宁波市城市供水和节约用水管理条例文档格式.docx
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在此基础上，形成了《条例》的立法质量评估报告。
现将评估情况报告如下：
一、《条例》实施效果的基本评价
《条例》于2001年11月30日经市十一届人大常委会第三十二次会议通过，2002年4月25日省九届人大常委会第三十四次会议批准，同年7月1日起实施；
2004年3月30日，市十二届人大常委会第九次会议对《条例》中的有关行政许可内容作了修改。
从实施情况来看，《条例》取得了良好的社会效果和经济效果。
一是供水工程建设力度不断加大。
中心城区从2002年开始，总投资达40多亿元的白溪水库引水工程、东钱湖水厂等省市重大供水工程相继实施，建成后可新增供水能力150万吨/日，基本解决“十一五”期间宁波供水问题。
二是供水能力稳步提升。
2006年底，全市城市制水能力已达到137万吨/日，供水管道2664公里，年供水总量达3．8亿立方米，分别比2001年增长3．7%、85．9%、46%。
中心城区日制水能力达到105万吨，供水面积236平方公里，供水人口202万，供水普及率达100%，出厂水质合格率达到99%。
三是供节水管理工作进一步规范。
截止2005年，市和县（市）、区供节水管理办公室相继成立。
2006年11月，市供节水办公室又同市燃气办、公交客运办合并成立宁波市公用事业监管中心，但对外仍保留宁波市城市供节水管理办公室的牌子。
专业管理单位成立后，加强了工业企业用水和城市生活用水、公共用水的计划管理，使核定用水指标做到有章可循，考核有据可查。
目前，全市有计划用水管理单位920家，年计划用水量达到6750万立方米，工业用水重复利用率上升至77.91％，万元GDP取水量逐步下降至75立方米。
同时，已完成中心城区多层住宅一户一表改造。
四是群众节水意识逐步增强。
多年来，在供节水管理部门的努力工作和大力宣传下，《条例》在人民群众中的知名度越来越大。
特别是《条例》对超计划超定额用水加价收费、居民用水阶梯式计价收费等具体规定，促使企业和居民想方设法节约用水。
目前，我市已成为国家节水型城市，有44家企业（单位）、39个社区、80户家庭通过了节约用水企业（单位）、社区、家庭的审核验收，并得到表彰。
五是供节水行政执法力度有了加强。
按照《条例》要求，供节水行政主管部门加强对破坏供水设施、擅自改变特种行业用水性质、擅自取水等违法行为的执法力度。
近三年来，先后对供水管线上违章搭建等25起违法行为，洗车、洗浴行业中擅自改变用水性质的26家单位以及擅自开启消防栓取水的39家单位和个人实施了行政处罚。
因此，客观地说，《条例》对促进城市供水和节水事业的快速健康发展，依法规范供节水行政管理，提高企业和群众的节水意识，都发挥了重要的作用。
二、《条例》立法质量的总体评估
经评估，我们认为，《条例》规定的城市供水和节水各项制度设计和规定整体上比较科学、合理。
有关部门对《条例》的贯彻落实情况也比较到位。
总体上看，《条例》的立法质量是比较好的。
从立法层面看，《条例》符合上位法规定，立法目的明确，制度设计合理，可操作性较强，公众认同度较高，具有较强的针对性、适用性和地方特色，绩效是明显的。
具体来说：
（一）从合法性上看，《条例》无论在立法理念还是具体制度设计上，与国家法律法规和政策精神基本一致。
作为浙江省首个城市供节水方面的地方性法规，《条例》明确了供节水行政管理体制，对供节水管理执法主体与其他政府部门的工作职责、权利义务、城市供水水源的综合规划利用、节约用水管理等诸多内容均作了比较详细的规定。
《条例》同国务院1994年制定的《城市供水条例》以及国务院（2000）36号《关于加强城市供节水和水污染防治工作的通知》精神是基本一致的，应该说，宁波市是比较早地意识到城市供水和节水工作重要性的城市之一。
对照2002年修订的《中华人民共和国水法》，《条例》在城市推行分质供水分类用水、中水回用等具体内容上，同《中华人民共和国水法》的规定也保持一致。
另外，综合座谈会反映的情况，供水企业、用水单位和居民代表等均未对《条例》合法性问题提出异议。
（二）从可行性和协调性看，《条例》规定的多项制度都颇具可操作性，具有一定的刚性，实践操作也比较理想。
例如供水水源的开发利用、计划用水管理制度、阶梯式收费制度、一户一表改造、居民区二次供水设施维护、停水事故的处理与应急供水措施等内容，受到社会各界的充分肯定。
但是，在供水特许经营制度、高层建筑内二次加压供水设施管理维护、节水设施“三同时”制度等具体问题上，因为政府审批制度改革，以及《物业管理条例》、《物权法》等上位法的实施，《条例》部分内容在协调性和可行性上存在一些问题。
这些问题或是《条例》制定之初疏于考虑，或是由于出现了新的情况，而难以操作。
（三）从针对性和前瞻性上看，《条例》在供水管理方面，重视保护消费者利益，对供水水质、水压、临时停水、中止供水等影响消费者利益的行为，做了较为明确的限制性规定，较好地实现了立法初衷；
在节水管理方面，能够针对城市缺水的实际状况，把节水管理提到与供水管理同等重要地位，在一部法规中加以规定，成为《条例》的一大特色。
这一体例模式，也为2007年制定《宁波市城市排水和再生水利用条例》所引用。
同时，《条例》在节水管理方面的立法理念和具体制度设计，也是具有前瞻性的。
其中超计划超定额用水加价收费、居民用水阶梯式计价收费、要求新建工程项目应当根据中水设施开发建设规划配建中水设施，新建、改建和扩建房屋，建设单位应当安装节水型用水器具、现有公共建筑未使用节水型器具的，应当分期改造等规定，都比2007年省政府制定的《浙江省节约用水办法》的相关规定要早。
三、对《条例》有关问题的分析与评价
在评估过程中，相关职能部门和社会各界对《条例》也提出了一些具体问题。
经研究，这些问题中，有的属于立法层面，有的属于执法层面，也有因为《条例》制定过程中考虑不周，或因经济社会发展，上位法的调整而导致的问题，我们着重围绕供节水管理体制、供水特许经营制度设计、供水企业与用户权利义务界定、高层住宅二次加压供水设施管理养护责任等问题展开评估。
（一）关于区供节水管理部门的工作职责。
《条例》第四条规定，市和县（市）供节水行政主管部门负责本行政区域内供节水管理和监督检查工作。
有部门建议，《条例》应当增加区供节水部门的工作职责，便于行政执法。
理由是2005年以来，我市六个区已相继成立了节水办公室，落实了人员、编制和经费，需要明确相应的工作职责。
而实践中，海曙、江东、江北等老三区由市城管局直属大队直接组织实施供节水行政执法监督检查，镇海、北仑、鄞州三个区的供节水行政执法监督检查，存在着职责不明，执法主体不清的情况。
因此，建议《条例》明确区供节水部门的工作职责，理顺市、区两级供节水管理体制。
我们认为，《条例》确定的市、县（市）两级供节水行政管理体制，从制度设计上有其科学性。
主要考虑城市供水的公益性、流动性，为避免市区供节水行政管理部门相互推诿，将供节水行政管理权限集中在市里，便于对市六区实现大网供水统一管理，提高效率。
考虑到我市老三区、新三区的实际情况，对目前镇海、北仑、鄞州三个区供节水部门的管理职责不清的问题，可以采取理顺内部管理体制，由市供节水行政主管部门以委托授权的方式解决；
也可考虑通过修改《条例》的办法，明确规定其具体的管理职责。
（二）关于供水特许经营制度。
《条例》第十一条至十四条对供水的特许经营权的条件、授予办法、经营范围、内容均作了明确规定。
这是2004年5月市人大常委会对《条例》进行修改的重要内容之一，取消了原有的供水企业资质审核制度，增加了城市供水特许经营许可内容。
主要原因是随着《行政许可法》的颁布实施，国务院取消了城市供水企业资质核准和审批，2004年建设部下发了《关于城市供水、管道燃气、城市生活垃圾处理特许经营的通知》，为适应上位法的调整，对《条例》的相关内容作了修改。
但是，在本次立法质量评估中，有关部门反映，《条例》第十二条第
（一）款规定“特许经营权的授予，应当采取招投标的方式”，在实践操作中存在困难。
原因是，长期来供水企业供水经营均在各自管辖范围内运行，实践中并没有按照《条例》规定，对特许经营权的授予采取招投标的方式。
因此，在全市供水企业中出现了虽已取消资质审核制度，却又未形成对供水特许经营权实施招投标的局面。
另据了解，关于供水等公用事业有关项目实行特许经营的具体办法，市发改委尚在进一步调研中。
我们认为，《条例》对供水特许经营制度的设定，从合法性来分析，是依据《行政许可法》对我市供水行政管理的相应调整，立法目的在于把竞争机制引入供水企业，使供水企业更好地为社会大众服务。
因此，该制度设计是必要的、合理的，也是合法的，应予以保留。
但是从制度本身的可操作性分析，该制度的实施，尚有待进一步完善。
实践证明，目前该制度同我市供水企业管理现状仍有一定的差距。
鉴于特许经营本身情况比较复杂，国内其他城市做法各一，目前还没有一个比较完善的实施方案。
因此，建议政府有关部门根据本市实际，加快研究制定供水特许经营制度的具体实施办法，以增强《条例》的可操作性。
（三）关于高层住宅二次加压供水设施管理养护责任。
《条例》第二十四条第
（二）款规定：
“二次加压供水设施经验收合格可以移交供水企业管理。
供水企业对移交的二次加压供水设施应当负责养护、维修”，没有强制性规定应当移交给供水企业养护维修。
从立法层面分析，这一规定仅仅解决了已经移交的二次加压供水设施的管理和养护维修，对未移交的二次供水设施的管理和养护维修责任，《条例》未作规定，从《条例》表述的逻辑性和完整性来看，是存在缺陷的，实践操作中也存在困难。
根据供水企业和物业公司反映，因高层住宅二次加压供水设施产权不属于供水企业所有，依据《条例》规定，二次加压供水设施必须经验收合格后方可移交给供水企业。
目前，供水企业与物业公司和产权所有人之间，在二次供水设施产权归属、养护维修、成本开支、物业委托收费等方面，对《条例》相关内容存在理解和认识上的分歧，矛盾还比较尖锐。
也是本次法规评估中各方意见比较集中的一个问题。
我们认为，高层住宅二次加压供水设施属于物业共有设施，产权是明晰的，其管理养护责任、费用支出等问题，《浙江省物业管理条例》和省政府相关办法现已有明确规定。
2006年10月1日实施的《浙江省物业管理条例》第四十三条规定：
“对物业管理区域内依法属于全体业主共有的供水、供电、供气等设施设备，经业主大会决定可以移交给相关专业单位，相关专业单位应当接收，并承担维修、更新、养护责任。
具体办法由省人民政府制定”。
2007年4月省政府制定的《浙江省物业区域相关共有设施设备管理办法》第七条、第十二条规定：
“物业区域内共有设施设备经相关专业单位、建设单位共同验收合格后，移交给相关专业单位负责管理。
同时，建设单位或物业服务企业应当及时将相关共有设施设备的技术资料移交给相关专业单位；
”“相关专业单位接收管理物业区域共有设施设备后所发生维修、养护、更新改造等费用，在企业成本中列支。
”依据上述规定，高层住宅二次加压供水设施的产权已明确为业主共有，其移交后的管理、维护责任应当由供水企业承担。
我们认为，由于《条例》制定之初，我市高层住宅不多，二次加压供水设施的管理维护问题并不十分突出。
随着高层住宅二次加压供水设施的增多，以及供水企业和业主对终端用户的理解不尽一致，有必要根据上位法对相关内容的规定，对《条例》相关条款的适用，作进一步的明确。
建议市政府根据省政府的《办法》，尽快制定具体实施细则，着重解决实际操作中增加供水企业运营成本的突出问题。
必要时，可对《条例》作适当的修改。
（四）关于供水企业和用户权利义务的界定。
据有关部门反映，在用户与供水企业之间的权利义务关系上，《条例》也存在着一些界定不清的问题。
一是供用水双方因水表计量误差或不能及时抄表等原因经常引发水费结算争议，需要进一步界定双方的权利义务；
二是用户拖欠水费时，供水企业必须经市、县（市）人民政府批准，才能中止供水，实践中往往难以做到，累计欠费数额较大。
我们认为，考虑到双方的权利义务关系是建立在供用水合同基础上，《条例》有其自身的局限性，在权利义务规定的指导思想上，只能根据国家法律法规，对供用水双方的权利义务作出原则性规定，并确保双方权利义务的相对平衡，保证地方立法的公平公正。
水虽然是一种特殊的商品，与一般商品有所区别，但是，供水企业与用户间的合同关系仍是平等主体的民事法律关系，所以，对双方权利义务不宜规定过细。
对拖欠水费的用户，可通过民事诉讼的途径予以解决；
对涉及双方权利义务的其他问题，可以组织有关部门和法律专家，充分研究论证，在《条例》修改时予以考虑。
（五）关于法律责任的设定。
1、《条例》第三十三条、三十八条第
（二）
二十一条、第三十二条规定，擅自取用城市公共供水的，除应当按照管道口径流量赔偿损失外，由城市供水节水行政主管部门予以警告，并可处损失额一至二倍的罚款。
”但执法部门反映，由于对行政相对人擅自取用城市公共供水时间、频率没有确切的证据，导致实际损失金额计算不准确，从而影响处罚的严肃性和准确性，因此，建议针对该违法行为设立最低处罚额和最高处罚额，按照当事人违法行为情节的轻重、社会危害程度对其进行处罚。
我们认为，从可操作性和和合理性出发，《条例》制定的罚则，既要赋予节水行政主管部门一定的执法权，也要对行政相对人产生惩戒教育作用。
设定最低、最高处罚额，便于行政处罚，也有利于教育指引行政相对人。
因此，可考虑在条例修改时加以完善。
四、结论意见
对《条例》开展立法质量评估，是人大提高立法工作质量的一次有益探索，有利于进一步提高立法工作水平，推进科学立法，民主立法。
通过此次评估，我们的结论意见是：
《条例》在指导思想、立法原则及制度设计等多个方面，都得到了社会各界的广泛认同和好评，总体上是适用的。
虽然在局部内容上存在不足，主要原因也是政策法律的调整和不适应经济社会发展所致。
建议市政府有关部门充分利用本次立法质量评估的成果，制定和落实相关的政策措施，增强《条例》的可操作性和实施效果；
同时进一步深入调研论证，做好修改《条例》的准备工作，待条件成熟时提请市人大常委会修改完善。
以上报告，请予审议。
市人大常委会法工委
二○○八年一月三十日
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