座。

[3]不少城市目前水资源开采量已超过可供水量,过度开采地下水会造成地面沉陷,诱发地震灾害,影响经济和生活。

中国城市地区一方面水资源短缺,另一方面又面临着严重的水污染,加剧了水资源短缺。

（四）固体废物泛滥成灾

随着我国城市人口的猛增及人们生活水平的提高,城市垃圾产量大幅度上涨。

据有关方面的统计,我国城市垃圾主要是生活垃圾、工业固体废物和建筑垃圾,年产量已超过5亿多吨,并且每年以8%~10%的速度增长,综合利用和处置率非常低,其中城市生活垃圾无害化处理率仅为1.2%,大多直接堆放在城市郊外,累计堆存量达65亿吨以上,占地5万余公顷,形成了垃圾围城的恶劣情况。

[4]目前，城市垃圾总量已占全球垃圾总量的90％以上，成为当今一大世界性的“公害”，而我国也有2/3的城市处在垃圾包围之中。

这些未经处理的垃圾成为二次污染源,严重影响着地下水、环境安全和人体健康。

（五）噪声扰民现象普遍存在

城市噪声污染严重。

随着城市发展的加快,噪声已成为城市一大公害,严重影响人们的生活和健康。

城市的噪声主要来源于机动车辆和建筑工地。

目前我国约70%的城市人口遭受到高噪声的影响,在70个有监测的城市中只有60%的主要城市达标,而一般城市只有33%达到噪声控制标准。

我国城市区域环境噪声达标率不到50%,90%的城市道路交通噪声超过了70分贝,社会生活噪声呈现明显上升趋势。

[5]大量的统计研究表明,长期处在高噪音中的人,容易造成精神紧张、耳聋等疾病,影响人们身心健康。

（六）城市绿地覆盖率低

城市绿地是城市生态系统的重要组成部分,它由城郊农田、城郊天然植被和市区园林绿地等三部分组成,对促进城市生产的发展和保证居民生活有着不可替代的作用。

城市绿地可以吸滤有毒有害气体和灰尘、提供新鲜空气、防御风沙、改善气候、调节气温和空气湿度、减弱温室效应、消减噪声和美化环境方面等,对城市生态环境系统内的物质循环具有十分重要的意义。

但由于城市发展建设,自然环境被开发，用来建设工厂、住宅、道路、广场、果园、菜地等,自然环境中的植被被不断地砍伐、清除,代之以稠密的人口和高大的建筑,市区及城郊逐渐失去绿色,城市绿地的多种环境功能正在逐步丧失,日益成为尖锐的环境问题。

[6]

二、中国城市环境问题产生的原因

城市环境问题产生的原因多种多样，归纳起来，这些原因可分为直接原因和根本原因。

两者的区别在于，直接原因多具有表象性，而根本原因则具有内在决定性。

（一）直接原因

城市环境问题日益突出,直接原因有以下几个方面：

第一、长期以来只注意利用城市的自然环境条件发展经济,单纯追求城市经济效益;

在城市建设中忽视环境条件对经济和人类需求的制约作用,而不注重城市的社会效益和环境效益的提高。

[7]

第二、不注意城市总体规划和工业合理布局,城市中重工业和污染重的工业比例高;

工业建筑与城市居住、文教、水源地、风景名胜区相混杂;

全国80%的工业集中在城市,加重了工业污染对城市的危害。

第三、现有工业总体技术水平低下,资源、能源利用率不高;

单位产品物耗水平高,致使大量有用资源成为废物流失于环境;

受能源结构和燃烧技术限制,设备热效率低,造成能源浪费与污染。

[8]

第四、城市基础设施严重不足,造成淡水供应短缺,煤气、供热普及率低,交通拥挤,通讯落后,住房紧张,环境基础设施更加落后,只有少数城市有污水处理厂。

第五、城市环境管理体制不完善,城市环境法制尚不够完备,缺乏有效的环境管理;

尤其工业企业经营管理不善,不能依法保护环境。

第六、城市污染治理技术水平不高或滞后,污染治理资金严重不足,污染治理设施运行费用高等因素都处成一系列环境问题得不到根本解决。

第七、城市生态保障制度的缺乏。

传统的工业社会制度是基于“经济理性”而非“生态理性”的制度。

在这种社会制度下，制度维护着“经济人”对经济效益的追求，忽视了经济行为过程中的外部性，并且，在工业文明制度下，“经济人”追求效用最大化，不会为自己制定额外的“制度”来限制自己追求最大化的行动，他要遵守的仅是“资源约束”、“技术约束”等自然规律，这导致了自然生态环境成为公共排污池。

同时，当人在与自然的交往中产生的外部性主要是作用于自然时，自然对人类的报复并不是立即显现出来的，而是需要一个较长的周期，这就导致了相关外部性约束制度建设的滞后。

制度的稀缺导致了生态的稀缺，这也是目前缺少完善的生态制度规范和调控城市中影响环境的所有活动和行为的原因。

生态制度的缺乏导致了社会整体生态文明意识的欠缺，这都导致了当今城市环境问题的普遍存在。

[9]

（二）根本原因

环境问题产生的根本原因在于各社会群体之间存在着环境利益冲突，这些冲突具体包括以下三个方面：

1.政府内部的环境利益冲突

政府是环境管理者,是环境保护这一公共物品的提供者。

然而,在市场经济条件下,政府也有自身利益的存在。

政府利益不仅包括政府组织整体利益和政府官员利益,而且还包括政府部门的利益。

政府部门利益又包括横向政府部门利益与纵向政府部门利益。

前者体现了同一政府机关内部不同部门之间的利益差别,后者则体现了中央与地方、上级与下级政府部门之间的利益差别。

部门利益的存在,在既定资源配置下所带来的必然是政府内部的环境利益博弈。

政府内部的这种利益博弈,又可分为横向和纵向两个维度。

横向博弈表现为政府各部门之间的环境利益竞争与冲突。

在政府环境行为的分析中,政府只是一个抽象主体,具体事物主要是由其各个职能部门办理的。

虽然各职能部门在名义上是以全局利益为重,但由于部门本位利益的存在,在具体操作时又往往会利用所掌握的行政权力,使资源配置向有利于自己的方向倾斜。

如有些部门在制定有关环境政策法规时,千方百计为本部门争审批权、要处罚权,甚至自行出台部门法规条例,并据此进行检查收费。

为了本部门利益的最大化,部门间时常对执法有利可图的环境管理事项“抢”,对无利可图的环境管理事项“推”。

政府权力的部门化、部门权力的利益化,不仅是政府机构臃肿、部门间推诿扯皮、办事效率低下、服务意识淡漠的原因,同时也是政府越位、缺位、错位以及机构改革阻力重重的根源。

从纵向考察,在政府系统内还有一个对上与对下的关系问题。

中央与地方、城市政府与其管辖的区县政府之间,不仅具有目标函数相一致的一面,同时由于各自所代表的公共利益范围的差异,也存在不同主体之间的环境利益博弈。

就地方政府或政府部门而言,他们与本地方、本部门的利益状况存在着比较紧密的共容利益,因此,一方面在环境政策法规的制定和执行过程中往往成为本地方或本部门利益的代言人,而会在某些人权和事权划分上与上级政府讨价还价;

另一方面,在执行环境政策过程中如果上级的政策与本地方或本部门的利益目标有抵触时,往往不是不折不扣的执行,而是“对我有利就执行,对我不利就不执行”,甚至主动想对策“打擦边球”乃至“犯规”,使政策的落实更符合本地方或本部门的自身利益。

2.政府与企业的环境利益冲突

政府与企业作为两种不同类型的法人行动者,是社会经济活动的两个基本主体。

在更大程度上以社会利益为目标的政府与企业具有很强的利益共容性。

然而,由于两者目标函数的差异,具有不同利益倾向的政府法人行动者与企业法人行动者在一定条件下又会产生环境利益冲突,并导致博弈行为的发生。

主要表现在:

其一,从环境政策的执行和环境管理上来看,政府作为环境管理者与作为被管理者的企业间存在冲突。

以利润最大化为目标的企业,为了扩大其自身的经济利益,往往会忽视环境保护,从而产生环境行为的负外部性———环境污染。

这种负外部性,不仅使社会资源无法得到最优化配置,而且常常以破坏环境和损害公共与社会利益为代价。

这就需要代表公共利益的政府运用经济、行政或法律的手段对违规企业的环境行为进行矫正、约束与管理,以缩小企业私人成本与社会成本的差异。

在与企业的互动过程中,政府为了使自己的管理效用最大化,会对企业违规排污的可能性进行估计,并采取相应的行动,以尽量减少投入（如监督管理成本）取得尽可能多的产出（即企业少违规排污,使资源环境处于良好状态）。

而企业也会对政府可能采取的行动进行估计,按自己的效用最大化做出决策,尽可能多地使用资源,以增加自己的收

入和减少自己的成本,即多排污,少治理。

其二,政府的社会目标与企业的利润最大化目标存在冲突。

如开展环境保护是政府的主要职能之一,向企业收取排污费等税收是政府发挥环境管理职能的重要保障,而政府和企业利益目标的差异将会导致双方在税收上的机会主义行为。

又如,当地企业与辖区的经济发展、社会稳定与政府官员政绩的高度正相关,使得地方政府部门往往为此不愿放手对所属企业的控制。

而企业作为经济活动的微观主体,随着我国经济体制的不断转型,其对经营自主权的要求也在不断增加,从而也形成了政府与企业控制与自主的一种动态博弈。

3.政府与市民的环境利益冲突

政府是其辖区内公共利益的代表,与市民存在着广泛的利益共容。

然而,如果从个人利益与公共利益、委托人与代理人的视角进行分析时,它们又存在着环境利益目标的分歧、博弈与冲突。

其一,是市民的近期目标与城市长期发展目标的冲突。

虽然市民也关心城市的长期发展,因为城市环境质量的提升将为其带来利益,但从时间贴现的角度看,市民更希望能享受更多的眼前利益,比如一些人对资源的过度耗费、对环境的污染和破坏等等,这无疑严重影响了城市的长期发展以及城市整体福利的提升。

作为对所有公民都具有约束力的契约安排、社会公共利益的代表,政府矫正与约束各种损害城市整体环境利益的短期行为以实现城市长期的、可持续的发展,是其义不容辞的责任。

其二,市民对公共物品的理性追求与政府有限能力的冲突。

城市作为人口与经济活动的聚集中心,与城市良好的公共物品供给密不可分。

环境保护、环境质量等公共物品是企业生产与市民生活不可或缺的支撑。

而城市政府的一项重要职能就是提供有效的公共物品与服务。

市民作为城市公共物品和服务的受益者,对公共物品有着天然的追求,而且根据马斯洛的需求层次理论,市民对公共物品的质量与数量的要求是不断上升的。

而政府囿于有限的财力或制度的约束,很可能难以满足人们日益增长的物质文化需求。

其三,是委托—代理条件下政府与市民的环境利益相悖。

在城市环境治理、环境保护中也存在着委托—代理关系,委托人是广义的市民,代理人是政府。

由于政府官员利益目标的存在（薪金、额外津贴等货币目标和政绩、公众中的荣誉和在职消费等非货币性目标）,因此,在委托人（市民）和代理人（政府）对信息的占有不对称的情况下,政府官员可以利用其信息优势采取机会主义行为,从而导致了代理成本的产生。

[10]

三、解决中国城市环境问题的对策

（一）确立新的城市环境战略和目标规划。

在建立社会主义市场经济体制的过程中,根据国家经济发展速度要求、全国城市分布特征、地区经济的不平衡和因地理条件带来城市环境条件和环境要求的差异,综合城市经济发展和环境保护要求,确立按层次分类的城市发展的环境战略,指导城市经济建设和环境的协调发展。

按照新的城市发展环境战略,制定不同类别城市发展环境目标规划,用于修订和完善城市建设总体规划中环境保护目标要求和相应的对策和措施,确保城市建设与环境保护同步行动,达到城市经济效益、社会效益和环境效益的统一。

[11]

（二）促进社会参与治理

治理城市环境问题，政府具有理所当然的责任，但还必须促进全社会的共同参与。

首先要形成社会公众参与环保的社会激励机制。

城市环境的治理是一个长期的过程，需要几代人、甚至几十代人的不懈努力，只有所有的人行动起来，共同治理才能净化我们的家园，造福人类自身。

所以，形成有效的社会机制，激励每个人主动、自觉地融入到环保工作当中，至关重要。

其次，要充分发挥非政府组织的积极作用。

很多国家的经验表明，民间团体在环保领域可以发挥非常重要的作用，中国政府应当借鉴这一国际经验，放手让非政府组织参与环保工作，鼓励和支持它们开展各种环境保护社会监督和公益活动，并与政府建立起友好的伙伴关系。

再次，要积极参与国际合作，寻求对全球环境问题治理的最佳解决方式。

当今世界，伴随着经济全球化的浪潮，环境全球化也是大势所趋。

这不仅是因为环境利益相关者们“只有一个地球”，而且是因为拥有“共同的未来”。

地球作为一个完整的生态系统，任何地区、任何规模和程度的生态环境破坏都会产生全球性的影响，因此，保护全球环境是各国的共同责任。

[12]

（三）提高资源循环利用

要通过市场利益激励机制提高资源的循环利用，减少对环境的破坏，使企业和个人对生态环境保护的外部效益内部化。

大力推进生态环境资源有偿使用制度、环境标志制度，逐步提高浪费资源、破坏环境的交易费用，建立污染者治理、受益者补偿机制。

即“谁污染，谁付费；

谁治理，谁受益”，促使全社会加快实行清洁生产，减少排污，提高社会资源的循环率。

在经济政策层面，用更具实效的经济激励以及其他刺激手段促进企业进行循环经济实践。

具体手段包括：

1、环境收费。

收费就是与污染有关的活动者，为其所产生的污染所支付的价格，并对它们获取潜在的环境物品和劳务而支付的费用。

环境收费具体又可分为排污收费、征收税金、产品收费、使用者收费等形式。

2、财政补贴。

补贴是各种财政补助形式的总称，一般是指对执行标准中面临困难的企业进行的财政鼓励，可以理解为政府为购买有关环境物品和劳务向企业支付的价格，主要有补贴、贷款、价格、利润等形式。

政府对企业保护环境的活动给予奖金补贴，如补贴企业治理污染等。

还可以通过优惠价格政策，鼓励企业采用先进技术，防治污染，如可规定绿色或环保产品比一般同类产品价格高。

3、市场方法。

市场方法是指企业或个人为实际或潜在“污染权”或工艺废弃物买卖交易建立人工市场，从而使污染控制在政府规定的环境目标或排放总量目标之下的一种经济刺激手段，包括排放交易，责任保险等形式。

最典型的市场交易就是排污许可证的市场交易。

[13]

（四）健全环保法律法规

我国主要的循环经济法只有《清洁生产促进法》，还没有具体明确企业责任和义务的法律法规，也缺少更加具体的专项法律法规，如在单个企业的循环经济方面，关于废弃条件的设置、强制回收和回用名录的建立、回收和回用率的确定、经济刺激机制的系统化和可操作化、工艺标准及技术性规范的设立、循环信息的公开等问题，还有待进一步立法规定。

为了保证环保部门执法的有效性，环保部门应当加强垂直领导，免受地方政府干涉，规范环境执法行为，实行执法责任追究制，加强对环境执法活动的行政监察。

环境执法还要接受人大与社会舆论监督，以避免环境执法过程中的腐败现象产生。

同时，实行绿色GDP考核标准，如在计算经济产出时减去环保成本，这样就可以降低地方官员不惜以污染环境为代价追求经济增长的诱因。

探索建立绿色国民经济核算制度，改革现行的经济核算体系，从国家到企业都建立一套“绿色经济核算制度”。

（五）加强市民环保意识

要重视市民城市环境意识和公共城市环境意识提高。

市民有了环境保护意识后，政府会使自己的决策行为，企业会使自己的生产行为，民众会使自己的消费行为，一致地向城市环境保护方向倾斜。

使全体市民在城市环境保护事业中成为一支重要的监督、支持、促进的力量。

（六）依靠先进科技

加强科研力度和投入，依靠先进科技搞好城市环境保护工作。

应将污染控制与治理技术置于优先的位置，克服重行政管理轻技术落实的倾向。

加强城市环境技术研究，鼓励新技术的开发和技术能力的建设。

[14]

四、结语

城市环境是提高生活质量的一个重要因素,也是经济、文化和社会等活动的一个重要支撑。

创造和谐、洁净、优美的城市环境要靠全体市民的共同努力。

城市环境问题的解决应系统分析了解城市经济、社会和生态环境之间的复杂关系，通过技术和制度约束协调城市生态系统内各种复杂的网络关系。

我们有理由相信，只要把解决城市环境问题的对策落到实处，中国的城市环境将会拥有一个更加美好的明天！

参考文献：